王俊芳��

[摘要]现代预算制度是议会制约政府的重要机制。要实现政府财政的法治化，就必须以政府预算的法治化为基本途径和手段。以地方人大为视角考察我国的预算监督法律制度，可知其存在机构配置与权力配置不成比例、对议会预算监督的权力配置不充分、具体规则之间的不协调诸问题。

[关键词]预算监督；地方人大；法律制度；权力配置

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..148

1引言

“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。”现代预算制度正是议会制约政府的重要机制。“概一国之法治，莫重于规范国家权力的运作；限权之关键，首当是对国家财权的掌控；而控财之要义，则在于支配‘国家钱包的预算”。

有鉴于此，本文拟通过对我国预算监督法律制度的观察，来分析我国预算监督的现状。鉴于全国性的预算监督法律规定较为原则化，而地方却根据本地情况出台了很多具体性的制度、措施，或可加以研究，总结其经验教训，作为今后全国性的预算监督法律制度之借鉴。

2我国预算监督法律制度之现状

2.1宪法、法律层面之制度设计

《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》）第62条、第67条规定了全国人大及其常委会对国家预算和预算执行情况的审批监督权，第 99 条规定了县级以上的地方各级人大对本行政区域内政府预算及其执行情况的审批监督权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下称《地方组织法》）第8条、第9条、第44条规定了地方各级人大对本行政区域内政府预算及其执行情况的审批监督权。与前述二者原则性地授权人大进行预算监督不同，《中华人民共和国预算法》（下称 《预算法》）就财政预算的原则、预算收支的组成、预算的编制和审查批准、预算的执行、预算的调整、决算、预算监督作了明确规定，人大预算监督的职权在法律上进一步具体化。

2006 年，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国监督法》（下称《监督法》），将审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告专列一章，就听取和审议的时间，审查内容，预算调整的审查和批准，审议意见的处理等作了规定。显然，《监督法》关于预算监督的规定更加强调实效。

2.2地方性实践

1996 年 12 月北京市人大率先制定了《北京市预算监督条例》，到目前为止，全国共有北京市、黑龙江省等22个省、自治区和直辖市的人大相继制定和实施了省级预算监督条例，少数尚未制定省级预算监督条例的省、自治区则通过了个别市的市级预算监督条例。这些条例根据各地方的具体实践，在不同程度上对预算审查监督中的制度安排、运行机制和工作环节做了进一步的细化和规范。

第一，加强了对财政预算报告的审查力度，促进了预算编制的精细化。例如，《广东省预算审批监督条例》第6条规定，“各部门、各单位必须依法编制部门预算和单位预算”。该条例还规定，“本级预算草案必须列至款级预算科目，逐步列至项级预算科目。”第二，将预算外财政收入逐步纳入监督范围内。2004年湖南省人大率先颁布了关于非税收入管理的地方性法规——《湖南省非税收入管理条例》，到目前为止，全国已有超过40个省（市）制定了非税收入管理的条例或办法。第三，开始尝试推行建立审查计划、预算草案的修正案制度。到目前为止，全国共有湖北、山西、云南、海南、广东、河北6个省份授予了当地人大或人大代表以预算草案修正权。这是地方人大在立法实践中，对我国预算监督制度的一项重要突破和创新，该制度授予了人大代表更具有操作性的审查权。第四，设置审查机构，提高地方人大对政府财政预算的审查监督能力。各个地方预算监督条例中均规定了本级财经委员会对预算草案的初步审查权、询问权、调查权等，使原则性的预算审查监督权具体化。目前全国省级地方人大均已设立了财经委员会，上海、河南、湖北等地的省级人大常委会还单独设立了预算工作委员会。

3对我国预算监督法律制度之分析

3.1机构配置与权力配置不成比例

根据《宪法》、《预算法》、《监督法》以及地方预算监督条例的规定，作为议会的人大在预算领域中的权力是至上的。然而，实质上，人大的预算监督权力是虚弱的。最典型的现象是：人大会议对于行政部门提交的年度预算安排几乎提不出什么实质性意见，以致预算审议和批准饱受“走过场”、“形式化”的批评；存在大量的预算外收入；超收收入管理混乱；已通过的预算约束乏力；立法机关对于已经暴露出的预算违法行为处理乏力等。例如，广州市财政局曾经将 2009 年度本级 114个部门的部门预算全部在网上公开、 接受社会监督，民众从公布的部门预算表中发现：政府部门属下的幼儿园预算支出巨大，仅广州市属九家机关幼儿园本年度支出预算合计竟高达约 6000 万元。这意味着把全体纳税人的税款用在了极少数特定人群的受益上，使得公共财政背离了为公众服务的原则。

