李丽　杨小龙　兰自力　曹秀玲

摘要：采用文献资料法、比较分析法、统计分析法等，就我国群众体育公共财政投入问题进行研究。结果表明：我国群众体育财政投入不足；群众体育和竞技体育财政投入结构不合理；体育彩票公益金使用的公益性尚待提高；群众体育财政投入的民生性有待加强；群众体育公共财政支出地区失衡和城乡失衡。在此基础上，提出政府应树立公共财政理念，建立多元化群众体育资金供给机制，完善政府间转移支付制度，构建体育事业公共财政投入的制度基础等建议。

关键词：群众体育；公共财政；投入；体育彩票公益金

中图分类号：G80-05

文章编号：1009-783X（2015）03-0196-06

文献标志码：A

1发达国家群众体育财政投入

当前经济发达国家都将群众体育作为公共产品，并将群众体育作为本国体育事业公共财政保障的重点。

韩国国民体育振兴公团于2009年投资3668亿韩元用于韩国体育振兴基金，其中1400亿韩元支持大众体育，大众体育投入占韩国体育振兴基金的38.17%。

英国近2年每年的体育拨款为5000多万英镑，其中3000多万英镑分配给英格兰体育理事会（主要用于大众体育），1000多万英镑分配给英国体育理事会（主要用于竞技体育），大众体育财政拨款约占英国财政拨款的60%。为实现伦敦奥运会激励更多人参与体育的承诺，2012年年底英格兰体育理事会宣布在未来4年中，将拨款4亿9300万英镑用于大众体育。

澳大利亚政府为进一步提高国民的体育参与率，于2010年5月宣布对大众体育新增拨款3亿2500万澳元；2011年初，澳政府再次宣布未来4年间每年对各体育组织新增拨款共1100万澳元，用于资助各式大众体育活动并广泛实施社区体育计划；2014—2015财政年度，澳政府为体育事业拨款1亿2000万澳元，其中提供给全国体育组织用于发展大众体育的财政资金近2000万澳元。

发达国家政府的大众体育财政投入为本国大众体育的发展提供了坚实的物质基础，大众体育已成为促进本国社会稳定和谐的重要推动力。

2我国群众体育公共财政投入

2.1我国群众体育公共财政投入的现状

2.1.1我国群众体育的财政投入

由于群众体育的公共产品属性和正外部性，世界各国政府都介入群众体育的发展，并给予相应的财政支持，我国政府也依据不同时期的体育政策投入相应的财政资金保障群众体育的发展；但受我国经济发展水平制约及体育发展战略的影响，长期以来我国群众体育投入不足，群众体育的落后薄弱成为制约我国体育公共服务型政府构建及体育强国建设的短板，故引起了各级政府部门的关注并加大了群众体育的投入。2008年至2012年，我国体育事业经费中共投入171亿8393万9000元用于保障群众体育的发展。2008年是我国体育事业发展的特殊年一奥运年，国家加大了对各项体育工作的支持力度，2008年体育事业财政投入比2007年增长了1.38倍。2009年起国家对体育事业财政投入恢复正常财政保障轨迹，群众体育经费支出比2008年下降了很多；但2009年至2012年群众体育经费支出呈增长趋势（如图1所示）。

2.1.2我国体育彩票公益金中群众体育投入

体育彩票公益金是政府非税收入形式之一，专用于体育、社会福利等社会公益事业。为弥补体育事业发展经费的不足，我国不断加大体育彩票发行力度，体育彩票销售量不断增长，年均增长速度达到24.75%。随着体育彩票销量的不断增加，体育彩票提取的公益金不断增多，体育彩票公益金投入到群众体育的金额以年均16.76%的速度持续增长。2008年体育系统内体育彩票公益金投入到群众体育的金额为21亿3877万5000元，2012年体育系统内体育彩票公益金中群众体育支出增加到39亿7518万9000元，是2008年的1.86倍，由此可见，体育彩票公益金的民生性逐步彰显（见表1）。

