纳税服务绩效指数探讨*

2015-03-20刘京娟杨美莲

税收经济研究 2015年2期

◆刘京娟 ◆杨美莲

一、引言

随着现代经济社会的不断发展，纳税服务已成为世界各国现代税收征管发展的新趋势。我国税务机关从纳税服务的理念、内容、方式和措施等方面进行了积极的探索，取得了显著的成效；国家税务总局颁布的绩效管理办法，有助于税务机关转变作风，有助于纳税服务质效的提升，但在纳税服务绩效指标设计中还存在一定的问题。为了不断提高纳税服务质量与效率，根据我国实际情况，构建一套全面、客观、科学的纳税服务绩效评价体系是当前税务机关所面临的重要课题之一。

本项目通过对纳税服务绩效指数（Tax Service Performance Index，简称TSPI）研究以完善纳税服务绩效评价体系。纳税服务绩效指数（TSPI）是专门用于综合衡量一定时期内税务机关提供的纳税服务的质量与效果，其不仅考量税务机关所提供的纳税服务措施覆盖程度、税务机关完成其使命的努力程度，而且还考量税务机关实际提供纳税服务水平相对总局纳税服务规范要求的实现程度。

纳税服务绩效指数（TSPI）通过科学选取评价指标与合理确定指标权重，对纳税服务工作质量与效率进行全面衡量，避免指标选择不适或指标权重不当，导致纳税服务评价结果与纳税服务实际工作不相符，挫伤税务干部工作积极性。

二、纳税服务绩效评价存在的问题

目前全国国（地）税部门都在积极研究提高纳税服务绩效的方式方法，对纳税服务绩效评价方面也进行了探索，但是纵观各地在纳税服务绩效评价方面的做法，乃至总局2014 年7 月推行的税务系统绩效管理中对纳税服务方面的评价，都不同程度地存在着关键指标设计不科学与指标权重确定不合理两个方面的问题。

（一）指标设计不科学

关键指标设计应遵行“SMART”原则，即：指标设计应满足具体的（Sp ecific）；可衡量（Measurable）；可实现（Attainable）；现实的（Relevant）；有时限（Timetable）5 个原则。但在实际工作中税务机关过于关注纳税人投诉，一旦发生纳税人投诉，就说明纳税服务工作不到位，因此将投诉率设为绩效评价的关键指标，该指标的定义是投诉案件量占总业务量的百分比，但是否每一件投诉都表明纳税服务工作质量出现了问题呢？也许是由于我们的税务干部严格执法，造成纳税人不满而投诉呢？因此“投诉率”不能很好地衡量税务机关纳税服务的质效，其不满足可衡量的原则。还有些税务机关认为要提高纳税人税法遵从度，首先将纳税申报率作为评价指标，因为不申报就不可能缴纳税款，不缴纳税款就意味着不遵从；而“申报率”指标指纳税人在法定申报期限内实际办理纳税申报的户数与应当办理纳税申报户数之比。对申报率考核虽然想法很好，不申报导致不遵从，但是纳税人申报与否，税务部门是不能完全控制的，“申报率”指标不满足可实现原则。

（二）权重确定不合理

衡量税务机关提供纳税服务质效如何，一个关键因素是纳税人对税务机关提供的纳税服务是否满意，因此纳税服务满意度就成为税务机关衡量纳税服务质效的一个关键指标，但在实际纳税服务绩效衡量中纳税服务满意度指标权重过大，不够合理。究其原因是由于目前纳税人满意度调查本身不够完善，还存在一些问题，其主要问题是纳税服务满意度调查指标与权重本身设置不科学、不合理。

刘京娟（2012）①刘京娟：《有效开展纳税服务满意度调查》，《湖南税务高等专科学校学报》，2012 年第2 期。基于有效开展纳税服务满意度问题研究指出，纳税服务满意度是与纳税人的期望与感知有关，而纳税人对纳税服务的期望与纳税人素质高低密切相关，一般而言，高素质纳税人对纳税服务的期望值较高，比较容易产生不满意的情绪，而较低素质的纳税人对纳税服务的期望值也相对较低，税务机关现有的服务容易满足其需求。

