田春燕

[摘要]地方财政体制的完善是县域经济发展的制度保障，也是提高政府治理能力的基础，必须本着“绩效为本”的理念，建立差别化的、有利于增强县域经济发展内生动力的财权与事权相对等的地方财政体制，以促进整个县域的发展壮大。

[关键词]县域经济；地方财政体制；内生动力

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..130

县域经济是国民经济的基本单元，是城市经济和乡村经济的结合点，我国自古就有“郡县治则天下安，郡县强则国家富”的说法。县域经济的发展在国民经济的发展中起着举足轻重的作用，也是当前“新常态”下经济转型升级的支撑，县域经济的基石作用已成为各方共识。但如何强县富民则是仁者见仁、智者见智。归纳起来，主要有农业产业化、新型工业化、民营经济发展、城镇化建设等观点，笔者认为：发展县域经济各种路径的选择和模式的采用，都离不开政府的引导，政策的支持。党的十八届三中全会赋予了财政以“国家治理的基础和重要支柱”的全新定位，而且对财税体制的功能和作用给出了“优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现国家长治久安的制度保障”的全新阐释。因此，必须完善地方财政体制才能促进县域经济的发展。那么，如何建立有利于县域经济发展的地方财政体制呢？

1建立财权与事权相匹配的地方财政体制

1994年，以“两个提高”为指导思想的中央财政的“分税制”体制开始实施。“分税制”体制按税种划分中央和地方政府的收入范围，且将税源稳定的税种划为中央财政的固定收入和中央与地方的共享收入，使得财力逐步向中央集聚。大部分地方政府以中央“分税制”体制为模板，纷纷建立地方分税制体制，但是，笔者认为地方分级分税的体制无论在设计层面还是执行层面都有欠规范，一些省、市级财政在制定与县级财政的体制时，只按税种划定收入范围，却没有明确上下级政府的事权。众所周知，财权的划分应该以事权的行使和责任的承担为依据，事权不明，责任不清，财权的划分难以科学合理，责权利无法挂钩。在中央分税制体制的导向性影响下，使得财权上移，事权不动或增加，严重制约了县域经济的发展。因此，在设计地方财政体制时，应按照以事权定支出，再以支出定收入的顺序进行。

1..1明确各级地方政府的事权

上级政府在制定与县级政府的财政体制时，应将事权划分为三类，一是维持各级政府正常运转和一般公共事务。这类事务由本级政府各自承担，各负其责。二是公共基础设施和管理。对于跨县区的基础设施建设和管理，由市级政府承担和监管，各县区配合，市级政府应科学划定相关县区的建设范围，并承担相应的职责。对于县内小型基础设施的建设和管理，由各县自己承担。三是中央或省级政府委托的事务。对于上级政府交办的事务，通过上级的专项补助来完成。

1.2根据各级政府承担的事权，科学计算其支出数额

根据政府承担的事权，综合考虑影响事权行使的各种因素，量化其完成各类事务性工作所需必要的支出数额。对于几级政府共同承办的事务，应科学划定各级政府的支出比例，计算各自的支出数额。

1.3以支定收，确定市、县两级政府的收入范围

根据市、县两级政府完成各项事务所必需的支出数额，统筹考虑税收和非税收入，合理划分两级政府的收入范围。

2根据县级政府的具体情况，制定差别化的财政体制

目前，市级财政在制定市与县的财政体制时，基本都是对所有县实行统一的体制，而不考虑各县的具体情况，例如：市级财政在确定和县级财政的收入范围时也将收入按税种分为三部分即市级的固定收入、县级的固定收入和市县两级的分成收入，税收收入基本按属地的原则确定，市县共享收入实行统一的分享比例，看似公平，实则不利于因地制宜地发展县域经济。

由于不同县域的历史发展、资源禀赋不同，经济发展存在较大差距，上级财政应根据县级财政的具体情况，设计适应不同县域经济发展的财政体制，对于相同的税种，有的县可以作为其固定收入，有的县可以作为共享收入，作为共享收入的税种，也可以对各县确定不同的共享比例。体现财政体制实质上的公平，充分发挥县域优势，才能促进县域经济的发展，壮大县域实力。

