◎ 文/邝奕轩

创新制度 强化农村生态环境保护

◎ 文/邝奕轩

新常态下实现农村生态保护新发展

1.农村生态保护的价值取向

农村生态保护关系农民福祉，首要任务就是正确认识农业经济增长带来的农村物质财富（以下简称货币资产）与以农村地区水资源、森林资源等自然资源为表征的生态资产（以下简称自然资产）之间的关系。当前存在三种认知观：一是物质财富至上论，认为自然资产的重要性低于货币资产的重要性，由此为了获得更多的货币资产，为了金山银山，可以毁坏绿水青山，造就一片片污水秃山；二是均衡论，认为自然资产和货币资产同等重要，既要金山银山，又要绿水青山；三是生态至上论，认为自然资产对于人类可持续发展的重要性显著高于货币资产，保留了绿水青山，就是获得了富裕的金山银山。基于经济学视角分析，均衡论实质就是帕累托改进，而生态至上论则是实现了资源帕累托最优。基于此，农村生态保护的价值取向就应实现农村文明转型，即实现对利润最大化追求向价值最大化追求的转变。具体而言，文明的伦理基础应实现工业文明时代的功利主义向生态文明时代的生态公正和社会公正转变；文明的目标应实现工业文明时代的利润最大化和财富积累向生态文明时代的可持续性和社会繁荣转变；文明的边界约束应实现工业文明时代的无刚性约束和无边界外延扩张，向“成本内化”的生态文明时代认可的自然极限和遵循刚性约束转变。

2.主动适应新常态加快农村文明转型

（1）在当前经济发展新常态背景下，相当部分地区农村的首要问题不再是“增长”，而是“发展”。从本质上看，发展务必体现多元变动的全部内容，经历这种变动后，社会系统应该面向整个系统内的个人与社会集团的多样性的基本诉求，从而使大众认为原本不令人满意的生活条件已经向更好的生活条件和生活环境转变。

（2）加快农村文明转型，推进农村生态文明建设就是经济发展的重要内容。要有效建设农村生态文明，就不能将广大农村地区自然资源和环境与农村地区经济发展割裂开来。换句话说，广大农村地区建设生态文明、实现农村地区自然资源与环境可持续利用的关键，就在于农村地区要寻找一个经济、社会和生态效益的平衡点，不仅在具有共同经济利益方面进行协调，在涉及到广大农村地区生态系统保护问题上还要达成共识，将广大农村地区自然资源与环境纳入到经济发展轨道上来。因此，我国必须创造一个在生态环境方面可持续发展的经济，将农村生态资源、环境和发展这两个一度互不关联的问题紧密联系在一起，探索农村生态资源与环境利用转型新路径，实现从农村生态资源与环境的单一利用向农村生态资源与环境的服务功能充分发挥的综合利用转变，更有效地实现农村生态保护是关键。

农村生态环境保护的路径选择

1.农村生态环境面临的现状

当前，我国农村生态环境面临严峻的胁迫。

■ 有冽泉 陈宝林/摄

三峡大瀑布风景区位于湖北省宜昌市，因峡谷丛林风光和天然瀑布群闻名。这里是展示震旦纪、奥陶纪、寒武纪等多个地质年代的天然地质博物馆；也是世界上罕见的集峡谷、溶洞、山水、化石文化为一体的国家级地质公园。景区溪流全长5公里，沿途大小瀑布数十处……在2011年和2013年连续两年被腾讯网、凤凰网、乐途网网民评选为“中国十大名瀑”之一。一是农业面源污染日趋严重，研究表明，我国农村化学需氧量产生量是城市区域产量的4倍多，全国60多万个行政村中大部分污染治理依然空白；二是耕地、水资源等要素紧张问题日益突出，现阶段我国受重金属污染的耕地面积约占全国耕地面积的20%，制约了粮食安全保障和农产品可持续供给；三是部分农村地区由于盲目开发、过度开发和无序开发，导致农村生态资源环境承载能力接近甚至超过极限，特别是近5年来，我国工业“三废”向农村地区的转移加剧了农村生态风险；四是农村生态环境问题带来的社会影响凸显，长期积累的环境污染进入高发期。

2.深化农村改革、创新农村生态环境保护制度是农村生态环境保护的优选路径

农村生态资源、环境与经济发展共存于一个大系统中。随着经济发展，农村生态资源与环境利用的方式增多、内容日益丰富，经济的发展必然带来农村生态资源与环境的数量、质量变动，而这一变动必然对经济发展产生反馈作用。农村生态资源与环境的变动是活动在农村区域内的人们根据已经掌握的经验、知识、信息和技能，作出可以使人类自身利益实现持续最大化的边际最优选择。毫无疑问，经济增长不是农村生态资源与环境质量改善的主要因素，提高农村生态环境保护效率、助力生态文明建设的优选路径是深化农村改革、创新农村生态环境保护制度。

农村生态保护的制度创新

农村生态环境保护制度创新应从农村自然资源管理、生态环境影响评价、农业生产、生活废弃物回收利用、农业生态环境污染治理、社区参与农村生态环境保护和农村生态环境管理体制等层面深化展开。