2.2群众体育公共财政投入存在的问题

2.2.1群众体育财政投入总量不足，群众体育与竞技体育的投入结构不合理

随着体育公共服务型政府的构建及体育强国建设进程的加快，群众体育经费不足问题得到一定的缓解；但体育事业公共财政支出结构仍不合理，群众体育在体育事业经费支出中的比重仍很低，且呈下降趋势。

2008年群众体育支出占体育事业经费的比重达到了18%，超过了体育竞赛费和体育训练费的支出。2008年群众体育经费大幅增加的原因在于国家体育总局为激发全国人民关注奥运，营造浓郁的奥运氛围，提出了“全民健身与奥运同行”，全国各地加大了对群众体育的投入，举办了一系列群众体育活动，群众体育经费收入及其在体育事业经费支出中的比重都显著提升。

奥运年后，群众体育支出急剧下降，2009—2012年群众体育支出占体育事业经费的比重年均值只有5.64%，体育竞赛费和体育训练费支出年均是群众体育经费支出的2.62倍（见表2），可见，我国群众体育公共财政投入与国外经济发达国家群众体育公共财政投入相差甚远。由于2007年政府收支分类改革后的群众体育经费反映的是业余体校和全民健身等方面的支出，如按传统的“三级训练网”，业余体校属于竞技体育的范围。事实上，现阶段业余体校仍是选拔和培养优秀运动员的最基层单位，并不等同于真正意义上的全民健身，因此如果群众体育经费收入中除去这部分的经费支出，则用于全民健身方面的群众体育经费就更少，群众体育经费收入在体育事业经费支出中的比重将更低。

由表2可见，2009—2012年我国群众体育经费支出的绝对规模虽不断增加，但相对规模却没有相应扩大。说明群众体育在体育事业中的地位仍较低，群众体育仍未得到体育行政部门的重视，竞技体育优先发展的战略格局仍未得到改变。

2.2.2体育彩票公益金使用的公益性尚待提高

体育彩票公益金对群众体育的投入虽不断增加，但仍没有达到《体育彩票公益金管理暂行办法》相关规定要求。从表3可以看到，2012年我国体育彩票公益金总支出额92亿640万9000元，其中投入到群众体育的金额占体育彩票公益金总支出额的43.18%。2008年我国体育彩票公益金投入到群众体育的比重为20.7%，2012年体育彩票公益金投入到群众体育的比重比2008年体育彩票公益金投入到群众体育的比重增加了22.48%，体育彩票公益金的公益性日渐彰显，但远远没有达到《体育彩票公益金管理暂行办法》所规定的国家体育总局所使用的年度公益金中落实《全民健身计划》的公益金比例为60%，实施《奥运争光计划纲要》的公益金比例为40%。

通过研究进一步发现，体育场的体育彩票公益金主要用于修建训练场地、添置训练竞赛器材，2项支出占体育场支出比重达到了86.52%（见表3），可见，体育场的体育彩票公益金支出也绝大部分用于竞技体育。由此说明，我国体育彩票公益金仍然主要保障竞技体育的发展，体育彩票公益金的民生性还有待进一步增强。

2.2.3群众体育财政投入的民生性有待加强

群众体育公共财政支出民生性有待加强主要表现为体育基本公共产品供给不足，公共体育场地设施、公共体育组织、公益性社会体育指导员等远不能满足群众的体育公共服务需求，与西方发达国家差距较大。

第6次全国体育场地普查数据显示，我国共有体育场地169万4600个，平均每万人拥有体育场地12.45个。而目前白俄罗斯共有2万3200个体育场地（白俄罗斯人口950万。），平均每万人拥有体育场地24.42个；德国目前拥有体育场地共计约23万处（德国人口8200万），平均每万人拥有体育场地28.05个；法国目前体育场地总量已超过32万个（法国人口6500万），平均每万人拥有体育场地49.23个。白俄罗斯人均体育场地是我国的1.96倍，德国人均体育场地是我国的2.25倍，法国人均体育场地是我国的3.95倍。