纳税人在接受服务时对服务质量的实际感知与税务机关提供的服务资源密切相关，经济发达地区纳税人数量较多，税务机关业务繁忙，资源条件有限，使得纳税人在接受服务时对服务质量的实际感知偏低，可能导致纳税人的满意度普遍降低；纳税人数量和涉税事项相对较少的税务机关，工作跟进速度较快，使得纳税人在接受服务时对服务质量的实际感知偏高，这可能有助于提高纳税人的满意度。

如省会GZ 市国税局为不断提高纳税服务水平，自2007 年开始连续三年委托有公信力的第三方调查机构在全局系统开展纳税服务满意度调查，虽然GZ 市国税局经过2007 年、2008 年、2009 年三年的纳税服务满意度调查，不断发现问题、努力改进纳税服务方式方法，使得GZ 市国税纳税服务质效不断提高，但在GD 省国税2010 年全省纳税服务满意度调查中，GZ 市国税局的满意度综合得分却未进入全省的前三名。究其原因：GZ 市相比GD 省其他地区经济发达，该市国税局管理的纳税人数量较多，导致GZ市的纳税人在接受纳税服务时其感知效果不理想；且GZ市纳税人素质相对较高，其对纳税服务的期望值也较高，因此，GZ 市纳税人对纳税服务的感知效果与其期望值有一定落差，这便是GZ 市国税在GD 省国税2010 年全省纳税服务满意度调查中未入前三名的一个重要因素。

因此，纳税服务满意度的影响因素应考虑纳税人素质与税务机关提供服务的资源，纳税服务满意度指标设计应对这两个因素予以体现。但目前纳税服务满意度指标并未将反映纳税人素质与税务机关提供服务资源的指标纳入，由此导致目前纳税服务满意度调查结果失真，而在纳税服务满意度调查结果失真的情况下，将纳税服务满意度指标权重赋值过大，就不能很好衡量税务机关纳税服务的工作质效。

为了全面、科学地衡量纳税服务工作绩效，需要构建纳税服务绩效指数（TSPI），以进一步完善纳税服务绩效关键指标设计与指标权重确定，进而更好地开展纳税服务工作，不断提升纳税服务工作质量与效果。

三、构建纳税服务绩效指数（TSPI）的理论基础

任何一个现实问题的研究有两条途径。其一是对现实问题进行分析、多方探索，寻找到解决现实问题的方案，从而提升一种理论。如：詹姆斯·莫里斯通过对“最优所得税”等问题的研究，提炼出激励机制理论（一般人难于做到）；其二是对需要解决的现实问题，运用成熟的理论与工具，在对现实问题深入分析的基础上，给出现实问题的解决路径，这种有理论依据的研究才具有说服力。

纳税服务绩效指数（TSPI）的研究属于运用成熟理论与工具解决问题，这项研究是借助于平衡计分卡、鱼骨图分析、层次分析等方法为主体，给出构建纳税服务绩效指数（TSPI）的路径。

（一）平衡计分卡

平衡计分卡源自美国哈佛大学教授罗伯特·卡普兰与诺朗顿研究院的执行长戴维·诺顿于1990 年所从事的未来企业绩效衡量方法的研究。平衡计分卡设计目的是要构建“实现战略制导”的绩效管理系统，以保证企业战略得到有效的执行。现在平衡计分卡已经发展为企业战略管理的工具，平衡计分卡将企业的战略从财务、客户、内部运营、学习与成长四个维度落实为可操作的衡量指标和目标值。

1.财务维度

财务维度是客户、内部运营、学习与成长三个维度的出发点和归宿，这一维度是通过绩效管理的方法促进各项管理行为对企业战略实施产生积极的推动作用。

2.客户维度

客户维度主要是从客户的视角衡量企业产品、服务提供的质效，这是平衡计分卡的重要平衡点。客户是企业之本，是现代企业的利润来源，客户感受理应成为企业的关注焦点。

3.内部运营

内部运营维度是改善企业经营业绩的重点，企业核心竞争力的实现、产品与服务提供的质效，均决定于企业内部业务流程的运转状况。这样，企业就需要甄选出哪些指标对客户满意度提升、核心竞争力实现有最大影响并对其进行有效管理。

