刘嘉敏

摘 要：我国政府信息公开目录分类体系由于发展时间短、未制定统一标准、人才缺乏等因素，仍存在一系列问题。本文初步调查了公民对政府信息的需求情况，结合我国现状，基于服务对象视角对我国政府信息公开目录分类体系提出改进建议，并提出以职业作为基本分类标准对我国政府信息公开一级目录形式重新划分。

关键词：公众需求；政府信息公开目录；信息分类体系；改进建议

2007年国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，标志着我国正式步入政府信息公开时代。政府信息公开目录是指根据我国《政府信息公开条例》的要求，依法将对社会主动公开的政府信息按一定编排体系编制而成的信息条目的汇总[1]，它指导公众更加快捷地获取政府信息。我国政府信息公开目录类目划分主要使用主题分类、机构分类、体裁分类及服务对象分类四种方法。基于公众需求的政府信息公开目录分类体系存在一定问题，由此必须对政府信息公开目录分类体系进行改进。

一、对我国公众政府信息需求情况的调查分析

（一）公众对政府信息的关注情况。调研主要为了解公众获取政府信息的情况、不同人群对政府信息的关注度及关注点、个人与团体对政府信息关注点的差异三个问题。过程中使用问卷调查法对政府信息的服务对象即公众进行抽样调查，同时采用访谈法选择较为典型的组织群体进行重点调查。

问卷涉及被调查者的基本信息（性别、年龄、职业）、对政府信息的关注频率、获取政府信息的主要途径、主要关注的信息内容和类别。其中，将年龄划分为“17及以下”、“18-29”、“30-40”、“41-55”、“56及以上”五个年龄段；职业参考《中华人民共和国职业分类大典》划分为九个大类，包括“国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人”、“专业技术人员”、“办事人员和有关人员”、“商业、服务业人员”、“农、林、牧、渔、水利业生产人员”、“生产、运输设备操作人员及有关人员”、“军人”、“学生”和“其他”；政府信息归为“交通出行”、“家庭生活”、“社会保障”、“经济活动”、“公共安全”、“生活服务”、“教育就业”、“文体”八个类别，每个类别下提供若干相关信息项供被调查者选择，如“交通出行”所含信息项为“出入境”、“旅游”、“气象”、“公共交通”、“车辆驾驶”。

将问卷统一收集统计后，又从性别、年龄和职业这三个维度着手，分别与关注频率、获取渠道、被调查者各类政府信息需求取向进行交叉分析，计算出各题中选择各选项的公民占其所属性别、年龄、职业的百分比，并选择能很好表示变量离散程度的方差值作为判断标准，分别计算其方差，结果如表1所示。

表1中职业列方差均值最高，且在多数情况下都高于性别与年龄的方差，是影响公众政府信息取向的最重要因素。调查还发现，男性对政府信息的关注程度略高于女性，“至少每周了解一次”的概率分别为81%和75%。年龄方面，30-55岁人群对政府信息关注最频繁，85%被调查者至少每周获取一次政府信息；未成年人对其关注度最低；相较于年轻人，年长者偏向选择传统媒体获得资讯；17岁以下及56岁以上人群政府信息的取向往往与其他年龄段差异较大。

访谈对象涉及政府机构、教育机构、商业机构、公益团体，主要为了获知社会中各组织对于政府信息的关注点。政府机关对于政府信息的关注主要在国家出台的惠民政策上，体现其“为人民服务”的本质；而教育机构、商业机构、公益团体认为政府信息对其发展及战略制定有着重要的指导作用，偏向了解自身所涉领域的相关信息。

