肖林生 陈思敏

（北京理工大学珠海学院商学院，广东珠海519088）

茂名市电白区农村五保供养现状的调查分析

肖林生 陈思敏

（北京理工大学珠海学院商学院，广东珠海519088）

目的：探索五保供养对象生存现状及存在的问题。方法：采用问卷调查和访谈方式，对茂名市电白区A镇128名五保供养对象进行调查。结果：基本解决五保户的吃、穿问题，但难以全面落实五保供养内容，其中住房、医疗问题较为突出。此外存在集中供养率不高、敬老院处境艰难、救助资金发放渠道不合理等问题。为此，文中提出了完善五保供养制度的建议。

五保供养；现状；问题；调查分析

农村五保供养，是指针对农村的“三无”人员（无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人，主要包括鳏寡孤独残疾人员），在吃、穿、住、医、教、葬等方面给予村民的生活照顾和物质帮助。五保供养制度由于其救助对象的特殊性和救助内容的全面性,通常被认为是中国社会救助领域的一项创新和特色[1]。

我国的农村五保供养制度建立于1956年，并在1994年以国家立法形式予以确定。2006年新修订的《农村五保供养工作条例》的实施，标志着五保供养实现了从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的转变[2]。

尽管国家在五保供养工作中承担起主要的财政和管理责任。但是作为一项社会政策，五保供养制度在实施过程中容易受到诸多因素的影响，五保供养制度的执行效果也难免出现偏差。为了解新条例在农村的落实情况，本文作者于2014年1月份对茂名市电白区A镇的五保供养状况进行了实地调查，发现其五保供养发展过程中存在的问题，并探寻五保供养工作的完善策略。

一、研究方法与数据来源

本文以茂名市电白区A镇五保人口为调查对象，主要针对五保户基本情况，包括保吃、保住、保医、保穿现状及其满意度进行调查，同时发现五保供养制度实施过程中亟待改善的问题。本次调查于2014年1月进行，历时约3周，共发出140份问卷，回收问卷中有效份数为128，有效率约为91.4%。

为了深入了解情况，本文还采用了访谈法。首先，与区级、镇级民政部门五保工作相关人员分别进行访谈，以了解当地的经济发展水平和五保户供养工作状况，主要是当地人口总数、农业人口、年人均纯收入、消费水平、供养标准、供养总数、集中和分散供养人数、供养标准等。其次，与2家镇敬老院的管理人员和供养对象进行交流，了解集中供养方式的现实状况。同时，在A镇的各个村落走访5～10户五保户，与他们交谈以了解他们的生存状态与供养现状满意度。

二、结果分析

（一）A镇五保供养发展总体情况

表1显示的是2012年电白区A镇五保供养对象构成情况。

表1 五保供养对象基本情况

从中可以看到，2012年该镇共有五保家庭248户，总人数达267人。从年龄上看，五保供养对象以60岁以上老人为主，约占五保供养总人数的93%，其中60～70岁、71～80岁和80岁以上这三个年龄段的老人分别占总人数的37%、29%和28.5%；男女性别比例悬殊，男性五保对象占总人数的85%。在五保供养对象中，残疾人占总人数的3%；孤儿占总人数的3%。

表2提供了A镇2013年五保户集中供养和分散供养的数据。

表2 2013年A镇分散、集中供养情况

可以看到，A镇五保户主要采取分散供养方式，人数达252人，占五保户总人数的92.5%。集中供养方面，该镇现有镇办敬老院2家，集中供养人数只有20人，集中供养率只有7.5%，与广东省14.8%的比例相比，有较大差距。两家敬老院共有床位83张，但仅有20五保户入住，因此入住率不到25%。集中供养出现这种情况主要受以下两个因素影响：第一，敬老院年久失修，比较破旧，设施也不够完善；第二，与老一辈人的思想理念有关，农村绝大部分老人都认为住在敬老院就如同被社会遗弃。虽然部分老人也有入院集中供养愿望，但由于敬老院因环境不如分散供养来得自由，导致镇内选择住敬老院的人数极少。

