◆袁自永

一、新形势下完善税务系统公职律师制度的必要性

公职律师一般是指依法取得法律职业资格，在国家机关、党政社团、事业单位任职或经招聘到上述部门工作，经司法行政部门授予公职律师资格，专职从事法律事务的执业人员。

20 世纪90 年代中期，司法部提出公职律师的概念，并在全国开展试点。2002 年10 月，司法部发布《关于开展公职律师试点工作的意见》，对公职律师的任职条件、职责范围、权利义务及管理等做出规定。自此，各地公职律师试点工作广泛开展起来。截至2013 年底，已有10 多家中央单位开展公职律师试点工作，全国共有公职律师6100 人，其中，中央国家机关公职律师803 人。①《2013 年全国律师工作基本统计数据》，《中国律师》，2014 年第4 期。

当前，我国已经进入新的历史发展阶段，党的十八届三中全会对全面深化改革做出了部署。全会《决定》在“推进法治中国建设”部分，专门提到要“普遍建立法律顾问制度”，“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”等。这里的“法律顾问”是泛指，包括聘请社会律师担任法律顾问②法律顾问一般是指接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的执业律师，或者其他法律专业人士。法律顾问与公职律师在服务公共部门方面有着广泛的联系和区别，公职律师可以充当本单位法律顾问，离职后也可以转为社会执业律师；法律顾问则不能直接转作公职律师，必须取得相应资格。和建立公职律师制度等。税务系统是国家重要的经济管理和行政执法部门，按照全面深化改革要求建立完善法律顾问与公职律师制度具有特殊重要性。

第一，推进法治税务建设的需要。在中国特色社会主义法律体系已经形成、国家和社会活动各方面基本实现“有法可依”的历史背景之下，党中央在十八届三中全会提出了新时期集法治国家、法治政府和法治社会为一体的法治建设新目标。税务系统贯彻法治建设新要求，必须推进法治税务建设。法治税务是对税收立法、税收执法、税收司法、严格守法的全面要求，是对税务系统依法行政、依法治税、依法管理的更高要求。公职律师制度在某种程度上是一个国家政府法治化水平的重要标志。借鉴国外先进经验，总结国内先行试点行业做法，克服税务系统探索工作中的不足，进一步建立完善法律顾问与公职律师制度，是推进法治税务建设的必然要求，是加快税收事业现代化的客观需要。

第二，提升税收治理能力的需要。法治是治国理政的基本方式，提升税收治理体系和治理能力，实现税收事业发展现代化目标，需要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用。完善税务系统公职律师制度，将有助于强化法治思维在税收工作中的运用。税务机关重大决策与税收规范性文件合法性审查，税收执法行为监督与风险防范，涉税案件查处与诉讼，税务机关正当权益维护与争议解决等，都需要公职律师运用日益繁复的法律知识架构，提供专业的法律意见或协助。税务机关只有更好地遵法、守法，才能进一步地执好法、收好税，提高治税能力和治税效果。

第三，深化干部队伍建设的需要。税务系统战线长、队伍大，基层人员比重高，执好法、带好队，不仅要求各级税务机关要依法、规范行使权力，还要求每一位税务干部自觉树立法治意识，提高执法水平。尤其是当前纳税人维权意识日益增强，社会舆论对税收工作高度关注的情况下，对税务人员提高法治素养的要求更加迫切。但从税务系统干部队伍现状看，法律专业人才普遍较少，基层干部整体法律素养并不高，徇私枉法、无知犯法情况屡见不鲜。建立、完善公职律师制度，不仅有利于整合散落在各层级的法律人才资源，统筹使用、发挥更大作用，助推税收执法行为更加规范、更加合法有效，也有利于加大普法宣传教育，引导、带动干部群体学法用法、守法护法，共同提升税务机关执法形象，这对于深化干部队伍建设无疑具有积极的现实意义。

二、税务系统公职律师制度运行现状

随着公职律师试点在全国的开展，一些税务机关也探索开展了公职律师试点工作，如广西、山西和贵州省国税局分别在2007 年、2009 年开展了公职律师试点，建立了公职律师队伍，开展了相应的工作。截至2013 年底，全国有近半省级税务机关开展了公职律师试点工作。①据2013 年底国家税务总局政策法规司对税务系统公职律师试点情况的摸底。

