雾霾防治的金融政策之演进及展望

2015-04-14王文华周景坤

江西社会科学 2015年11期

■王文华周景坤

雾霾防治的金融政策之演进及展望

■王文华周景坤

在我国环境污染日趋严峻的形势下，雾霾防治的成效性亟待增强。雾霾防治的经济学机理是使大气污染负外部性内部化，防治的金融政策主要有排污权交易、绿色信贷、市政环境债券、雾霾防治责任保险等；雾霾防治金融政策的发展演进过程为萌芽期、发展期、持续改进期。我国雾霾防治的金融政策需要从地区、银行、市场等方面着手，采取不同政策措施，加强产业引导，改进金融帮扶，培育资本市场。

雾霾防治；金融政策；负外部性

王文华，武汉大学政治与公共管理学院博士生,景德镇陶瓷学院教授。（湖北武汉 430072）

周景坤，梧州学院文法学院教授，浙江大学博士后。（广西梧州 543002）

近年来，随着我国大规模工业化和城市化的持续推进，工业、建筑业和交通运输业等快速发展，大量废气被排放到空气中，对雾霾的形成创造了有利条件。此外，全球气候变暖，气象条件也产生明显变化，让积累在空气中的废弃物无法得到及时扩散，造成我国大面积雾霾天气的频发。雾霾对我国的经济发展和人民生活造成严重的负面影响，近几年，针对全国性、大面积频发的雾霾，中央政府和地方政府积极应对，出台了多种政策，推动大气污染治理。纵观国内外雾霾防治的办法，包括行政手段、产业政策、财税政策、金融政策等，这些政策效果如何？本文尝试从金融政策的角度梳理现行的政策，提出相关建议。

一、雾霾防治的经济学机理

雾霾天气的形成与生产者或消费者在经济行为过程中向大气排污有很大关联，给经济社会造成严重的负面影响，这就是经济学上的经济负外部性。经济负外部性的产生是由于生产者或消费者并未承担经济行为的全部成本，而是将一部分成本转嫁他人，从而损害他人的福利。经济负外部性的出现导致边际私人成本小于边际社会成本。因此，解决雾霾防治的经济学机理在于使大气污染负外部性内部化，其基本思路有四种：

第一种思路是基于政府干预的直接管制。政府通过命令和控制排污标准，一旦超过标准，将给予惩罚。这种基于经济惩戒的原理源于庇古理论。庇古认为，在边际私人成本与边际社会成本不一致的情形下，依靠市场竞争无法达到帕累托最优，需要政府干预，对造成污染的企业或消费者予以征税（即庇古税），以弥补边际社会成本与边际私人成本的缺口。庇古理论的前提是存在一个拥有完全信息的理想政府，完全出于公众利益，基于完全信息制定出最优税率。事实上，我国政府对污染企业的征税或罚款收效不佳。

第二种思路是基于完全市场交易的自愿协商，典型的就是科斯理论。科斯认为，在交易费用为零的情形下，不管权利如何界定，可通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置，不一定需要庇古税。如果交易费用不为零，需权衡各种政策手段的成本—收益，庇古税可能是有效的制度安排，也可能无效。也就是说，在出现雾霾行为的经济负外部性等市场失灵时，政府干预并非是必然选择。然而科斯定理的前提是存在明晰的产权、自愿协商的人数不多、谈判双方的地位平等，且交易成本为零，最重要的是政府要居于中立。事实上，由于我国产权界定的模糊，谈判双方地位的严重不对等，加上政府事实上的偏袒行为，导致真正的自愿协商行为难以产生。

第三种思路是基于社会机制的社会准则。传统的经济学以理性人为假定，强调生产者的利润最大化和消费者的效用最大化，而忽视社会责任的教育。社会准则要求生产者和消费者基于自律，并非一味地追求利润最大化和效用最大化，而是追求经济社会发展与环境保护的和谐关系。社会准则的前提是整个社会的道德水准高和社会责任感强，这依赖于整个社会的道德教育发展。因此，就我国目前所处的发展阶段而言，社会准则仍不具有普遍适用性。

