胡潇等

作者简介：胡潇（1991-），重庆人，贵州财经大学财政学专业硕士研究生，研究方向：财税理论与实践。

刘斌（1993-），贵州铜仁人，贵州财经大学行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共行政与地方政府管理。

杜攀（1988-），湖北洪湖人，贵州财经大学保险专业硕士研究生，研究方向：健康保险。

摘要：2015年1月1日起我国开始施行的新预算法无疑将使地方举债规模大幅度下降。同时，近年来，随着对非税收入的监管尤其是对土地财政的约束力越来越强，地方政府非税收入这一块的规模也在萎缩，但是财政支出却是刚性的。过去的地方税系已不足以支持地方政府的正常运行。因此在新形势下完善地方税系的建设已是迫在眉睫。本文即是从贵州省情实际出发，以期在新预算法实施后对于完善贵州地方税系的建设提出行之有效的建议。

关键词：新预算法；地方税系；建议

一、新预算法概述

2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法，新预算法自2015年1月1日起开始施行。

新预算法对于地方财政的意义主要有以下几点：第一，化解地方政府债务风险。新的预算法规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”新的预算法赋予地方政府适度的举债权限，进一步规范地方政府性债务管理，有助于化解地方政府债务风险。第二，有助于推进新型城镇化建设。新预算法通过 PPP（政府与社会资本合作）模式吸引社会资本进入公共服务领域，建立地方政府多元化可持续的投融资机制是新型城镇化建设的必然选择。第三，有助于“量价并重”的货币政策调控。将地方政府债务纳入预算，硬化地方政府的预算约束有助于我国货币政策框架转向“量价并重”。在货币总量调控的同时，更加重视价格调控，即将央行的政策利率列入中介目标，从而有助于货币政策框架的转型。

二、新预算法下完善地方税系对贵州省财源影响分析

目前，贵州省政府财力来源主要有三大支撑，分别是地方税为主的税收、土地出让金为主的非税收入及地方举债。新预算法实施后，对贵州省这三大财源支撐都有着重大影响。

（一）新预算法施行后对贵州省税收的影响

新预算法下，非税收入及地方债的规范化，将导致非税收入预算外部分和地方政府举债的减少，这将在相当程度上影响地方政府的财力。故而，作为地方政府三大财力来源最重要的部分，税收尤其是地方税在新预算法下需要进一步完善。

“征管难度大，税源流失严重”是当前贵州省地方税征管存在的最大问题。面临新预算法下的税收减少困境，加强征管无疑是十分必要的。税收流失按其成因不同分为政策型税收流失和实施型税收流失。所谓政策型税收流失，是由于税收收入规范形成方面的原因导致的税收收入流失，贵州省税种配套和税收优惠政策选择中的税收流失就属于此。所谓实施型税收流失是发生于税收征纳过程中，因实施税法而造成的税收收入流失，如偷税、骗税就属于典型的实施型税收流失。贵州省当前亟需解决的就是实施型税收流失，需要建立起一套全面严格的监管系统。

在我国现行税权相对集中的分税制体制下，贵州省地方税收入过度集中于少数税种：增值税（地方分享部分）、营业税和企业所得税，其中又以增值税、营业税两种流转税为主。税源过于集中目前面临两个问题，其一是营业税改增值税。作为地方税的主体税种，营业税将于2015年完全消失。而替代的增值税则是中央地方共享税，这意味着税收的大幅减少。其二是流转税的税基与经济景气指数和GDP的规模直接相关。在新常态下，经济发展趋于平缓，税收也将部分减少。新预算法下，随着房产税的大力推行，财产税取代营业税成为地方主体税种的可能呼之欲出。财产税在世界许多国家施用多年，主要有社会保险税、遗产与赠与税、环境保护税等，这些税种在维护社会稳定、调节财富分配、保护环境等方面发挥着重要的作用。就贵州省而言，财产税虽然存在，但很不健全，其收入额很少，有的税种甚至到了微不足道的地步。新预算法下，加强财产税的征收管理力度势在必行。

（二）新预算法下施行后对贵州省非税收入的影响

新预算法全口径预算的要求对地方政府非税收入的影响无疑是巨大的。非税收入（Non-tax income）是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分①。