（二）对公民政府信息需求取向的分析。（1）职业不同对信息需求取向造成的影响较大。人对信息的需求也符合马斯洛需求层次理论，首先要满足与自己生存有关需求，达到稳定生存的状态后才会追求更高层需要，即去关注其他信息。因此工作薪资多少、社会地位高低会影响公民对政府信息的关注重点。不同职业的公民在工作中经常关注的信息、技能知识、政策等具有定向化特点，大部分民众在长时间接触后便逐渐会形成具有职业特色的信息需求。如公职人员对各类政府信息都抱持不低的关注度，并且其60%的被调查者每天都会关注政府信息，其他职业皆未达半数；而农民、工人等基本只关注与切身利益相关的信息，在“交通出行”中他们对“出入境”的关注率远低于其他职业，仅为5%左右，但在“生活服务”中对“水电气”的关注率却高达58.5%。信息化时代，公民可用的信息来源很多，但真正可靠的信息来源却太少。[2]政府需要全面考虑不同职业的公民对政府信息的需求取向，提高信息公开的宽度与广度，成为公民信赖的信息来源。（2）对特殊群体要特别关注。调查中，未成年人和老年人此类较为特殊的人群，其信息取向较之其他年龄段人群尤其不同，如对“住房”，其他年龄段对其抱持50%以上的关注率，“17岁以下”人群仅为17%；而“56岁以上”人群对“纳税”的关注率只有14%，为所有年龄段中最低，相差较大。还有一些特殊群体也应受到特别关注：如外籍人员，他们对信息有需求，政府也对他们有特殊的政策或限制；残障人士，国家对他们有特殊的保障政策；烈士遗属、现役军人等作为国家抚恤、优待工作特定的保障对象，他们希望、应该得知的信息也与常人有所不同；部分宗教信仰者、国家交界地区居民，因为文化、经济、政治上的差异容易被主流忽视、排斥，但作为公民他们也享有政府信息知情权。政府关注特殊人群，不仅确保信息传出的完整性、服务对象接受信息的全面和合理，还有助于维护社会稳定、保证全社会的和谐稳定。（3）组织群体对政府信息的关注点与个人存在差异。组织群体对政府信息关注点的存在特殊化，它对政府信息或其他类型信息的需求实际上来源于内部需求，而个人与组织在数量、性质方面有明显区别，相应产生的信息需求在数量、性质上也会有出入，进一步导致关注点的差异。组织是人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体，组织对政府信息的关注点和个人对政府信息关注点的差异由此引出。组织既然是以实现一定目标为目的而存在，在关注政府信息时并不会单纯地考虑某个人的需求，而是整合成员的需求并上升到与具体目标相关的高度，以此为出发点去关注政府的信息。也就是说，个人对政府信息的关注面只是与自身相关的狭窄面，而组织关注面更深远、广大。以政府的社会保障信息为例，个人关注与自身相关的保障信息，而组织会关注作为组织成员身份的个体可以获得的医疗、保险等方面的保障。

二、我国政府信息公开目录分类体系存在的问题及原因分析

（一）我国政府信息公开目录分类体系存在的问题。（1）类目设置缺乏统一规范。在浏览国内各级行政地区政务网站的过程中，笔者发现各网站的类目设置并不统一、表现方式各不相同，同时欠缺规范化的技术处理。类目设置的巨大差异使政府资源共享成为难题，影响各行政区之间信息交流的效率，降低政府办公速度；此外，未经统一的分类方式也为民众查询信息、利用资源带来不便。（2）分类方法缺乏科学性。我国政府信息目录分类缺乏科学性主要体现在以下几点：1）各分类法发展不均衡，分类方式单一。提供多维度的查询途径是信息目录科学性的体现，但目前我国政府信息公开分类目录体系仅以主题分类法使用最为普遍、类目最为完善。截至2013年，我国50个政府部委级门户网站中45个采用了主题分类法，其中18个只选择了按主题进行分类，采用机构、体裁分类法的分别为29个、16个，只有国家卫生计生委网站建立了服务对象分类。虽然我国政府现加强了对其他分类法的重视，但发展不均衡问题依旧存在。2）类目体系划分较粗略，还需深入细化。我国政府信息公开向下展开不够深入，在《政府信息资源目录体系》提出的基本主题分类表中，只划分到二级类目。分类粗略导致目录下设类别的信息覆盖面过大，欠缺针对性，降低信息获取效率，而一个完备、科学的目录体系应有足够细致的多级类目，如政府信息公开工作开展较好的美国，其政务信息资源目录目前已有三个分类层级，详细地将政务信息资源全面覆盖。3）部分类目设置欠合理，未经仔细考虑。目录划分缺乏合理性主要表现类目意义模糊和类目覆盖范围交叉。如广州市设置“人才”作为其服务对象的一个分类，但是政府对于“人才”并没有鲜明界定，无法确定其内涵，也与同级的“高校毕业生”一项在覆盖范围上有所交叉。类目的不合理划分给用户获取信息带来不便，而不友好的查询体验会在一定程度上影响政府形象。