表3显示的是2013年广东省部分地区五保供养标准数据。

表3 2013年广东省部分地区供养标准 元/年

可以看出在2013年，茂名市集中供养的标准低于广东省平均水平，分散供养标准高于全省平均水平。但与梅州、潮汕等地相比，茂名地区的五保供养标准还是比较低的，与省内一线地区相比差距更大。

表4 茂名市2013～2014年五保供养标准 元/年

表4显示的是2014年茂名市五保供养标准的变化，该变化体现在两个方面：首先是供养标准提高到5705元/年，集中供养和分散供养的增幅分别达到68%和115%；其次，顺应社会救助政策新趋势，五保供养标准首次实现了统一，不管集中供养还是分散供养，均为5705元/年。供养标准的统一和提高对于保障五保户的生存质量提供了更为坚实的物质基础。

（二）调查数据分析

1.调查对象基本情况

此次调查的样本量接近A镇五保户人数的一半。表5是本次调查样本的基本情况。数据显示，被调查对象中，113人为男性，15人为女性，分别占样本量的88%和12%。从年龄来看，将近三分之二的人在60～70岁之间。从供养方式看，20人为集中供养，即在镇敬老院接受供养，108人为分散供养。在收入方面，除依靠每年5705元的五保供养资金和每月55元养老金外，还有相当比例的五保户有其他的收入来源，如平时的劳动收入1，还有一部分无劳动能力的五保户仍有亲戚帮忙接济，等等。

表5 调查对象基本情况

图1 两种供养方式保障基本生活的程度

从供养方式对基本生活保障的程度来看，如图1所示，有90%的集中供养者认为基本生活能得到有效保障，而接近半数的分散供养者认为基本生活得不到保障。一个可能的解释是，在2014年供养标准统一之前，偏低的分散供养资金导致五保老人在较长的时间里生活困窘，从而影响了他们对这种供养方式的评价。

2.保吃情况

图2 政府粮食供给满意度

由图2可知，政府在粮食供给方面还是有所不足。有超过一半的五保户对政府粮食供给程度感觉“一般”。五保户平时的蔬菜油盐都是由政府定期供给。部分有劳动能力的五保户通常都会在院子里种植蔬菜来减少生活支出，虽然并不是每一天都能开荤，但是在温饱方面基本可以满足。

3.保穿情况

图3 政府供给衣物被褥程度

图4 衣物保暖程度

政府能定期提供并发放新的衣物被褥。由图3和图4可以看出，大部分五保户都觉得政府衣物被褥的供给基本满足日常需要，基本能解决穿、睡的问题。但仍有部分分散供养五保户认为政府衣被的供给不能满足需求。

4.保住情况

图5 不同供养方式五保户住房情况

在住房方面，由图5可知，集中供养五保户以住楼房与钢筋水泥房为主，分散供养五保户则以平房和楼房居多。随着经济的发展，住草屋的五保户已经极少。

图6显示五保户对不同住房类型的满意度，数据表明，楼房、钢筋水泥房、“借住”住房的满意度比例最高，而砖瓦平房的满意度最低，“不满意”率达到58%。在访谈中发现，集中供养五保户对敬老院的基础设施感觉尚可，能防风保暖；而平房的居住条件相对较差，所以满意度较低。而“借住”住房的分散供养五保户感觉借住的环境良好，满意度达到了86%。

图6 五保户对住房的满意度

5.保医情况

图7与图8显示五保户对自身医疗保障状况的认知和评价。据了解，茂名市农村五保户都参加了新型农村合作医疗，每人每年30元的参保费用都由区级财政承担。图7中有19%的五保户对自己的情况“不清楚”是由于本身文化程度不高，对新农合不了解导致，事实上他们也已参加了新农合。

