◎ 文/戴卫东

创新杭州社会养老服务体系的构想

◎ 文/戴卫东

浙江省社会养老服务的需求趋势

浙江省是我国东部经济较发达的省份，1987年就相对其他地区较早地进入人口老龄化社会。这意味着浙江省养老服务的责任比其他省份要重得多。

1.人口老龄化发展反映了社会养老服务需求趋势

2006-2013年，浙江省60岁以上、65岁以上和80岁以上三个不同年龄段的老年人口数量一直处于上升态势，其间没有出现波折或回旋的现象（见图1），而且还将继续攀升，预计2020年全省老年人口将达到1186万人。

2.浙江社会养老服务的当期需求

2012年年底，全省纯老家庭人口数为214.49万人，至2013年底，纯老家庭人口持续上升，达到218.38万人，比2012年同期增加了3.89万人，纯老人口占老年总人口的1/4。其中，失能、半失能老年人总数大致在70万左右。应该说，这些老年人基本上或多或少都有养老服务的需求（见图2、图3）。

3.浙江社会养老服务的供给体系基本形成

浙江省以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系框架已基本形成。截至2013 年9月底，已建成城乡社区居家养老服务照料中心3588家、居家养老服务站（星光老年之家）2万余个，提供上门服务的组织机构7500家，基本覆盖城

市社区和近七成的农村。全省90个县（市、区）已有52个建立了养老服务信息系统。有各类养老服务机构2039家，机构床位26万张；每千名老人拥有社会养老床位37.1张，其中拥有机构床位30.3张。

图1 浙江省人口老龄化发展趋势（2006-2013年）

图2 浙江省人口老龄化的地区差异（2012年）

资料来源：《浙江省2012年老年人口和老龄事业统计公报》。

图3 浙江省纯老家庭、失能半失能老年人的地区差异（2012年）

养老服务及设施覆盖全省大部分老年人，其中650多万高龄、空巢、独居、失能、半失能的老人直接享受到居家养老服务组织和养老机构提供的各类服务。

4.各地区的社会养老服务支付能力参差不齐

所谓养老服务支付能力，是指在参照各地养老服务的市场价格基础上，政府购买服务的财政实力以及老年人家庭利用服务的可支配收入状况。

养老服务是“准公共产品”，各地市财政收入的高低，说明各市政府购买养老服务能力的强弱。根据浙江省各地市养老机构报价，进入养老机构收费一般包括床位费和护理费。床位费每床600-1350 元/月（含双人间、单人间），一、二、三级护理费分别在430-1500元/月、370-1000元/月、310-850元/月区间（含公办、民办）。就居民个体而言，按双人间、二级护理收费标准，城镇居民基本上都能承受，除了丽水市外大多数地市的农村居民勉强能够支付（见表）。

杭州市构建社会养老服务体系的创新思路

笔者建议浙江省在杭州市率先试点长期护理社会保险，基于两点理由，一是浙江的老龄化程度远远高于全国的水平，大概要高4个百分点，这给浙江省养老服务体系建设带来了严峻的挑战。二是国务院发布的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015

表 2013年浙江省各地市财政收入、占比、城乡居民人均可支配收入

年）》也要求“有条件的地方，可以探索实施老年护理补贴、护理保险，增强老年人对护理照料的支付能力” 。这里，有三个问题需要先阐释清楚。

1.何为长期护理？与养老服务是什么关系？

所谓长期护理（Long-Term Care，简称LTC），按照世界卫生组织的定义是指由非正规护理者（家庭、朋友或邻居）和专业人员（卫生和社会服务）进行的护理照料活动体系，以保证那些不具备完全自我照料能力的人能继续得到其个人喜欢的以及较高的生活质量，获得最大可能的独立程度、自主、参与、个人满足及人格尊严。一般地，非正规护理者主要提供日常生活照料，而专业人员则更倾向于提供老年人日常生活活动和工具性日常生活活动功能丧失的恢复、基础医疗护理（如术后换药、慢性病康复等）以及心理疏导等方面的服务。