（二）我国政府信息公开目录分类体系存在问题的原因。

（1）我国政府信息公开起步晚。时间是造成上述问题的主要因素之一。我国政府信息公开工作相对于国外许多国家起步较晚，正处于发展时期。早在18世纪60年代西方发达国家就开始了政府信息公开领域的研究，1966年美国便制定了《信息自由法案》，在其影响下英、德、日、韩等过也相继步入政府信息公开时代。而我国到1998年才将政府信息公开作为研究机构课题在国内立项，其间差距可见一斑。（2）各级政府各自制定目录标准。我国领土面积较大，人口众多，各地实际情况差异较大，为了保证建立一个相对于地方而言较为稳定的目录分类体系，政府往往会在类目设置时融入本地实情，造成类目划分及命名出现差异。如北京市政府门户网站按主题将信息主要划分为旅游住宿、社区家庭、医疗健康、餐饮消费等10类；而上海市则为社保服务、医疗服务、交通服务、招商引资等13类。此做法虽然为地方政务管理带来一定便利，但不利于全国政府信息资源连通网络的构建。（3）相关专业领域人才匮乏。我国政府信息公开目录分类在制定过程中与专业知识结合稍欠紧密，而专业人才方面的缺失使得其研究难以深入，造成最后问题不断、难以得到及时解决的局面。在制定分类的过程中，往往需要运用档案学、图书馆学、情报学相关知识，但国内教育对此类缺少重视，发展缓慢。由于前景不受看好，许多高材生选择转行，同时部分从事相关行业的人员却又无专业背景，导致了本行业专业人员的缺乏，加上受国外档案学、图书馆等领域先进研究吸引，我国此方面的专业人才流失严重。（4）与民众的实际需求未真正契合。我国政府信息公开工作已开展多年，但是从政府信息公开制度的设计理念来看，我国的政府信息公开只是被视为一种政府办事制度，目前也对此也以宣传为主，未完全落到实处。我国目前信息公开程度不高，长期以来中国政府部门掌握社会信息资源的80%， 3000多个数据库， 但大部分还是“死库”；笔者对多个行政区的政务网站进行浏览，发现他们提供的部分类目只是空有其名，并无内容。我国政府并没有真正做到满足人民群众对政府信息资源的需要，未将目录分类与民众实际需求相契合，导致他们无法及时获取政府信息。

三、对我国政府信息公开目录分类体系改进的建议

（一）制定统一的政府信息分类标准。信息分类是政府信息公开目录体系的基础及核心。统一的政府信息分栏体系可以实现目录分类规范、编码统一、分级管理、信息共享、归档便捷、方便使用、节约投资，易于检测各级政府信息资源的作用，才可能从根本上保证未来建成全国统一规范的政府信息公开目录体系，否则，又将形成一系列新的信息孤岛。我国地广人多的国情势必会给政府信息分类标准的制定带来困难，笔者认为可以在保证一、二级类目确定的前提下，各级政府照各地实情对下级类目进行适当的添加或删改。对于政府信息公开目录分类体系的建设，必须要有整体观，不能割裂，其存在并遵循特定的标准和规范，以达到“物理分散，逻辑统一”。