3建立有利于增强县域经济内生动力的地方财政体制

县域经济的内生的动力是县域经济自身可持续发展的能力，是县域经济发展的原动力。2014年11月1日，中郡研究所发布《2014年度县域经济发展报告》，将“增强县域经济内生动力”作为2014年报告的主题，可见县域经济内生发展的重要性。县域经济的发展要想走得稳、走得快，必须找准其内在的优势，并逐步壮大，但是内生动力作用的发挥需要借助外部的拉力，尤其是发展较慢、实力较弱的县域，更需要通过输血来提升其造血功能，政策和体制的支持和引导是增强县域经济内生发展动力的强有力的外部推进因素。那么，财政体制如何有效地发挥其拉力作用呢？

3.1在设计财政体制时应树立“绩效为本”的理念

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法，新《预算法》明确提出，各级预算应当遵循统筹兼顾，勤俭节约，量力而行，讲求实效，收支平衡的原则，首次将政府预算的绩效管理以法律的形式予以明确。正确划分各级政府间职责权限和收支范围的财政管理体制是预算管理的核心和基础，各级政府在设计财政体制时，必须遵循“绩效为本”的理念，最大限度的发挥各级政府组织收入的潜力，同时力争实现政府支出效能的最大化。

3.2建立具有激励机制的财政体制

2014年4月15日，财政部下发《地方财政管理绩效综合评价方案》，明确提出通过加强绩效管理、提高财政资金使用效率，体现了我国地方财税体制改革的思路和方向。该方案从实施透明预算、规范预算编制、优化支出结构、盘活资金存量、加强债务管理、完善省以下体制等八个方面对地方财政管理实施绩效考核。同时规定，财政部每年组织对上一年度地方财政管理绩效进行综合评价，评价结果作为相关转移支付分配的重要参考依据。该方案较好地体现了绩效管理的理念，特别是将评价结果作为转移支付分配的重要参考，与地方政府的资金分配挂钩，有利于优化地方政府财政管理。

笔者认为，以《地方财政管理绩效综合评价方案》的执行为契机，在对地方财政体制的设计中引入绩效理念和竞争机制，建立具有激励作用的地方财政体制，能更好发挥县域财政组织收入和节约支出的积极性，进而增强县域经济的内生发展动力。建议地方政府在制定与下级政府的财政体制时，可以将收入范围的划分、共享比例的确定、转移支付的数额等和下级政府组织收入的能力和支出的使用效益挂钩，同时建立可以量化考核的收入能力指标、支出效果指标、生态环境指标、居民收入增长指标等衡量县域发展的多层次的指标体系，考核指标的内容设计和考核方法的选择必须以促进县域内生发展动力为宗旨，考虑指标的科学性、可比性和合理性，进行综合量化考核。根据各项指标的综合考核结果调整县级政府财政的固定收入范围或收入分成比例，充分调动县级政府“内生发展”的积极性。

4确立县级财政的主体税种，给县级政府稳定的收入来源，以保证其提供公共服务的能力

1994年的分税制改革是以解决中央财政困境为出发点的，在税权划分上，税收立法权高度集中于中央政府，在税种划分上，大而集中的税种多被划分为中央税或共享税，留给地方的税种多数是小而零散的，营业税成为地方政府事实上的主体税种。但是，随着“营改增”的全方位实施，地方政府已无主体税种可言，县级政府的可用财力减少，为保证其履行公共服务职能的资金需要，只能另辟蹊径，依赖土地财政收入，甚至是各种方式的地方债，以巴彦淖尔市为例，七个旗县区来源于土地的收入占县级财政收入的比例大多在30%左右，非税收入占总收入的10%，县级财政收入严重依赖土地和非税收入，难以形成稳定的可持续的收入增长机制，容易造成地方政府的各种短期行为，给地方经济和社会发展带来诸多不利影响。因此，必须确立县级财政的主体税种，给县级政府稳定的收入来源，才能保证其提供高效、优质的公共服务。

哪些税种可以作为地方财政的主体税种呢？理论界比较有代表性的观点有房产税、资源税、消费税、所得税，也有的专家建议开征物业税，并将其作为地方财政的主体税种。但是笔者认为在确定地方财政的主体税种时，应考虑不同地域的不同特点，由地方政府根据其自身的优势，确定其主体税种，有资源优势的地方，可以选择资源税为主体税种，有财产优势的可以选择财产税为主体税种。同时可以给地方政府有限的税收立法权，由地方政府确定既有利于政府收入可持续增长又能提高其公共服务能力的主体税种。

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