（一）税务系统公职律师试点的主要特点

一是模式统一。均在省局法规部门成立了公职律师办公室，专门负责管理系统内公职律师人员及其工作的开展。公职律师接受所在单位、公职办和司法行政部门三重管理。二是职责统一。公职律师主要负责为本单位行政决策提供法律咨询意见，参与本单位规范性文件的起草、审议和修改，参与重大税务案件和行政复议案件的审理，受本单位委托调查和处理民事纠纷等法律事务，代理本单位参与诉讼、仲裁活动，开展税收法制宣传等。三是管理制度化。制定了公职律师管理办法、公职律师使用服务管理制度等。四是培养和使用多元化。各地都加大了对法律专门人才的引进和培养力度，积极为法律专业人才成长创造条件，鼓励发挥法律专长。如支持公职律师参加司法行政部门和律师协会组织的各类培训、考察调研，组织公职律师旁听行政诉讼案件庭审，有的省还组织公职律师到政法高校接受专业培训，或与法律顾问律师事务所合作开展跟班学习等，不断提高公职律师执业能力。

（二）税务系统公职律师的积极作用

一是有助于提高涉税案件办理质量。参与重大税务案件和行政复议案件的审理工作，从法律专业角度提出初审意见，促进案件的妥善解决。二是有助于防范税收执法风险。参与制定和审查税收规范性文件，对其合法性提出专业意见，对其操作性提出税收执法建议，以提升规范性文件质量，规范抽象行政行为，从源头上防范税收执法风险。三是有助于维护国家税收权益。代理税务机关行政诉讼案件，弥补外聘社会律师税收业务知识的不足，提高行政应诉工作质量，维护国家税收利益。四是有助于维护税务机关合法权益。参与起草相关法律文书，收集、整理相关证据，单独或配合法律顾问开展诉讼活动，增强胜诉可能性。对税务机关的民事合同、劳动纠纷等出具法律意见，避免产生不必要的纠纷和矛盾。五是有助于改善税务机关形象。公职律师参与各项活动，易得到有关单位的支持配合与行政相对人的认可和尊重，提升行政机关文明执法的形象。同时，税务机关充分利用自身法律人才资源，能有效降低行政成本。

（三）税务系统公职律师试点中存在的问题

一是职责不清。目前公职律师的业务范围基本上与法制机构职责重叠，公职律师与法律顾问、其他税收法制人员之间的关系有待理顺，职责划分、管理架构需进一步明确。二是机制不畅。公职律师办公室的机构性质、级别不明确，缺乏身份定位。公职律师出具法律意见没有固定的工作机制，大多依照税务机关领导的指示而启动。部分公职律师并非在政策法规部门工作，抽调参加公职律师工作对其本职工作有消极影响。三是激励不足。公职律师的工作属于兼职性质，开展法律服务的工作压力大、要求高、责任重。单位对公职律师本身的激励非常有限，相关人员对公职律师工作的参与度难以长期保证。同时，公职律师工作缺乏必要的经费和物质保障，制约公职律师提供法律服务的深度和广度。四是人才不够。各试点省份税务系统公职律师人员普遍不多，多则二十几人，少则几人，且分布不均，一些地市税务系统还没有合格的公职律师人选。很多法律专业干部缺乏法律服务工作经验，法律服务的技能和水平还有待提高。五是影响不大。公职律师在提供法律服务时，很难从行政隶属关系中摆脱出来，律师职业的独立性没有保障。对公职律师还没有客观公正的专业评价体系，经济待遇又无法提高，公职律师的专业性劳动价值也缺乏衡量的标准，这使得公职律师在税务系统还没有得到广泛认同。

三、完善税务系统公职律师制度的对策建议

2013 年底的全国税务工作会议明确提出要“大力推进依法治税， 健全依法行政重大基础性制度，研究建立税务系统法律顾问和公职律师制度”。笔者从税务系统实际和系统内外试点的经验总结出发，对完善税务系统公职律师制度提出如下建议：

（一）明确公职律师定位与职责

1.明确公职律师的法律地位。我国《律师法》修订多次，始终保留着“公务员不得兼任执业律师”的规定。现在试行的公职律师制度与《律师法》规定存在冲突，公职律师缺少合法的身份依据。我们认为，应当修改《律师法》，尽早实现“形成社会律师、公职律师、公司律师、军队律师并存发展、相互配合，优势互补的格局”，①司法部：《关于拓展和规范律师法律服务的意见》(司发〔2003〕14 号)。把公职律师纳入我国律师制度的整体框架中，为其提供合法的身份依据，在法律上确认其角色定位，明确相关权利义务。

2.明确税务系统内公职律师职责。区分公职律师与法律顾问、法规部门的职责范围，公职律师职责分为三个层次：一是法律顾问，负责局内重大行政决策、规范性文件和招投标等对外协议的合法性审查，提供专业法律意见；二是法务主管，主办行政复议案件、涉税涉法诉讼事宜，参与涉税案件审议，解决用工纠纷、涉法信访问题等；三是法制宣传员，开展普法宣传教育、税收法治调研，受指派参与执法检查、法律援助，为干部提供法律咨询等。法规部门回归综合政策管理，负责监督依法行政职责落实和日常性依法依规问题的审核把关。法律顾问则主要与公职律师相互协助，在司法事务中提供帮助。公职律师如具备司法办案能力，一般可不再聘用社会律师充当法律顾问。