（二）加强与图书馆、档案馆的合作，融合相关专业知识。作为从事信息资源组织与管理的专业机构，图书馆在参与政府信息公开目录建设工作方面具有得天独厚的优势： 擅长信息资源的采集、加工和整合；熟悉信息标引和编目工作；具有完善的信息分类体系和丰富的目录分类经验；拥有成熟的信息发布平台和有力的技术支持；拥有专业的高质信息服务人员，可以提供优质高效的专业支持和服务。因此，在以服务对象为主体进行政府信息资源分类时，可以参考图书、档案管理领域中成熟的分类思想，如《杜威十进制分类法》、《中国图书馆分类法》，提高对政府信息的有效组织和管理；也可在图书馆、档案馆提供政府信息查询入口，让其成为政府信息公开的发布场所，增加访问路径，帮助用户快速查询到有效的政务信息。

（三）推进服务对象为主体的政府信息公开目录分类方法。笔者认为，只有以服务对象为主体的分类方法才能最大程度地与公民需求契合。与其他分类法不同，它是根据受众的需求量体裁衣而来，公民只需找准自己的定位就能获取想要的信息，不仅使政府信息资源得到更高效合理地利用，而且公民获得良好的查询体验后将对政府工作产生进一步的信任，从而增强政府公信力，减小政府在群众间推行政策、开展工作的阻力。

通过对我国公民政府信息需求情况进行调查，笔者认为以职业作为基本分类标准再进行补充扩展，是较为适合我国国情的基于服务对象主体的分类方法；同时，考虑到我国政府信息公开现状及信息种类、分布情况，建议可以将一级目录定为如下形式：（1）国家机关、党群组织、事业单位负责人及工作人员；（2）企业负责人及工作人员，商业人员；（3）农、林、牧、渔、水利业生产人员；（4）其他职业；（5）特殊人群；（6）外籍人员；（7）社会组织。其中，其他职业包含学生、无业者、退休人员等；特殊人群包含弱势群体（含未成年人、老人、残疾人及低保户等）、优抚对象（含现役军人及其家属、退役军人及其家属、烈士遗属等）和边缘人群；社会组织包含盈利组织（如：企业）及非盈利组织（如：公益团体）。此外，将信息资源按照受众的不同分割时，还可考虑与主题分类法结合，在下级类目中提供相应的主题信息。

切实推进以服务对象为主体的政府信息公开目录分类方法，是推动政府信息公开发展的一种有效措施；使用服务对象分类法对政府信息资源进行分类，是对新时代国家政府机关落实“以民为本”宗旨最合理的手段。今后，我国政府信息公开势必要逐渐走向服务为主、宣传为辅的道路，发展以服务对象为主体的政府信息公开目录分类标准会是大势所趋，同时也将成为改革我国政府信息公开分类目录体系的里程碑式之举。

（四）学习借鉴国外先进经验。我国政府信息公开目录分类存在许多不足，与其发展时间短密切相关。虽然缺乏相关经验，但是在该领域有先行者可以供我们取长补短。如英美等发达国家，较早就开始了对政府信息公开的研究，有不少可学习之处，比如分类标准规范、使用多个维度进行分类、重视公民的知情权等。但对于国外政府信息公开方面经验，也必须坚持“取其精华，去其糟粕”，因地制宜，设计出符合我国国情、科学、完善的目录分类体系。人才短缺与专业知识匮乏问题也可以通过加强与国外交流解决。国内各高校可以学习国外人才培养模式，提高人才质量，推动政府信息公开领域研究进步，也阻止人才外流现象加剧；我国还可以邀请国外专家参与相关问题讨论。

参考文献：

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[2] 宋霞：我国政府信息公开的价值取向研究[D]，武汉：华中师范大学，2008年。

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