●王勤 张 周 张 征

高速公路建设项目PPP模式的运用分析

●王勤 张 周 张 征

高速公路在综合交通网络中具有骨干作用，是支撑和引领经济社会发展的重要战略资源。我国高速公路从无到有，2014年底达到11.19万公里，里程数居世界第一，但是我国传统高速公路的融资有90%来自银行贷款，高速公路行业在政府性债务中所占份额较大。目前，《国家公路网规划》提出从2013年到2030年，高速公路网建设融资需求至少是2.5万亿元，但是在2014年国务院“43号文”中明确规定与限制了地方政府举债融资规模。PPP作为高速公路建设的创新融资模式，是指政府在基础设施和公共服务领域，与社会资本建立利益共享、风险分担的长期合作关系，在公共事业建设中必将扮演重要角色。如何加速推广PPP模式在高速公路建设中的应用，进一步发挥政府投资的引领作用，引入社会资本，是我国高速公路建设实现可持续发展的至关重要的命题。

一、高速公路建设项目的投融资现状与问题分析

（一）现行《收费公路管理条例》吸引社会资本投资功能弱化，“借贷”需改“举债”

2004年11月1 日起，《收费公路管理条例》正式施行，现行收费公路建设采用地方政府交通部门利用贷款或者有偿集资的筹融资模式，目前统一调整为发行政府债券，实行总量控制，这就使“借钱修路，收费还贷”所依据的政策发生了根本变化，改变为政府收费公路，举债、偿债主体将变更为地方政府，建设、改扩建资金统一采取发行地方政府专项债券方式筹集，用通行费偿还，纳入政府性基金预算管理。2015年7月21日，交通运输部对外发布了《收费公路管理条例》修订稿，拟对收费公路的收费期限、设置门槛、统借统还制度等作出调整，并规范转让、强化监管，最终通过“用路者付费、差别化负担”，促进建立收费公路长期稳定可持续发展的机制。

（二）政府还贷公路的资本金投入比例高，债务性资金投入偏高

高速公路项目建设周期长、建设环境复杂、技术含量高、资金需求量大，在当前经济形势下，地方政府财政预算有限，而且又处于偿债的高峰期。截至2014年底收费公路建设累计债务性资金投入占累计建设投资总额的69.4%，其中银行贷款40080.6亿元，占累计债务性资金投入的94.0%。就高速公路而言，2013年底资本金投入与债务性资金投入分别占累计建设投资总额的30.4%和69.6%。为了解决高速公路的投融资方式，财政部提出了在交通基础设施建设中引入PPP投融资管理模式，拟吸引更多社会资本参与高速公路的建设和运营。

（三）公共财政预算无法承担公路的建设、养护、管理和债务偿还的资金需求

我国财税政策极大地促进了公路基础设施建设和发展，我国高速公路里程规模世界第一，但是也积累了较沉重的债务负担。高速公路收费政策分为以下阶段：第一阶段是公路建设单纯依赖财政投资，受到财政财力投入的束缚；第二阶段是国务院提出 “贷款修路、收费还贷”收费公路政策，1984年1月1日，广深高速上的中堂、江南两大桥收费站正式收费，成为我国最早的收费站，1984年12月21日，首条收费高速公路——上海至嘉定高速公路开工；第三阶段是1993年收费公路政策的实施，形成了国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资的多元化投融资格局。

二、高速公路建设项目采用PPP模式的可行性

（一）重庆市高速公路投资采用PPP模式，没有增加任何政府性债务

2014年重庆市高速公路采取PPP投资模式，运用BOT+EPC方式建设九龙坡至永川、南川至两江新区、合川至长寿3条总投资约267亿元的高速公路，资金依靠外来投资和国家补助，政府性债务零增长。2015年重庆市又积极推进高速公路、轨道交通等领域总投资1300亿元的政府与社会资本合作13个PPP项目。

（二）目前高速公路的建设速度，无法满足人们日益增长的出行需求

高速公路是交通运输行业服务于经济社会发展的重要窗口，服务范围广，社会影响面大，直接关系到广大百姓的便捷出行。2014年底我国汽车保有量达到1.4亿辆，年均增加1100多万辆，多元化出行需求快速增长，但是“五一”、“十一”小长假中全国各地高速公路变身“堵场”、“停车场”，政府有必要加快高速公路建设速度。

（三）财政部注重提高财政支出的引导作用，鼓励社会资本参与PPP模式

高速公路具有投资大、期限长、收益稳定的特点，相对也更容易采用PPP模式。政府性债务中所占份额较大，PPP建设方法可以减少政府负债。2011-2014年是收费公路大规模建设的高峰，建设的累计投资总额中约七成是银行贷款为主的债务性资金。PPP模式核心是“风险共担、利益共享”，政府逐步从“补建设”向“补运营”转变，将基础设施领域的设计、建设、运营和维护交给社会资本，鼓励社会资本采用PPP模式。

政府可以在PPP框架里面增加相应的补贴，使用者付费加上必要的政府付费，引导社会资本的进入。政府统揽全局，通过政策设计引导和规范各方的行为，企业通过投资取得相应的回报。政府、企业、专业机构以各自的优势对应PPP项目里面的风险防控问题。