（二）确定公职律师组织模式

我国开展公职律师试点以来，曾经推广过扬州模式、广州模式和厦门模式。扬州模式是政府雇员制，其人员不纳入公务员系列，待遇从优；广州模式是公职律师所加岗位公职律师制，人员均纳入公务员管理；厦门模式是岗位公职律师制，由各部门自设公职律师岗，人员纳入公务员管理。从政府部门角度看，厦门模式比较适合，而且试点的各行业基本采用这种模式，税务系统试点单位也是如此，均在法规部门设立公职律师办公室。实践证明可行的做法，应予以确认。我们认为，在组织机构设置上应再跨进一步，即在严格区分职责前提下，总局、省局单独设立公职律师办公室，对公职律师进行统一管理，独立开展工作，集中突破重点工作，市州级局设立公职律师岗，服从本单位管理和公职律师办公室调遣。所有公职律师人员经费纳入各级预算。这样，既可确保公职律师能够独立运作，发挥执业律师功能，也可扩大公职律师办公室和公职律师影响，促进法治税务建设。公职律师办公室即便不能单独设立，在挂靠法规部门的情况下，也应保证其独立运作，与法规部门工作区别开来。

（三）完善公职律师办公室运作机制

一是保障公职律师履职权利。独立性、自主性是执业律师正确运用法律的关键。税务机关在明确公职律师不得从事有偿服务，不得在律师事务所兼职，不得以律师身份办理本单位以外的诉讼与非诉讼案件等纪律和规范的前提下，应当尊重公职律师的参阅资料、独立调查等执业权利，确保公职律师能够及时掌握信息，尽快参与到相关事务中，客观、公正地进行法务处理和意见表达。譬如，召开重大行政决策会议，应当要求公职律师办公室负责人参加，以便公职律师能够及时启动合法性审查程序，对有关涉法决策事项和重要文件进行法律把关。二是理顺公职律师执业工作流程。公职律师开展执业活动，由公职律师办公室统一受理、统一指派、统一监督。公职律师办公室根据法律事务的不同性质，结合公职律师的岗位分工、业务特长指派承办公职律师。对重大涉法、涉诉、涉案事务，公职律师办公室根据需要，组织公职律师进行研究审核，提出法律意见。对规范性文件、重大民事合同、协议等的合法性审查，应规定必须经过公职律师出具法律意见的工作机制。公职律师办公室内部应对申请法律服务、登记受理、指派人员、案件合议、卷宗管理、学习培训等各项工作进行规范。同时，公职律师还应当接受司法行政部门和律师协会的指导与监督。

（四）加快税务公职律师队伍建设

一是培养公职律师专业人才。一方面，要加大公务员招录中法律专业人才的比例，包括面向社会律师公开招录；另一方面，要加大税务干部法律知识培训力度，鼓励干部报名参加司法考试，给予学习时间保障和学习、考试费用报销，对通过考试取得法律职业资格的给予嘉奖和一次性物质奖励。同时，针对公职律师的实际需求，分类培养现有的公职律师，使其能尽快适应税务系统公职律师的岗位要求。比如，每年定期组织公职律师进行专业培训，辅助以灵活多样的日常短期培训。要统筹安排公职律师参与办理各类税务案件，注重公职律师的锻炼培养，建立法律事项研讨工作机制，形成传帮带的良好工作氛围，通过实际办理案件提高公职律师的工作能力，努力打造一支“离得近、叫的应、专业熟、信息通、效果实、保密好”的公职律师队伍。二是建立公职律师激励机制。对待公职律师要与其他公务员一样，享有职务、待遇晋升的同等机会。建立公职律师考核评价指标和机制，对表现突出的公职律师按照优秀公务员给予表彰，并推荐到律师协会参加律师评选。公职律师在重大涉税诉讼案件或其他法律事务中表现优秀，为国家挽回税收利益或为单位维护权益做出贡献的，应给予记功和物质奖励。鼓励公职律师加入律师协会，享有会员权利，可以参加律师职称评定，转为社会律师时，担任公职律师的经历计入执业年限。

［1］张立平，陈元庆，董阜平.论我国公职律师制度的建构[J].前沿，2007，(12).

［2］谭世贵.简论完善公职律师制度[N].光明日报，2009-10-30.

［3］张鹏飞.政府律师制度研究[J].中国司法，2012，(5).

［4］张文静.广州市公职律师工作的十年实践与发展路径探析[J].中国司法，2012，(7).