第四种思路是基于政府和市场相结合的激励相容。从上述三种思路来看，雾霾防治亟须政府与市场相结合。十八届三中全会强调，在资源配置中市场起决定性作用和更好地发挥政府作用。而金融政策是重要的激励相容方法之一，典型的就是排污权交易制度。通过排污权的交易，充分发挥市场配置排污资源的价格杠杆作用，有效降低环境管制者的管理成本（包括信息成本）和雾霾防治的总成本。另一个金融激励相容机制就是在政府的政策性支持下，发挥金融机构的甄选功能，通过价格和数量控制，提高清洁产业（项目）融资的可获得性和降低其融资成本，抑制污染产业（项目）融资的可获得性和提高其融资成本。通过这种激励相容制度的安排，促进绿色产业的扩张，促进经济结构的无污染化调整。

二、雾霾防治的主要金融政策

（一）排污权交易

排污权交易起源于美国，排污权是指排污企业通过缴费或购买取得在一定范围内排放污染物的权利。排污权作为无形权利，可用于交易、租赁或抵押贷款。排污权交易是排污企业与环保部门或者是排污企业之间通过市场相互调剂排污权的行为，包括排污权交易的一级市场和排污权交易的二级市场。排污权交易从政府与企业的行政管理变为市场化的经济行为。排污权的价格由市场决定，通过经济杠杆有效激励排污企业提高污染治理的积极性，保证污染物的总量控制。

（二）绿色信贷

绿色信贷是指银行将企业污染治理作为信贷前置条件，提高企业信贷的门槛。银行限制对环保不达标企业的信贷，同时加大对环保企业的扶持力度。通过差异化的定价行为激励企业扭转高投入、高排放、高污染的粗放经营模式，走与环境相兼容的可持续发展模式。绿色信贷同样是运用经济杠杆倒逼企业加大污染治理力度的市场化手段。

（三）绿色证券

绿色证券包括绿色债券和上市环保核查。绿色债券是为了绿色项目进行融资或再融资而发行的债券工具。绿色债券募集的资金必须投向绿色项目，资金投向要有严格的监督过程和定期的信息披露。相较于一般债券，绿色债券的发行人须证明项目主体具有环境效益，票面利率更低，受到发行主体的青睐。自2007年欧洲投资银行发行第一个绿色债券以来，绿色债券市场发展迅速。上市环保核查是环保部门对企业申请IPO、配股增发再融资以及资产重组时采取的环境保护核查制度。环境保护管理直接影响上市融资和上市后再融资的进程。2003年6月开始实施以来，有效地发挥了环保核查的督促功能，引导企业提升环保水平。

（四）环境污染责任保险

被称为“绿色保险”的环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。保险公司通过运用保险费率杠杆机制，督促企业加强环境风险管理，提高环境污染治理水平。2007年12月，我国启动环境污染责任保险。2013年，在涉重金属企业和石化行业推行环境污染强制责任保险试点，建立了与环境污染强制责任保险相关的激励与约束机制。

三、我国雾霾防治金融政策的发展演进过程

我国雾霾防治金融政策的发展演进过程可分为政策萌芽期、政策摸索期和政策持续改进期。

（一）政策萌芽期（2000年以前）

2000年之前是雾霾防治金融政策萌芽期。2000年之前我国的雾霾天气出现的频率较低，雾霾防治的意识也较弱。期间我国的大气污染防治刚刚起步，采取何种政策限制污染源还没有很好的界定方式，一切都是在摸索着前行。国家并未颁布实质性的大气污染金融防治手段。此期间主要以行政规范为主，主要是涉污企业相关的大气污染物排放标准，政策针对的对象范围比较窄。如，《关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定》、《工业“三废”排放试行标准》、《工业企业设计卫生标准》、《大气环境质量标准》、《锅炉大气污染物排放标准》、《水泥工业大气污染物排放标准》等。因此，萌芽期主要表现为由国家直接干预，政府主导型的政策方针。在雾霾防治方面，防治资金的来源主要是国家的财政补贴，未涉及金融市场。

