孙国庆　隋万林　金连海

[摘 要]大学章程是依法治教的重要组成部分，按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的规划和2012年教育部工作部署，加强章程建设，实现教育部关于2015年年底所有高校都要完成章程的制定目标。大学章程制订和建设工作已成为高校今后一段时间内的重中之重。

[关键词]大学章程建设；思想观念；民主监督机制[DOI]10-13939/j-cnki-zgsc-2015-27-285

1 大学章程的内涵与作用

国外大学章程最早产生于中世纪的大学，以特许状的形式赋予大学一定的自治权力。国内最早开启大学章程的理论研究可追溯到1992年，国家教学行政学院陈立鹏教授出版了《学校章程》。综合多家之见，笔者认为，所谓大学章程是大学为保证其办学的正常运行，详细阐明学校性质、宗旨、任务、功能以及学校成员的条件、权利、义务、纪律及组织结构、活动规则，要求全体成员共同遵守的一种规范性文件。

大学章程是大学建立、有序运行的前提和基础。章程是大学制度的内在要求，是依法成立的基本条件，是大学办学的根本大法，也是大学的总体精神面貌。

首先，大学章程是建立现代大学制度的重要内容。20世纪末，《中华人民共和国高等教育法》第27条明确指出高等学校的建立必须具有章程，第28条规定了大学章程的内容。目前国内部分大学已经制定了适合本校的章程，如2013年11月16日，教育部核准了中国人民大学、东南大学、东华大学等6所高校的章程，而尚无章程的大学也正着手此项工作，大多都是根据高等教育法规定内容制定的。由此可见，大学章程是建立现代大学制度的基础，也是建立现代大学制度的核心内容。

其次，大学章程建设是依法治校的重要组成部分。大学章程是大学依法治校的最高法律文本，制定大学章程并按章办学、治校，是法律对所有高校的基本要求，是大学建立、运行、发展合法性的前提。随着依法治国基本治国方略的进一步推进，依法治校已成为教育领域的共识，大学章程作为大学精神的集中体现，大学制定并实施章程，学校管理规范化和民主化的主要措施，是将大学管理纳入法制化轨道、依法办学和依法治校的有效途径[1]。

2 大学章程建设存在的问题

大学章程是依法治校的具体内容，目前全国高校已掀起了章程建设热潮，但是在建设中仍存在一些问题，主要表现在以下几个方面。

（1）大学章程在我国教育法律体系中的地位不明确，法律效力缺乏保证。从国家层面看，大学章程处于什么样的法律地位，尚无明确规定；从主体来看，大学章程是国家委托学校制定的，某种程度上降低了章程的法律效力。从目前国内大学制定的章程看，都没有明确的效力渊源，致使合法性受到质疑、法律效力受到削弱，因此，大学章程在具体操作、实施过程中潜伏着法律纠纷的隐患。

（2）大学章程的制定“千篇一律”或有雷同趋势，并没有展现出学校的办学特色。任何一所高校的生存和发展都受历史和现实、客观和主观各种因素的影响和制约，因此，高校的风貌、特征千差万别，每所高校都有独特的发展历史和文化底蕴，在长期的办学实践中应形成个性化的办学理念、办学定位、发展目标和人才培养目标，在大学章程中都有很好体现。

（3）大学章程尚未明确理顺举办者与学校之间、学校与教师、学生的权利及义务关系。权责不明，行为不规范，不能保证学校办学的自主权。虽然高校希望通过教育部门的审核来“确认”这些自主权，但是，相关表述基本是“依照法律，按照学校章程自主办学，开展人才培养、科学研究、服务社会和文化传承创新，管理学校内部事务，拒绝任何组织和个人的非法干预”，难有现实的约束力。

（4）表述过于抽象、空洞，模棱两可，可操作性不强。没有明确区分行政处罚权及内部管理处罚权，一些处罚性规定中存在着语义含混，不能准确描述事件、责任、处罚标准，由于产生歧义而引起纷争，被处罚者的权利得不到应有的保护。

（5）程序上存在疏漏，缺乏程序性规定。大学章程的制定和修改的程序尚存在不足，甚至没有程序性的规定，就不具有应有的法律效力，得不到公众的认可，不能成为现代大学管理制度的集中体现。

（6）落实效果不显著。虽然目前很多高校已制定大学章程，但学校的重视、实施力度不够，仅作为应付国家教育部门检查的一种摆设。

3 大学章程建设的对策

（1）转变思想观念，注重大学章程的内涵理解。首先，学校领导干部要自觉学习章程，充分认识和理解章程。在学校，领导干部是学校各项规章制度的执行者和约束者，其理解和认识程度，直接影响着章程在学校内的作用的发挥、目标的实现。其次，大学章程可以规范学校及其职能部门的行为，和全体师生员工行为密切相关，通过学习，使行为符合学校章程。最后，提高认识，确保章程在教育法律体系中的地位和效力，减少实施过程中潜伏的法律纠纷隐患。

（2）准确表述，应时代、学校需求适时修改、完善大学章程。首先，要保证大学章程对高校职能行为的规定，对各主体的权利、义务进行明确表述。比如，对学生有异议的问题如授予学位、评定奖学金等问题做出明确规定，对于出现争议问题的解决措施和执行程序进行条文规定，健全学生的申诉制度，做到“有章可循”。对于不能准确反映实际情况或者与国家法律、法规不符的章程内容及时修改或撤销。制定和完善学校的法律顾问制度，为学校草拟章程或规章制度等提供法律咨询，使大学章程及各种配套的规章制度具有严格的法律界定，表述清晰，保证其适用性和操作性。

（3）大学章程的建立应当遵循正当的程序原则。程序公正是大学章程建立合法性的基本原则，是高校行政管理民主化的必然要求，是保证学校管理权正确、有效行使的重要手段。建立严格的管理程序可以更明确地规范管理行为、落实责任、防止差错，体现一种公正、公开和平等。因此，高校在大学章程建立过程中，应有与之相适应的既定程序来保障，保证每个环节上都有符合法治精神的程序机制，通过科学、合理、严格、规范的程序机制控制章程建设，避免行为的无序性、偶然性、随意性，保证行为的合法性和高效性。

（4）建立健全管理的民主监督机制，有效制约高校管理权力。可行的大学章程是广大师生员工意志和利益的集中体现，在制定章程以及各种规章制度中，要保证广纳群策、集思广益、科学论证、民主管理。加强内部监督，应该充分发挥高校的董事会、教代会的作用，加强对大学章程起草制定的审查、听证，使之有序进行；加强外部监督，政府可以在保证大学自主制订学校章程及规则的前提下，对大学的决定及行为是否符合法律和大学章程的规定进行监督。

（5）建设大学章程要处理好借鉴外国经验与继承我国独特的文化传统的关系，形成我国特有的大学制度与文化。国外大学章程相对来说更健全、完善，我们要学习、借鉴，但不能简单复制。根据校情，把办学理念和优秀文化传统融入到各项制度规则之中，建立一套具有时代精神和文化传统特色而又具有严格法律效力的大学章程，为建立创新性、开放性的现代大学制度奠定坚实的基础。

参考文献：

覃晓舟-论我国大学章程的制定与实施[J].前沿，2010（20）：198-200-