为什么人大的预算监督权形式上至上而实质上却十分虚弱呢？首要原因应归于人大审查监督力量的薄弱。就预算的审议而言，各国为了有效地实现对预算的审查，一般都在议会之下专门设有强大的预算审查机构，如美国国会预算局、参众两院预算委员会，英国下院的财政委员会、拨款委员会等。在预算案提交议会大会审议表决之前，议会一般会将预算案交由其内部的各种委员会先行审议，最后才由议会大会审议表决。在我国，对预算进行审议的是人大下属的财经委员会，该委员会同时承担了很多财经领域的其他职责，加上专业人员缺乏，很难对预算进行集中、深入的审查监督。与很多国家都建立了附属于议会的独立审计机关形成鲜明对照的是，在我国，审计机关附属于政府，其对政府的监督是为内部监督，不仅其自身效力的发挥大打折扣，同时也衬托得议会审查监督力量更加苍白。

3.2对议会预算监督的权力配置不充分

议会预算监督权力的虚弱除了机构设置的硬伤之外，还受到对其权力配置之不充分、不明确的制约。第一，我国《预算法》尚未规定人大或人大代表的预算草案修正权。预算草案修正权是现代议会的核心预算权力。代议机构对公共财政的决定权主要体现在对政府预算的审查和批准，因此对于预算草案的修正权是公共财政决定权和监督权的一种衍生。从法律上讲，预算草案的修正案符合人民代表的法定职权范围，是代议机构行使财政权的极其重要的一道程序。因此，衡量议会权力的一个指标是议会能否修改或在多大程度上修改政府提交的预算。在我国当下的政治环境中，对预算草案的某一部分有意见而否决整个预算草案是不现实的。由此造成的后果是，预算草案屡屡得以全盘通过。此外，尽管部分省份授以当地人大或人大代表预算草案修正权，但却因缺乏进一步的制度规范而给实际操作带来了不确定性。第二，缺乏对目标层次的监督权力的规定。预算监督的基础层次是对预算编制、执行、调整及决算等活动是否合法的监督，目标层次是通过预算对政府活动、公共资源流向进行监督。我国 《宪法》 和 《预算法》 都对预算监督的基础层次进行了规定，如监督主体、监督客体等，但对预算监督的目标层次却未提及。轻视对目标层次的监督很有可能导致政府预算演变为记录政府收支的“记账簿”、财政资金难以满足社会公共需要等后果，严重时还会加重社会不公平，加剧社会动荡。因此，授予人大及人大代表以目标层次的监督权力，对政府预算进行动态监督很有必要。

3.3具体规则之间的不协调

人大的预算监督权还因具体规则之间的不协调而饱受不利影响。这里所谓的“不协调”，意指分开来看均无问题的规则，却在执行时成为矛盾的源泉。

第一，预算编制的精细化在理论上确可起到强化审查力度的作用。但这一作用的实现前提是人大具备精细审查的能力和时间。然而，从配套的法律制度上来看，人大代表的非专职化、内容的繁复性都使得人大对精细化的预算编制无力进行审查。第二，根据宪法、法律以及地方性法规的规定，政府每年度编制财政预算，必须向人大汇报，并须得到人大的审查批准，在执行中也要接受人大的监督。但根据相关法律的规定，人大事务属于一般公共服务，应由地方政府编制预算草案；而编制预算草案的财政部门直接听命于政府，向政府负责，而非向人大负责。因此，在实践中，人大在财政上受制于政府，这就限制了人大对政府预算监督权力的有效行使。

上述具体规则之间不协调的例证虽仅涉及小部分规则，但其反映的问题却不可谓小。在仅仅是形式至上、实质有限的预算监督权力范围内，如果人大权力的行使还因为规则间的不协调、配套制度的缺乏而遭遇阻力，实现政府预算的法治化终将遥不可及，遑论整个政府财政的法治化。

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