2012年我国共有3万4806个体育社团，每3万8902人才能拥有一个体育社团；体育俱乐部的总数为2万1818个，每6万2061人才能参加一个体育俱乐部。而德国体育俱乐部总计约9万1000家，大约每901人能参加一个体育俱乐部；澳大利亚有5万多个体育俱乐部，大约每440人就能参加一个体育俱乐部（澳大利亚人口数为2200万）；英国约有15万1000万个体育俱乐部，约每411人拥有一个体育俱乐部（英国人口数为6200万）。2012年我国体育俱乐部的会员数为649万1097人，只占我国总人口数的0.48%，而芬兰体育俱乐部会员总数超过110万，约占芬兰总人口的20.4%（芬兰人口数为540万），德国体育俱乐部会员约2700万，相当于德国总人口的1/3。

2010年我国认证的公益性社会体育指导员人数只占我国人口数的0.02%，而该年日本通过社会体育指导员认证的人数占当年日本人口数的0.12%。2012年我国公益性社会体育指导员累计人数为174万7175人，每775人才能享有1名公益性社会体育指导员的指导，而日本在2007年时每553人就能接受1名社会体育指导员的指导。日本社会体育指导员的指导率高达98%以上，而我国社会体育指导员提供指导服务的只有59%。由此可见，我国社会体育指导员在人数及提供指导服务方面都与日本有着较大差距。

2.2.4群众体育财政支出的地区结构失衡

从1980年起，国家对省、自治区、直辖市实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制改革，各省体育事业费主要来自地方财政（西藏除外），而不是中央财政，这种体制使得各省群众体育投入水平主要取决于本地区财政实力。1994年的分税制财政体制改革，奠定了适应社会主义市场经济体制的政府间财政关系的基本框架；但由于难以打破地方政府原有的利益格局，我国采取以税收返还为主的财政转移支付制度。税收返还采取“基数法”，即“存量不动、增量调整”，所分配的只是中央财政增量的一部分。在分税制改革之初，税收返还占总财政转移支付的比重超过了70%，随着我国财政体制改革的不断深入，近年来税收返还的比重呈降低趋势，但占总转移支付的比重仍过大，而具有均等化作用的一般性转移支付规模过小；因此，依赖于税收返还的转移支付形式不仅不能解决因历史原因所造成的区域间财力分配不均，反而在新体制下肯定了这一差距，这最终表现为东中西部政府间体育公共服务财政投入的明显差异。

各地区间经济发展的原有差距及现行财政体制的不完善，使得各地区群众体育经费支出差距仍然较大。从表4、表5可以看到，区域之间的群众体育发展呈缩小趋势，但东部8省市的群众体育经费支出仍明显好于中部、东北部及西部的16个省市。即使区域差距最小的2010年，东部人均群众体育经费支出是中部和东北部的2.33倍，是西部的2.16倍。2012年东部、中部及东北部、西部人均群众体育经费投入最多的分别是福建省（12.92元）、湖南省（1.46元）及新疆维吾尔自治区（2.59元），福建省的人均群众体育经费支出是湖南省的8.85倍，是新疆维吾尔自治区的4.99倍，可见，差距仍非常明显。

人均群众体育体育彩票公益金支出可进一步论证区域群众体育发展水平的不平衡。虽然近年来我国体育彩票公益金的使用越来越注重均衡区域群众体育的发展，但从表6可以发现，不同区域间人均群众体育体育彩票公益金支出还存在一定的差距。2010年西部省市中由于陕西人均群众体育体育彩票公益金支出金额较大，达到12.71元，使得西部8省市人均群众体育体育彩票公益金支出水平提高，并与东部大致相同；其余年份里，东部人均群众体育体育彩票公益金支出都明显高于其他区域。从表7还可看到，2010年以来东部、中部及东北部、西部之间人均群众体育体育彩票公益金支出差距又呈扩大趋势。