（二）政策摸索期（2001年至2012年）

2001年—2012年是雾霾防治金融政策的积极探索阶段。新世纪以来，中央和地方开始积极引进和利用金融政策防治雾霾。2001年9月，江苏省南通市完成全国首例二氧化硫排污权交易，目前已有许多省市开始了排放权交易试点。2001年以来，国家要求所有的拟上市公司必须通过环保部门的环保核查。2014年10月，停止上市环保核查。2005年以来，国家不断推进生态补偿机制的建设力度，但谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局尚未真正形成。2007年7月，《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》的出台，意味着绿色信贷这一金融政策全面进入我国雾霾防治体系。2007年底环境污染责任保险启动以来，全国28个省（区、市）开展了环境污染责任保险试点，涉及重金属、石化等多个污染行业，但主要依靠政府推动。2012年《绿色信贷指引》颁布，进一步引导银行金融机构推进绿色信贷，优化信贷结构。

此期间政策涉及的领域范围相当广泛，在防治手段方面也逐渐多样化。但金融政策防治机制尚未成型，缺乏统一性且政府的干预性仍然较强。尤其是金融危机期间，政府刺激需求的救市干预行为，导致资金进入一些传统的高能耗高污染产业，进一步加剧了产能过剩，使污染型产业结构的调整和提升愈加困难。

（三）政策持续改进期（2013年—至今）

经历了中国雾霾灾害最严重的2013年，有关雾霾防治的金融政策持续完善。2013年，银监会发布《关于绿色信贷工作的意见》，促使银行加大对绿色低碳经济和节能环保产业的扶持力度。关于环境污染保险，2013年3月，环保部和保监会联合印发《关于开展环境污染强制责任保险试点的指导意见》，其中规定三类高污染企业必须投保环境污染责任保险，否则直接影响信贷和环评，有效规范其污废处理行为。关于排污权的使用方面，2014年8月国务院颁布《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，其中规定我国必须于2015年年底完成所有试点地区的排污权核准工作，政策进一步规定必须于2017年年底将所有关于排污权有偿使用和具体实施方法及制度进行完善。2015年，金风科技和农业银行在境外发行了绿色债券，由央行牵头的绿色债券中国标准已基本完成。

这些政策均显现出政府引导下的以市场调节为主的发展特点。政府在直接干预领域内的相对弱化，减少了对大量工业的投资，对雾霾防治有着积极的意义。随着汇率市场化和利率市场化的稳步推进，汇率和利率杠杆作用的加强，经济增长方式和经济结构的转型将加快，将有利于遏制落后产能以及污染物的排放。

四、完善我国雾霾防治金融政策的建议

雾霾的形成归根结底与我国长期以来粗放型的经济增长方式和污染型的经济结构密切相关。粗放型的经济增长模式，依赖于生产要素的投入，经济效益低，表现为高投入、高排放和高污染的特点。污染型的经济结构，表现为污染型的产业结构、污染型的能源结构和污染型的交通运输结构。因此，需要借助于绿色金融体系的构建，激励企业增加绿色产业的投资，促成产业结构、能源结构和交通运输结构的转变。