图7 参保新农合状况

图8 报销费用满足度

由于五保户收入来源单一，经济困难且无劳动能力，其医疗费用一般由区（县）财政实现全部减免，有时也会视当地基层政府的财政能力共同分担。有时候五保户重病住院可能是在区（县）以上定点医疗机构进行治疗的，这种情况则由定点医疗机构对其住院总费用给予10%的减免，减免部分在合作医疗结算时应全部按自付项目费用核销。图8中，有56%的五保户认为报销费用“不足”，可以推断出这部分五保户的身体状况较差，是患糖尿病、冠心病、高血压、心脏病的高危人群，因为只有去区（县）级以上的医院治疗才需要自费10%的费用。

6.保葬和保教

五保户的丧葬费用，一般主要由乡镇财政负担，乡镇财政超负荷还有民政补助，基本上都能解决“保葬”问题。而未成年人的“保教”问题，一般有政策保护和一些社会资助，加上九年义务教育的政策，确保了未成年人接受教育的权利。

7.五保标准与资金发放情况

图9 供养标准满意度

由于本次问卷调查在2014年1月进行，而当时当地分散供养五保户的年供养标准虽然提高至5704元，但调查时他们并未实际享受这一新标准，更重要的是，不管是分散供养还是集中供养，其供养标准长期偏低是不争的事实。这可能是导致76%的五保户对供养标准感到“不满意”和“很不满意”的重要原因（见图9）。

图10 资金发放满意度

访谈过程中，A镇敬老院的老人反映敬老院工作人员有时会不按时发放供养费，工作积极性不高。而对于分散供养的五保户来说，他们的五保救助金都是直接打卡到账。老一辈的人认为去银行查账手续麻烦，所以对于发放款项的跟进积极性不高，也不确定到账的数目是否准确。当然，在他们看来也不排除供养资金会被部分挪用。这就导致A镇的五保老人时有怨言，对五保供养金的发放不满也是无可厚非的（见图10和图11）。

图11 资金发放不满意的原因

8.总体满意度

图12 总体满意度

图12显示的是本次调查对象对五保供养现状及五保供养制度的总体满意度。可以看到，对于五保供养感到“满意”的人仅有8人，将近一半的人表示“一般”，45%的人感到“不满意”和“很不满意”。由此可见，A镇五保户对五保供养的满意度总体而言比较低的。

三、结论与讨论

通过对五保供养群体生存状况及满意度的调查，我们看到，茂名市电白区A镇的五保供养发展取得一定的成绩。但同时，该镇五保供养制度存在以下较为突出的问题：

一是该地五保供养标准偏低。五保供养水平偏低是众所周知却难以解决的问题,大部分的欠发达市、县、区的供应标准往往都不能适应经济现状，所以说供养标准低是五保供养基本现状。2006年发布的《农村五保供养工作条例》规定：农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适当调整。虽然该地区于2014年大幅度提高五保供养标准，但与当地村民的生活水平相比还是有一定差距。从实际情况看，目前农村分散供养的供养标准普遍较低，“五保”供养内容主要表现为解决温饱；另一方面,由于物价的上涨、生活费用的上升,导致供养对象生活质量不升反降。由于农村各地区经济发展不均衡,《供养条例》要求的“适时调整”供养标准在实践中难以做到。

二是发现该地区集中供养率低，敬老院处境艰难。该镇2家敬老院共有工作人员24人，其中管理护理人员有16人，与集中供养人员的比例约为1:1.25，意味着1个五保老人就有一个护理人员陪护。但由于五保供养经费来源渠道较单一，加上该镇财政对于社会保障事业的投入较少，敬老院办公经费及护理人员工资没有纳入财政预算，直接导致了敬老院的护理员工流动率极高。据了解，这2家敬老院的护理人员平均每2个月就会有1名员工离职，这也可以解释敬老院的专业护理质量为什么比较低下，加上敬老院在运营管理上又不规范，且选址较为偏僻，交通不便，所以尽管该镇敬老院硬件条件良好，但是选择集中供养的五保户增幅缓慢，这也是分散供养五保户不愿入住的一个原因。