就预算内非税收入而言，自1994年分税制施行至今，贵州省非税收入规模逐年不断扩大，至2013年，贵州省政府财政收入为1305.72亿元，其中非税收入为366.73亿元，占比28%。主要收入来源包括：政府性基金收入、行政事业性收费收入以及专项收入等。相比较而言，行政事业性收费收入由于内容复杂、名目繁多，许多收费项目在性质上属于对准公共产品的成本补偿，介于可收费与不可收费之间，从征收方看，容易造成乱收费。从缴纳方看，容易形成抵触情绪。而这一部分在贵州省非税收入中占有相当大的比重，故而，新预算法下，需要重点规范行政事业性收费。当前非税收入的最大问题并不在预算内这一块，而是非税收入管理上的“双轨制”导致的预算外非税收入没有实现综合预算管理。尤其是贵州省部分市县政府将非税收入分为两块，一块纳入政府预算管理，一块不纳入预算管理。对不纳入预算的非税收入归入财政专户管理，仍然由部门或单位支配使用，客观上就形成了不纳入预算的非税收入就是部门或单位的钱，从而致使相当一部分政府非税收入有利于预算体制管理之外。这样，既不符合收支两条线的要求，也制约了政府分配职能的发展。而作为非税收入最大组成部分的土地出让金，就有很大一部分并没有编入预算。过去，有种说法叫做土地财政，指的是地方政府的财政收入很大一块都是靠着土地出让金支撑的，贵州省也不例外。新预算法及房地产市场低迷的双重影响下，土地出让金在可以预见的将来会逐步减少。

（三）新预算法施行后对贵州省地方债的影响

新预算法的出台，如果从加法的角度看，那么最大的内容无疑是地方债。地方债（municipals）是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。改革开放以来，我国一直坚守地方政府无权发行公债的防线。但实际上，迄今为止，我国各级地方政府都自觉不自觉、明里暗里、直接间接截取了大量的债务。此次新预算法在法理上允许地方政府举债，是为明确“一级政府一级预算”，完善地方政府的独立性与完整性。

过去十数年，我国地方债问题是一个不合法但却普遍存在的事实。由于缺乏国家统一的规范，各级地方政府的举债决策分散，缺乏长远规划和年度计划，举债规模不受限制，债务决策更多体现的是行政长官的意志。举债主体更多地考虑如何更方便快捷地筹集资金，在总体上缺乏科学合理的规划和严格的举债项目可行性论证，较少考虑偿债能力和财政承受能力，致使地方债务风险激增。贵州省地处西南部、地形复杂、少数民族众多、发展压力巨大，地方政府刚性需求不断增加，地方举债弥补财源缺口也就屡见不鲜了。徐占东、王雪标（2014）对中国省级政府债务风险进行测度分析，研究表明，地方债务违约风险最高的3个省份为贵州、甘肃和青海。贵州违约风险如此之高的原因主要有三：一是貴州省地方债务经久累计、规模过大，只能贷新债还旧债，规模迟迟无法缩减。二是贵州省融资平台匮乏，过度依赖BT项目，致使多建快建、边拆边建的现象屡有发生。三是过度依赖土地财政，一旦房地产市场崩溃，容易造成财政困难。新预算法对地方债问题借鉴国内外经验教训，顺应现实需要和公债防控的规律，增加了允许地方政府举债的正面表述和五个方面的限制性规定，新旧预算法地方债对比情况如表2-1。这对于贵州省而言，即是风险也是机遇。风险在于新预算法下地方政府举债势必比过去更为困难，可能造成短期内的财政缺口，一些工程势必下马。机遇在于贵州省各级政府能够减少对中央财政的依赖性，具有更大的自由度来发展自身的经济。

名称1994年预算法新预算法

法理性不合法合法

主体各级地方政府经国务院批准的省级政府

用途无限制，经常用于弥补财政缺口只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出

规模无限制，经常超过自身承受能力举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准

方式各种融资平台、BT模式、BOT模式等举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措

风险管控定期巡查，无明确规定国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度

资料来源：根据相关文献资料整理所得。

三、新预算法下完善地方税系建设对贵州省的建议

本文立足于贵州省实际情况，并结合新预算法立法精神，尝试性提出以下三点完善贵州省地方税体系建设的可行性建议

（1）建立以财产税为贵州省主体税种的地方税系

自2015年1月1日起新预算法实施后，可以预见到的是将对未来地方政府的税收体系产生较大的影响，尤其是对西部欠发达地区的贵州省而言，财政收入的缺口将进一步增大，影响到地方政府的正常经济发展。因此，结合新预算法立法的精神，并要给贵州省带来足够而稳固的财政收入，支持经济发展的正常运转，建立以财产税为贵州省主体税种的地方税系就显得迫切而必要了。