1.创新农村自然资源产权及用途管制制度

在相关法律、法规体系中，明确农村地区的自然资源资产的国家和集体所有权，明确这些资产的使用权、收益权、开发、租赁、转让和抵押等权限，将农村生态资源开发利用的活动纳入区域发展统一管理的轨道；建立包括农村生态资源权属制度、农村生态资源审批许可制度、农村生态资源利用规划制度在内的农村生态资源管理制度，用制度保护生态环境。

2.创新农村生态保护红线和农村自然资源资产负债表管理机制

在主体功能区、自然资源使用上限和污染物排放总量上限三个方面选定红线指标，划定农村系列生态保护红线，将生态保护红线纳入相应法律法规和规划中，明确划分农村地区主体功能区；建立农村地区自然资源资产负债表，加快实施最严格的源头保护、农村自然资源资产总体平衡和损害赔偿机制；建立农村生态红线监测预警、考核评估和责任追究制度。

3.创新农村自然资源有偿使用和生态补偿机制

一是构建操作性强、反映市场供求的农村自然资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复收益的农村自然资源有偿使用制度；二是构建对农村重点生态功能区的转移支付、地区间的收益付费和市场服务的生态补偿制度体系；三是完善农村自然资源生态补偿机制设计，在县域层面，根据各县域发展实际情况，建立县域生态补偿的法律制度；四是构建农村自然资源的有偿使用市场交易机制和可持续开发利用机制，明确责权主体与受体、农村自然资源有偿使用和生态补偿的法律、法理依据，明确利用财政、税收、排放权交易等多种环境规制手段加强政策实施和监管效率。

4.完善农村生态环境影响评价机制

在环境立法中明确规定农村生态环境影响评价制度，并制订一套可行的操作规范。制订农村生态资源与环境监测的技术流程，确定技术方法和监测指标，对农村生态资源与环境数据，包括农村自然资源类型和面积、水文、水质、湿地土壤、湿地植物及其群落、湿地野生动物、外来物种进行监测；建立农村生态资源数据库，掌握农村生态资源动态变化；构建农村生态环境影响评价指标体系，制订评价标准，对农村区域内的开发活动进行环境影响评价。

5.建立健全农村地区各类废物回收制度

由于生活垃圾在农村地区固体废物中占较大比重，所以生活垃圾的处理是广大农村地区循环经济体系的一个重要环节。农村地区要全面推行生活垃圾和产业垃圾分别收集制度，并且对生活垃圾中可循环和不可循环利用的垃圾进行分类收集。

6.优化农村生态环境污染第三方治理政策环境

传统的一元主导治理模式在处理关乎阶层切身利益问题上往往掣肘颇多、效率低下，加之，解决公共问题需要广泛依靠协作关系，不能只依靠政府本身，这就要大力发展环保服务业，加快建立和完善农村地区生态环境污染的第三方治理。鉴于现阶段生态环境污染第三方治理普遍存在责任转移障碍、税收障碍、融资障碍、经济风险和技术障碍，因此，建议国家设立环保基金，对农村地区企业治污提供贷款，加快推动污染第三方治理的法律法规制定，保持农村生态环境污染第三方治理政策稳定、透明和可预期，明确实施税收优惠政策、拓展融资渠道、实施环境保险制度、建立诚信档案制度、强化政府责任等措施，使第三方治理污染在机制上更完善、更具可操作性。

7.创新农村社区参与生态环境保护机制

农村社区积极参与生态保护非常关键，这要求政府创新公众参与农村地区生态环境保护的形式。在常规性参与渠道方面，可以建立农村地区生态环境信访制度和环境听证制度；在随机性参与方面，可以通过多种渠道采取灵活多样的形式，建立在农村地区开展生产经营的企业环境表现公布制度，一方面为加强舆论监督和公众参与提供信息基础，另一方面督促企业履行社会责任；发挥新闻媒体的监督作用，及时反映广大农村地区生态环境信息，并让公众参与其中；进一步推进广大农村地区生态文明建设，加强农村社区宣传教育，引导广大农村社区居民参与农村区域内企业的环保监督。

8.创新农村生态环境管理体制

积极推进有利于农村生态文明建设的大部制安排，构建农村生态资源与环境管理的各个行政部门的制衡、协调机制，从法律制度、资源管理、协作制度三个方面制定农村自然资源行政管理部门的协作制度和监督管理制度，打破农村自然资源管理的条块分割、多部门管理体制，整合现有分散于各个部门的生态环境管理职能，理顺部门责权利关系，完善独立第三方监督和评估考核机制，确保从行政权力错位、监管失效转向职能部门严格依法行政和全社会共同监督；将资源消耗、环境损害、生态效益等自然资产指标纳入各级党政机关的政绩考核体系。

■ 编辑： 张涵

*本文系国家社会科学基金资助项目（编号：12BJY056）的阶段性成果

作者单位：（湖南省社会科学院农村发展研究中心）