4.学习与成长

学习与成长维度是驱使平衡计分卡之财务、客户、内部运营三个维度获得卓越成果的动力，是未来成功的关键因素，是确立企业创造长期成长与改善必须建立的基础框架。

平衡计分卡重在平衡管理，注重财务与非财务、短期目标与长期目标、内部与外部、结果与过程四个方面的平衡。

（二）鱼骨图分析法

由于问题的特性总是受到一些因素的影响，通过集思广益、发挥团体智慧的头脑风暴，从各种不同角度找出问题的原因，并将这些原因与特性值一起，按相互关联性整理而成的条理清楚、层次分明的图形，因其形状如鱼骨，所以叫鱼骨图。用这种鱼骨图分析问题的方法是发现问题“根本原因”的一种分析方法，现代工商管理教育将鱼骨图划分为问题型、原因型及对策型鱼骨分析三种类型。

（三）层次分析方法

层次分析法将决策问题的有关元素分解成目标、准则、方案等层次结构，用一定标度对人的主观判断进行客观量化，即通过建立层次结构模型——构建成对判断矩阵——求解判断矩阵最大特征值与特征向量，特征向量便为某一层相对于上一层某个元素的权重；在求得某一层的各元素相对上一层各个元素的单排序权重后，用上一层因素本身的权重加权综合便可得到层次总排序权重。总之，由上而下可计算出最底层因素相对于最高层的相对权重。

层次分析法具有系统性、简洁实用、信息量少的优点：

1.系统性的分析方法

层次分析法的系统性在于不割断各个因素对结果的影响，其每层的权重设置都会直接或间接影响到结果，而且在每一层中的各个因素对结果的影响程度都是非常清晰、明确的，并且可量化。

2.简洁实用的决策方法

层次分析法把多目标且难以量化处理的决策问题转化为可量化处理的多层次单目标问题，其能将复杂的系统分解为便于人们接受的思维，将定性方法与定量方法有机地结合起来。

3.定量数据信息少

层次分析法比一般的定量方法更注重定性的分析和判断，其主要是从评价者对评价问题的本质理解出发，在定量数据信息较少的情况下，模拟大脑决策过程，把判断各要素相对重要性的步骤留给大脑后仅进行简单的计算而得到权重。

四、构建纳税服务绩效指数（TSPI）路径

（一）纳税服务绩效关键指标的设计

纳税服务绩效关键指标的设计是对税务机关战略目标的一种描述，指标设计的合理与否直接影响税务机关战略目标的实施情况。纳税服务绩效关键指标设计本着价值定位——维度构成——指标选取而展开，首先根据税务机关的使命，明确税务机关的战略目标与核心价值，确定税务机关价值取向；然后依据平衡计分卡将税务机关的战略变成可操作的成效、纳税人、征管流程、学习创新四个维度内容的框架；最后对于每一维度根据指标设计的“SMART”原则，运用鱼骨图分析方法，寻找纳税服务绩效关键指标。

1.价值定位

纳税服务工作的不同职能定位，决定不同的价值取向；不同价值取向直接影响纳税服务绩效的具体指标设计，而纳税服务绩效具体指标设计则影响着纳税服务绩效评价机制的有效运行和评价初衷能否达成，因此价值取向是纳税服务绩效评价的基础。

随着经济社会的发展，社会各界对税务机关提高纳税服务工作质效的要求日渐提高。根据国家税务总局《“十二五”时期税收征管工作规划》中提出的不断提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本的总目标要求，为进一步优化办税流程，提升纳税服务质效，应当从降低征纳成本、减少税收流失入手，达到提高纳税人对税收工作的满意度，从而最终提高纳税人税法遵从度的目标。因此纳税服务工作职能定位是帮助纳税人遵从税法，提高纳税遵从度。

2.指标维度

纳税服务绩效指标维度是依据一定标准划分的评价范围类型，通过维度区分可以使评价层面更加条理、评价视角更加集中、评价标准更具有可比性。依据平衡计分卡的财务、客户、内部运营、学习与成长四个维度，结合赵志忠、刘京娟和杨美莲（2014）①赵志忠，刘京娟，杨美莲：《基于平衡计分卡的纳税服务绩效管理研究》，《税收经济研究》，2014 年第2 期。基于平衡计分卡的纳税服务绩效管理的研究成果，可以将纳税服务绩效评价的基本维度确定为成效、纳税人、征管流程、学习创新四个维度，如图1 所示。