2.2.5群众体育公共财政支出的城乡结构失衡

在我国二元经济结构下，由于城市经济是财政收入的主要来源，因此，财政支出、尤其是公共服务方面（包括群众体育）的支出也主要用于城市居民；故与城市群众体育财政投入总量相比，农村的财政投入杯水车薪，城乡群众体育财政支出结构失衡。

在现有的分权制财政体制下，上级政府不仅控制下级政府的官员任免，而且控制下级政府的财政收入。政府财权层层上移，事权层层下压，而上级政府的转移支付不足于满足基层政府的需要，下级政府又缺乏同上级政府的谈判力，也缺乏足够的动力去同上级讨价还价，导致乡镇财政困难。而目前调整各级政府间财力平衡的纵向转移支付也将重点放在城市，对农村关注不够，这进一步加剧了城乡群众体育事业财政投入结构失衡，城乡体育公共产品供给不平衡。

第6次全国体育场地普查结果显示，乡村建造的体育场地占全国体育场地总数的41.39%，城乡体育场地分布不均衡。虽然近年来我国加大了对乡（镇）村体育场地的投入力度，如2008—2012年我国新建的6593个体育场地中，分布在乡（镇）村的体育场地有4616个，占新建体育场地总数的70.01%，但有限的农村新建体育场地对于占国土面积83.5%的广大农村来说杯水车薪，而且新建在乡（镇）村的场地中真正建在村庄的只有2066个，只占新建体育场地的31.34%；因此，农村新建体育场地很难满足农民日益增长的健身需求。

我国乡镇数量是街道数量的2倍多，可2008—2012年乡镇晨晚练站（点）配置的社会体育指导员平均比重只占社会体育指导员总数的45.59%（见表8），而分布在农村的公益性社会体育指导员仅占我国公益性社会体育指导员总数的10%。我国的体育俱乐部绝大多数分布在城市，而澳大利亚体育俱乐部中的60%～70%分布在乡村地区。城乡群众体育财政支出的结构失衡不仅影响到我国体育强国的建设，而且不利于我国城乡统筹发展，进而影响到我国和谐社会的构建。

3优化我国群众体育公共财政投入的政策建议

3.1树立公共财政理念

理念创新是一切创新的先导，理念的转变对于构筑体育公共服务型政府来说比其他转变更具有先导性的决定意义。公共财政是为市场提供公共服务的财政，为市场提供公共服务是财政公共性的集中表现。市场经济条件下财政之所以是“公共”财政，还因为它是“社会公众”的财政，“社会公众”是财政公共性的具体表现。群众体育的参与主体是“社会公众”，因此，体育事业财政的公共性主要体现在群众体育财政投入方面。

我国要完成从传统的体育行政管理到新的体育公共管理的改革，促进政府体育职能的根本性转变，就必须加大体育事业公共财政的宣传力度，使体育事业公共财政理念深入人心。体育行政部门领导和职员能从传统的财政理念中解脱出来，深刻理解体育事业公共财政的内涵和基本特点，并将公共财政理念贯彻到日常体育行政工作中，这样群众体育优先发展的战略才能贯彻实施，政府体育职能才能得以根本扭转，体育公共服务型政府目标才能最终得以建立。

3.2建立多元化群众体育资金供给机制

调整和优化体育事业公共财政支出结构，加大财政对群众体育的支持力度，群众体育财政投入的增长速度应高于同期体育事业财政经常性收入的增长速度。在安排体育事业财政支出时，要优先保障群众体育发展所需的资金，逐步提高群众体育事业经费占体育事业经费的比重，有计划地保持长期、稳定、合理的群众体育经费支出比例。

但体育事业财政投入受我国整体经济发展水平、政府的财政政策选择及人们消费水平等多方面的因素影响，短期内增长有限；因此，在扩大群众体育财政支出规模的同时，还应发挥群众体育财政资金的主导作用，通过财政补助、财政贴息、财政配套、无偿赠款、优惠贷款和减免税收政策等方式引导民间资金进入群众体育，从而拓宽群众体育筹资渠道，进而增加群众体育发展所需要的资金供给。