三是五保供养资金下拨渠道不科学。图10中，将近5成的五保户对五保资金发放感到不满意。从五保老人口中得知，集中供养的五保老人都是通过现金发放，通过区政府发放到镇里，然后再转手到敬老院的管理人员手中，最后才交给五保对象。这种发放方式虽然相对来说较透明，但是效率低、耗时长。对于大部分分散供养的五保户采取的则是同一账户由镇政府发放，该镇的五保户都能用五保证去办理一本邮政储蓄银行的存折，每次的资金都是直接电子到账。但是对于五保老人来说，如果没有特别注意就不会发现每次到账的资金额度对不对，加上老人普遍没有接受过教育，所以即使有政策改变也不得而知，这就形成了一个盲点。

以上问题不仅该地区存在，实际上它们具有一定的普遍性。本文认为可以通过以下几个方面加强和完善五保供养工作：

一是加强农村敬老院等五保供养服务机构的建设,包括加强生活设施建设、管理服务建设，这有利于提高五保户集中供养的比率并且能改善五保户的生活质量。同时,农村五保供养服务机构还应积极发展农副业生产。近几年来,许多敬老院都有小种植、小养殖、小加工等经营项目,通过劳逸结合的方式为敬老院发展提供更多的经济补充的同时，更通过强有力的院办经济与愉快轻松的住院氛围吸引更多的五保供养对象入住。五保供养对象集中在敬老院共同生活，不仅在生活起居上可以互相照料，也可排解老人内心的孤独感。

二是要提升五保供养标准，改善五保对象生活质量。首先，要加大资金投入，切实落实好社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制,充分发挥联动机制在化解物价上涨影响、保障救助对象基本生活方面的积极作用。除了财政支出，还应积极争取社会力量的支持。这点可以借鉴广西“五保村”的经验，包括大力促进全民出钱出力，同时对各部门进行协调，在医疗、供电、供水、广电、电信等方面给予五保对象一定的帮扶，此外还可发动外出老板捐款捐物进行帮扶。[]第三，为了提升五保对象生活质量，需要推进五保供养服务社会化进程。比如，倡导学校学生平日里去敬老院探访，过年过节组织活动表演节目，给予老人们以心灵上的慰藉。

三是完善供养资金监督机制与资金发放方式。调查中发现许多五保户担心自己的供养资金会被发放单位挪用，及担心资金发放延时而导致生活窘迫。为解决这一问题，首先,在农村五保供养服务机构内,完善内部民主管理和服务管理制度。做到工作有依据，服务有统一的标准。其次,建立健全五保供养资金专项预算、专户管理、专款专用制度，防止基层挪作它用,确保资金规范使用。第三，公开供养标准,以利于五保户及群众对救助资金进行监督，避免五保供养资金出现拖欠克扣与挪用贪污现象。

注释：

1.该镇大部分五保户是按“60岁以上农村没有儿子的老人”的标准来评定的，这些人当中，有部分拥有少量劳动收入。这表明五保户的认定在政策操作层面有一定的灵活性，因而与人们习惯上的认知有所不同。

[1]周沛,陈静.新型社会救助体系研究[J].南京大学学报，2010，（4）：141-150.

[2]黄智雄,高鉴国.中国农村五保救助制度的特征——兼论国家与社区的关系[J].社会科学,2007,(6):64-71.

[3]陈文庆.关于广西五保村建设的若干思考[J].广西社会科学，2009,（8）：21-24.

D623.1

A

1671-5136(2015)01-0022-05

2015-02-15

肖林生（1981-），男，江西赣州人，北京理工大学珠海学院商学院讲师。研究方向:社会保障；陈思敏（1992-），女，广东清远人，北京理工大学珠海学院公共事业管理专业学生。