图1 纳税服务绩效评价指标维度

（1）成效维度：将各项纳税服务工作、纳税服务平台所提供的服务产品的质效情况作为税务机关实施纳税服务的“财务状况”，借助各项指标反馈，考量具体纳税服务工作成效。

（2）纳税人维度：借助纳税人、社会公众对具体纳税服务举措、纳税服务平台实施的情况，从第三方角度分析纳税服务工作成效。

（3）征管流程维度：对纳税服务各项保障机制在纳税服务举措或者纳税服务平台建设与运行中的作用发挥情况进行评估，从纳税服务内部机制、服务规范及征管流程角度分析纳税服务工作成效。

（4）学习创新维度：从纳税服务举措参与者和纳税服务平台实施者的角度分析其服务意识提高、服务创新能力提升的情况，以及整体纳税服务工作机制的完善程度，并实施综合性评价。

3.关键指标

纳税服务绩效关键指标是纳税服务绩效指标维度的具体分解及其提炼，其具有描述、约束、评价和监测功能，在很大程度上反映了纳税服务绩效评价的价值取向。

在确定了纳税服务绩效指标由成效、纳税人、征管流程、学习创新四个维度后，根据 “SMART”原则设计关键指标，即：关键指标必须满足具体的、可衡量、可实现、现实的、有时限5 个原则。依据鱼骨图方法寻找达成每一维度目标的关键因素与关键指标。

（1）成效维度

纳税服务工作职能定位是帮助纳税人遵从税法，也就是从降低征纳成本，减少税收流失入手，最终达到提高纳税人税法遵从度的目标。因此，成效维度关键指标的选择一是从实现便捷、优质、高效纳税服务而达到降低征纳成本的目标，如纳税人办税平均等待时间等；二是从打击税收不遵从行为来减少税收流失而达到，如未申报处罚率等。

①纳税人办税平均等待时间：指纳税人进入办税厅后到开始受理其业务时的平均等待时间（各纳税人的等待时间取平均值，T 为时间计量）。

该指标数值是办税服务厅服务质量的综合反映，既反映办税服务厅岗位、窗口设计合理程度，又反映岗位人员业务处理水平。当指标数值过大时，表明征纳成本过高，办税服务厅设施存在设计缺陷与办税人员存在服务缺陷。

②未申报处罚率：指纳税人在法定申报期内未申报被处罚的户数与应当申报未申报户数之间的比例。

由于纳税人申报与否是纳税人自身的责任，税务机关的责任在于对未申报者的后续管理。未申报处罚率指标数值反映的是对于未申报的纳税人，税务机关的后续管理是否到位的情况，以此提高纳税人自觉申报，达到减少税收流失目的。

（2）纳税人维度

纳税人维度关键指标选择主要是评价征纳双方的工作是否和谐，纳税人对纳税服务工作是否满意，是否有投诉、举报等不和谐的因素产生，其中包含纳税人满意度、有效投诉率等相关内容。

①纳税服务满意度：该指标的设计直接反映纳税服务质效的问题，通过纳税人、第三方中介组织和社会各界协作共同对纳税服务质效进行考核，以保证其客观公正、真实有效。

②有效投诉率：即有效投诉案件数量占总业务量的百分比，从具体的实证反映出纳税服务质量与效率。

（3）征管流程维度

征管流程维度关键指标选择主要关注征管流程的高效、便捷、规范，其中包括个性化服务率、服务规范达标率等。

①个性化服务率：指税务机关为纳税人提供的多渠道的个性化服务占税务机关能够为纳税人提供的纳税服务项目数量的比率，税务机关能够为纳税人提供的纳税服务项目数量由总局确定。如果比率较低，说明税务机关在为纳税人提供服务的过程中个性化的服务较少；如果比率较高，说明税务机关在为纳税人提供服务的过程中个性化的服务较多，能够针对不同类型的纳税人提供不同的服务，一定程度上完善了税收征管流程。