修订鼓励企业和个人赞助或捐赠群众体育事业的税收优惠政策。对于赞助群众体育事业的企业，可税前列支或实行税收优惠降低纳税税基，也可对赞助者采取广告、庆典演出、冠名等多种方式给予赞助者回报。对于捐赠群众体育事业的企业，可以在《中华人民共和国企业所得税法》第9条“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除”所规定的基础上适当提高年度利润总额比例，以激励企业对群众体育事业的捐赠。除了对捐赠者进行物质鼓励外，我国也可采取荣誉激励、成就激励等精神鼓励的方式激励捐赠者的捐赠行为。此外，政府还应鼓励社会力量捐资设立体育类基金会，努力争取境外组织和个人向基金会对群众体育事业提供捐赠和资助。

3.3完善政府间转移支付制度，促进区域群众体育协调发展

为使我国区域之间和城乡之间的群众体育协调发展，保证各地区及城乡之间能享受大体均等的体育公共服务，我国首先应逐步改革现行转移支付的“基数法”分配原则，采用国际上通行的“因素法”，全面考虑各地社会、经济、历史、自然等情况，综合反映各地实际情况，合理确定中央政府对地方政府的财政转移支付标准，使各地区有相对充足的财力投入到群众体育事业的发展中。转移支付制度改革的重点应逐步提高具有均衡作用的一般性转移支付的比重，弱化并最终取消税收返还，缩小和改革体育专项转移支付，实现政府间群众体育事业财政纵向和横向平衡，使中央和地方的群众体育财权和事权相匹配。

群众体育事业要获得稳定的公共财政保障，各级政府间应合理分工，根据群众体育财权和事权相匹配的原则，构建起中央政府、省级政府和市县政府共同负责的机制。体育彩票公益金的使用要进一步体现公益性及均衡化的作用，提高体育彩票公益金中群众体育的支出比重；要继续加大国家体育总局体育彩票公益金的“农民体育健身工程”和“雪炭工程”的专项补助力度，使老、少、边穷地区政府能提供群众所需要的体育基本公共产品。

3.4构建体育事业公共财政投入的制度基础

在我国当前的社会经济条件下，为确保政府的体育事业公共支出转向群众体育领域，需要建立相应的制度加以保障。

1）建立健全相应的法律法规。完备的有关体育事业发展的法律法规体系是促进群众体育发展的保障。体育立法必须对政府的体育职能、执行机构、资金获得和使用等方面做出详细的规定。完备、详细的法律法规体系可及时发现和解决体育行政部门在履行政府体育职能时出现的情况和偏差，避免出现违规挪用体育事业财政资金、私自改变资金用途的情况出现。目前，我国应做好《中华人民共和国体育法》的修订及配套立法工作，抓紧制定加强体育场地建设、体育组织建设等领域的体育法规、规章及规范性文件，加强《全民健身条例》的配套立法，为广大人民群众享受体育公共服务提供坚实、具体的法律保障。

2）加强群众体育公共产品绩效评估与考评。群众体育公共产品绩效评估与考评是有效改进政府提供群众体育公共产品的方法和技能，能增加群众体育公共产品的供给数量，提高群众体育公共产品的供给质量，加强政府提供群众体育公共产品的责任。群众体育公共产品绩效评估考核的内容主要包括经济、效率、有效性和质量4个方面，评估与考核主体既包括体育行政部门内部职能部门，也包括公众，评估与考核的手段是定期报告。调整体育行政部门绩效考评体系，提高群众体育公共产品绩效考评在体育行政部门绩效考评的权重，促进体育行政部门的工作重心由竞技体育转移到群众体育。

3）建立群众体育公共产品供给的财政监督机制。建立体育行政部门、财政部门、人大和审计等内部监督和外部监督相结合的监督机制。通过对体育行政部门财政资金的使用和分配进行监督，可促进体育行政部门加强预算管理，规范体育行政部门的财政收支行为，提高群众体育公共财政支出比重，进而提高体育事业财政资金的使用效率，同时也可预防挪用体育事业财政资金等违法犯罪行为的发生。