第一，区分不同地区的特点，采取不同的治理对策。首先，对于重化工业占比大的地区，以调整产业结构和能源结构为主。重化工业的能源消耗大，而且是以煤为主要能源，加大了污染的概率。因此，政府应加大产业结构的调整力度，逐步降低污染型的重化工业比重，逐步提升第三产业的比重。产业结构的转型升级，是一个痛苦而必然的选择，也是一个长期的过程。对于严重不达标的中小污染工业企业，采取关停并转的办法，转型为第三产业。对于大型污染工业企业，要求环境污染保险的全覆盖，全面推行排污权的有偿取得和交易，将污染成本内生化。通过绿色信贷和绿色证券等金融政策引导提升污染治理水平。对于能源结构的调整，要提高煤炭资源税的税率，用于补贴清洁能源，减少对煤炭的过度依赖。同时，政府要对民间资本逐步开放服务业，降低服务业税负，引导区域经济的服务化，形成低污染的产业结构。其次，对于交通运输压力大的地区，以改变交通出行结构为主。对于人口众多、交通运输压力大的地区，主要的污染源是私家车尾气的排放。因此，要倡导交通出行方式向以公共交通为主的转变，减少私家车的出行。一方面，要大力发展公共交通，特别是轨道交通。通过发行绿色债券筹集轨道交通建设资金，加大推动PPP模式的力度，引导民间资本进入轨道交通行业。另一方面，逐步推广汽车牌照拍卖制度或征收拥堵费，用于补贴清洁能源和轨道交通。通过发展绿色汽车金融，实施绿色信贷政策，鼓励购买小排量新能源汽车。再次，对于扬尘污染大的地区，以改变建筑施工和降低建筑能耗为主。扬尘排放导致的雾霾，与大规模的建筑开发密不可分。通过绿色信贷和绿色证券，引导建筑业朝绿色建筑的方向发展。降低建筑业的能源消耗，采用住宅产业化的方式，提高施工现场的集约化程度。

第二，运用政策性银行弥补市场漏洞，加强产业引导。政策性银行基本职能，就是配合国家的经济发展来制订规划，以扶持国家重点支持的行业和企业，带动全国经济的发展。尤其是在国家经济的恢复期和经济起步期，这一功能将成为国家干预以及调节经济的一种极为有效的重要工具，并且政策性的金融机构还可以弥补市场机制本身具有的局限性，因而在资本市场并不发达的情形下，可以与商业银行相互查漏补缺完善其身。将雾霾防治归纳到政策性银行中，这可以让政策性银行在其本身的内涵和外延上都获得扩展。在内涵上包括了以雾霾防治为基础的全新的金融政策方向，在外延上将把贷款的重点转移到加快贫困地区的发展、社会基础设施建设和雾霾防治方面。

第三，扩展商业银行对雾霾防治企业金融服务的范围。商业银行作为社会投融资机制里重要的一环，应主动加入雾霾防治的队伍中，增加对雾霾防治产业的信贷投入，促进雾霾防治产业的发展，促进雾霾防治产业融资向多元化的局面迈进。首先，大力支持生产雾霾防治设备的企业。积极地、重点地给予信贷支持；其次，积极参与雾霾防治企业的购并重组。最后，努力探索雾霾防治服务性企业的创建。眼下我国的雾霾防治服务企业主要是对废气的处理利用，而且主要靠政府拨款，非市场化的操作难以自负盈亏，难以吸引社会投资。商业银行应积极利用本身职能，与政府有关部门努力协作，寻求更多金融服务的方式。

第四，培育更加有效的资本市场。有效的资本市场能够更好地进行资源分配，能够帮助雾霾防治更有效的投融资，也可以为雾霾防治企业的资本流动保驾护航。支持绿色企业在上市方面获得优先权。在这方面可以采用西方模式对企业在上市之前在雾霾防治方面进行评价，对于不能达到雾霾防治规定要求的企业和项目，坚决拒绝其上市，即使该企业或项目拥有优秀的财务表现也不能放宽要求，拥有同样的前提因素，有利于雾霾防治的企业和项目可考虑优先上市。传统企业也可通过发行绿色优先股来筹集专项资金用于企业的绿色营销，以实现企业结构的转型与提升。鼓励绩优雾霾防治企业发行雾霾防治债券。政府应鼓励有技术优势、有市场前景、资产运行良好的雾霾防治企业通过发行雾霾防治债券来融通资金，还可以根据情况利用可转换公司债券、项目融资、风险投资进行筹资。

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