顾名思义，财产税是对财产所有人、占用人或使用人所拥有或支配的应税财产，就其价值或数量所课征的一类税收的总称，是我国大多数地方政府主要的财政收入来源②。开征财产税不仅可以发挥筹集稳定财政来源的职能，而且对提高财产的使用效率、限制财产不必要的占有量等具有重要作用。因此，培育财产税使其成为贵州地方税制体系中的主体税种是完全行得通的。结合贵州地方经济发展的特色，具体政策建议可以从以下几个方面着手：第一，加强对车（船）税的征管；贵州地处内陆，距离海洋遥远，船舶税收收入微乎其微，但是贵州山区面积大，道路狭窄，交通十分拥堵，是全国仅有的几个需要车牌摇号的城市之一。可以想见，贵州的车辆已经严重超出了城市的承受范围。因此，加强对车（船）税的征管不仅可以提高征收绩效，减少税源流失，保障稳定的财政收入，而且对治理城市交通拥堵现象也能起到明显的效果。第二，推进房地产税和土地增值税的改革；贵州地处云贵高原地带，喀斯特地貌广泛分布，土地使用面积十分有限。而且随着城镇化进程的进一步加快，城市的土地资源越来越难以满足经济发展的需求，比如住房的建设、商业用地的建设等。如果对房地产按照市值征税一方面能发挥税收组织收入的职能，另一方面更能抑制当前房屋的投机行为，促进房价的合理回归。而土地增值税又是调节我国房地产市场的重要税种，可以使房地产经营者的合法利益得到保障，促进房地产行业的健康发展。第三，完善契税和印花税的征收机制；契税是对我国境内房屋、土地权转移行为征收的一种财产转移税。而印花税是一种财产行为税，其征税对象是经济活动中应税凭证的书立、领受行为。两者在土地使用权和商品房的转移过程中出现了交叉征税的现象，可以考虑契税与印花税进行优化整合，从而精简税收征管程序，使税制得到优化。第四，选择资源税作为财产税的配套；地方政府应根据自身实际情况因地制宜地选育其他的税源，将区位优势发挥出来，以保证地方财政收入功能的实现③。

（二） 加快贵州省税费体制改革步伐，构建科学的财税体制

党的十八大报告指出：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”贵州省在贯彻落实十八大提出的改革要求，推进税费体制改革过程中应从解决现实问题出发，健全以流转税和所得税为主体税种，财产税、环境资源税及其他特定目的税为辅助，多税种、多环节、多层次调节的税收体系，巩固聚财功能，优化调控功能，突出调节收入分配职能，促进结构优化和社会公平，助推2020年与全国同步达到全面建成小康社会宏伟目标的实现。

具体来说，构建符合贵州省实际情况的科学财税体制可从以下几个方面入手：一是优化税制结构；要调整税种设置，合并、调整性质相同、征收交叉的税种。要努力减轻税负，加快营业税改增值税的推广普及。二是要调整中央税、地方税与共享税的比例，做到财力与事权相匹配；三是加快地方税体系建设，努力提高地方税收占税收总收入的比重；四是改革完善转移支付制度，实现转移支付法制化、规范化、监督强化；五是充分发挥税收调节收入分配的作用；

（三） 减少新债，积极偿还旧债，明确债务权责

我国地方政府财力来源有三大支撑，分别是地方税为主的税收、土地出让金为主的非税收入及地方举债。实际上，地方政府为了履行本级政府的职能而利用政府信用作担保，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务和债务风险。根据国家审计署2013年第20号审计结果公告显示，截至2013年6月30号，全国地方政府性债务余额178908.70亿元，其中政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，政府负有担保责任的债务26655.77亿元，政府可能承担一定救助责任的其他类型债务43393.72亿元。然而，新预算法的出台无疑将使地方政府举债规模大幅度下降。因此，立足于贵州省实际情况，并结合新预算法立法精神，贵州省各级政府应该减少举借新债，并通过包括构建以财产税为主体税种的税收体系和其他渠道积极偿还以前欠下的旧债，明确各级政府的债务权责。（作者单位：贵州财经大学）

基金项目：2014年度贵州财经大学在校学生科学研究项目

参考文献：

[1]王蕴，田建利.构建以财产税为主体税种的地方税体系[J].稅收经济研究，2012（05）.

[2]贾康，段爱群. 预算法修改中的创新突破与问题评析——关于《预算法》修改的意见和建议[J].财政研究，2013（06）.

[3]汪伟，艾春荣，曹晖.税费改革对农村居民消费的影响研究[J].管理世界，2013（01）.

[4]彭艳，张林森.构建以财产税为地方税主体税种的政策分析[J].科技和产业，2014（11）.

[5]Shanna Rose，Daniel L.Smith.Budget Slack， Institutions， and Transparency[J].Public Administration Review， 2012， 72（2）：187-195.

注解：

①数据来源：http：//baike.baidu.com/link259876.

②王蕴，田建利.构建以财产税为主体税种的地方税体系[J].税收经济研究，2012（05）：59.

③彭艳，张林森.构建以财产税为地方税主体税种的政策分析[J].科技和产业，2014（11）：184.