2.为什么要推行长期护理社会保险？

观察国外长期护理制度模式，主要筹资方式有财政支付、社会保险支付以及商业保险支付等。显然，浙江省70多万失能、半失能老年人口的长期护理服务费用完全依靠财政支出不可能也不现实。商业保险的高成本特征以及目前健康保险大多是投资分红险种、不提供服务的状况，表明长期护理商业保险的普适性价值不大。而且，针对现实中民营养老机构渴望政府投入，公办养老机构希望吸引民营资本的需求，长期护理社会保险应该成为浙江省养老服务制度创新的可行选择。国外荷兰、以色列、德国、卢森堡、日本以及韩国先后都实施了长期护理社会保险制度。我国山东省青岛市从2012年7月1日起，在全国率先建立并实施了“医养康护”相结合的长期医疗护理保险制度。主要通过调整基本医疗保险的统筹基金（面向城镇居民）和个人账户基金（面向城镇职工）结构的方式筹集资金，用人单位和个人不再另行缴费。

3.为什么要在杭州市率先试点？

浙江省人口老龄化快速发展的趋势表明了建立、健全和创新养老服务制度体系的紧迫性。试点先行是为了减少全面实施某一制度后再进行改革的制度转轨的成本。杭州是浙江省省会城市，其人文关怀、养老服务应该与经济发展相匹配。在杭州市率先试点长期护理保险，探索性地解决杭州市养老服务不足的难题，缓解“社会性住院”带来的医疗保险金透支问题，减轻老年人及其家庭的沉重经济负担，提高失能半失能老人的生命质量，增加养护就业岗位，促进养老服务产业的发展，更为浙江省其他地区养老服务体系改革提供有价值的经验。

杭州市长期护理保险政策设计

1.领导机构

杭州市政府、发改委、民政局、人社局、卫计委、财政局、物价局、土管局、税务局、老龄办等相关职能部门共同参与，联合发文《杭州市长期护理保险试点方案（试行）》。

2.参保对象

借鉴“护理保险跟随医疗保险”的国际经验，即参加杭州市医疗保险的被保险人都要参加长期护理保险。对城乡“三无”人员、低保户等符合条件的特困者和特定人群，实行减免政策。

3.保费缴纳

试点期间，杭州市城镇职工从其医疗保险的个人账户、城乡居民从其医疗保险的统筹账户中按一定比例划出，纳入长期护理保险账户。划出比例的多少需要依据上一年度杭州市失能半失能老年人口、需求服务老年人口、养老服务价格、家庭可支配收入、医疗保险账户余额等测算。市、区政府各提供一定比例的财政配套支持。

4.基金管理

护理保险基金放在医疗保险基金里，但要设立专户管理，以免医疗保险基金透支护理保险基金的问题产生，管理经费由护理保险基金支付。

5.服务网络

把居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，与一、二、三级护理级别结合起来。由市物价局制定统一的指导价，各区制定执行价。

6.保险待遇

长期护理保险基金实行现收现付，基金保持年度平衡。对参保城镇职工和城镇居民一视同仁，统一制度和待遇标准。但因年老、疾病、伤残等导致身体某些功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要入住养老护理机构或居家接受长期照料，相关医疗护理费用按规定由护理保险基金支付，体现社会公平。

7.结算办法

实行政府购买服务的方式，按床/日费用“定额包干结算、结余留用、超支不补”的结算办法委托给有经营资质的定点养老护理服务机构。具体结算标准由发改委、物价局等部门测算后发布。

8.服务机构

根据民政部《老年人社会福利机构基本规范》（2001年），由民政局、卫计委联合牵头制定《杭州市养老服务机构标准》，市、区民政局负责遴选养老服务机构作为长期护理保险的定点单位。

9.资源整合

针对养老服务机构数量不足、服务质量不高的情况，对那些经营不善、经济社会效益不好的、有意愿的二级医院转行办养老护理院，给予三级医院政策支持开办附属养老护理院，促进卫生资源和福利资源的整合。

10.配套建设

长期护理保险的配套体系主要有：人员编制。市编制办对进入公办养老护理机构的有资质的人员给予编制，这是留住员工的重要手段。提高待遇。目前一些养老服务机构员工流动频繁，在面临入住机构老人安全、自残他残的高风险压力下，普遍不高的工资收入是护理员转行的根本原因，加大财政投入是关键。护理员培训。目前生活照料式的养老服务逐渐不能满足老年人的需求，有必要对无资质的护理员进行岗位培训，培训费用在税前列支，计入机构成本。质量监管。主要有两种途径来加强服务质量：一是民政局和卫计委的行政监督。定期或不定期的检查，对入住老人及其家属的满意度调查。二是依赖信誉度高、独立性强的第三方评估机构，以政府购买服务的方式委托实施。

■ 编辑：云霞

作者单位：（浙江财经大学财政与公共管理学院）