三、高速公路建设项目PPP模式应用的方法

高速公路项目具有公益性与盈利性的双重性质，在进行项目政企合作模式中，政府应完善融资、公路收费、土地等政策，保障PPP模式分类分级的应用，应兼顾政府与企业的利益，理清各自的权、责、利归属，以最终实现合作双方的互利共赢。按照PPP模式设计运作分类分级进行实施如下：

（一）产业基金参与PPP项目，发挥其杠杆效应和募集能力强的优势

高速公路项目收益来源可包括政府财政性资金及高速公路收费等运营收入。产业基金主要以社保基金、保险、银行这类长期投资者作为主要资金募集对象，高速公路的资产、收费现金流稳定，能够提供稳定的长期回报，吸引产业基金的投资。PPP模式下产业基金主要通过TOT(转让-运营-移交)的方式参与存量资产的投资，以减轻政府财政负担。同时，针对高速公路行业负债率普遍偏高的特点，产业基金可以发挥其杠杆效应和募集能力强的优势，采取为高速公路管理公司注入股权的方式并适度参与运营，有效降低资产负债率，增加其再融资能力。投资期限方面通常以3到7年为主，在PPP特许经营权模式下，可以考虑进一步延长。此外，产业基金也可探索运用QFLP、自贸区跨境贷款等创新融资模式为高速公路管理机构提供多样化的资金来源。

（二）项目公司根据PPP协议收取通行费，期满后将高速公路收费权移交政府部门

特许经营期运行前，项目公司按照PPP协议，政府收到对价款后偿还高速公路原有的银行债务。项目公司拿到高速公路的收费权益。特许经营期内，项目公司负责高速公路的运营管理，并根据PPP协议收取通行费。特许经营期满后，项目公司将高速公路的收费权益再移交给政府。此外，产业基金还可以通过和高速公路运营管理机构共同成立项目公司来参与PPP，以BOT、TOT等方式推动高速公路建设、减轻政府财政压力。

（三）地方政府提供优惠政策与财政补贴，确保项目总体经营收益满足要求

当前，地方政府性债务水平较高，高速公路项目建设的资金相对有限，加之目前建设的项目多位于欠发达区域，项目预期交通量及收费收入等指标相对略低，因此要在PPP模式的基础上，协调地方政府提供优惠政策与财政补贴以确保项目总体经营收益满足要求。一是运营期财政保底补贴方式，确保项目公司每年运营收益可不低于该保底额度，解决项目运营前期亏损及运营资金缺口等问题，该保底补贴为或有负债，未大幅度增加政府实质性负债规模。二是建设期或运营期固定补贴。在项目建设期，地方政府向项目公司分年度、分期投入提供固定额度的财政补贴，具体补贴额度根据项目线路长度、投资额等指标确定，可有效减轻项目运营前期亏损及资金缺口等问题，未大幅增加其政府性债务规模。三是税费减免政策。对项目所涉及的税费地方政府留存部分(如建安部分的营业税、企业所得税等)由地方政府即征即返给项目公司。

（四）政府由建设者向管理者转变，完善相关的法律体系

政府由建设者向管理者转变，随着PPP模式的逐渐推广，政府由划桨者逐渐转变为掌舵者。PPP采购可以借鉴澳大利亚发布的PPP实施指南，在项目建设管理立法框架下运作。例如：2008年11月颁布一系列国家政策与指南对PPP进行规范，各州在此基础上再制定本地的指南。以维多利亚州为例，2000年公布的 《维多利亚州合作方法》、2003年颁布的《合同管理方法》等是本地PPP项目开展的主要依据。

地方政府要结合建设诉求及项目实际情况，创新PPP模式的合作方式。一是对中西部地区的高速公路项目，应积极争取由地方政府提供财政补贴及优惠扶持政策。如地方政府财政状况较好，可适当提高其参股比例，并以争取保底补贴为主；如地方政府财务状况较差，参股比例较低，可重点争取固定补贴及优质地块捆绑开发；如项目未来运营收益较差，可考虑通过股权转让，在运营前期提前收回投资成本及收益。二是对东部地区的高速公路项目，项目预期交通量及预期收益较好，但项目造价及征地拆迁成本相对较高，此时可积极争取固定补贴及优质地块捆绑等，并严格要求征地拆迁费用包干使用，努力实现项目投资效益最大化。

现行收费公路政策吸引社会资本投资的功能逐步减弱，高速公路改建扩容政策不清晰，待建高速公路项目引资存难题，使国家公路网规划的实施面临巨大资金压力。当前，我国应积极完善高速公路投融资管理制度，鼓励企业或个人投资，拓宽融资渠道是解决高速公路建设资金不足的有效举措。PPP投融资模式是高速公路投融资创新方式之一。国家鼓励推广PPP模式具有明显的正面效应：从政府角度看，可减少财政支出压力，提高财政资金使用效率和政府履职能力。■

（作者单位：中海网络科技股份有限公司）

（本栏目责任编辑：王光俊）