②服务规范达标率：指办理的各项涉税业务与总局“全国县级税务机关纳税服务规范”的符合度，如果两者完全符合，说明服务规范达标，如果两者有差距，说明服务规范不达标。

（4）学习创新维度

学习创新维度关键指标选择本着协助员工具备应有的知识、技巧和态度，从而提升工作创新能力，其中包含知识更新培训率、调研成果采纳率、纳税服务人员满意度等。

①知识更新培训率：指参加知识更新人数占税务机关工作人员总数之比，比值越高表明税务机关重视知识更新。

②调研成果采纳率：指税务干部撰写的调研成果材料被采纳的数量占调研成果总量之比，调研成果被采纳指公开发表与受到上级批示，成果采纳率越高说明税务干部创新能力强。

③纳税服务人员满意度：这项指标反映税务机关工作人员对所在税务部门的工作环境、能否实现自我价值等的满意程度。

（二）纳税服务绩效指标权重确定

指标权重是指该指标在整体评价中的相对重要程度。在一个评价体系中不可胡子眉毛一把抓，应关注重点指标，没有重点的评价就不是客观的评价，因此指标权重在一个评价体系中具有举足轻重的地位。如果纳税服务绩效指标权重确定不当，就会导致整个纳税服务绩效评价结果与实际纳税服务工作质效相悖，挫伤纳税服务工作者的积极性，那么就不可能达到纳税服务绩效管理的目标。

实用价值较大的指标权重设计方法有专家咨询法与层次分析法，专家咨询法通过召集或挑选相关专家对指定的一组指标分别给出隶属度的估计值，并经过多次反馈，最终确定各指标的权重。专家咨询法的缺点是主观因素占主导地位，如果评价指标的个数比较多，可能会造成把握分寸不好，导致效率与效果都差强人意。而采用层次分析法确定关键指标权重，能够修正专家咨询法的主观缺陷，将专家定性的群体决策转化为具有较强科学性的定量决策，为关键指标权重的确定提供科学依据。

纳税服务绩效关键指标权重确定的步骤：步骤1：建立纳税服务绩效层次结构模型

表1 纳税服务绩效层次结构

步骤2：构造纳税服务绩效判断矩阵

在建立纳税服务绩效层次结构模型之后，目标层、维度层、指标层之间的隶属关系就确定了。依据层次分析法，召集各层级专家，自上而下对纳税服务绩效各层次指标进行两两重要程度判断比较，构造纳税服务绩效判断矩阵。判断矩阵元素 ijα 采用Saaty 的1-9 标度法给出，见1-9 标度表：

表2 1-9 标度表

我们认为：

成效维度比纳税人维度相对于目标层（提高纳税遵从度）的重要程度是介于稍微重要与明显重要之间，即B1 比B2 的重要程度是介于稍微重要与明显重要之间。

成效维度比征管流程维度相对于目标层（提高纳税遵从度）的重要程度是稍微重要，即B1 比B3 稍微重要。

成效维度比学习创新维度相对于目标层（提高纳税遵从度）的重要程度是介于稍微重要与明显重要之间，即B1 比B4 的重要程度是介于稍微重要与明显重要之间。

纳税人维度与学习创新维度相对于目标层（提高纳税遵从度）的重要程度相同，即B2 与B4 同等重要。

征管流程维度比纳税人维度相对于目标层（提高纳税遵从度）的重要程度是介于同等重要与稍微重要之间，即B3 比B2 重要程度介于同等重要与稍微重要之间。

征管流程维度比学习创新维度相对于目标层（提高纳税遵从度）的重要程度是介于同等重要与稍微重要之间，即B3 比B4 重要程度介于同等重要与稍微重要之间。

表3 纳税服务绩效一级指标两两判断矩阵

同样，可以给出纳税服务绩效二级指标两两判断矩阵，现以维度层的元素 Bj( j ∈ 1，2，3，4)作为准则，对指标层元素C1， C2，…， Cn有支配关系，则纳税服务绩效二级构造判断矩阵C=[cij]n*n，cij表示第i 个元素相对于第j 个元素的比较结果。

步骤3：纳税服务绩效目标层单排序

纳税服务绩效目标层单排序的目的是确定成效、纳税人、征管流程、学习创新四个维度对提高纳税遵从度的影响程度，它可以归结为求解成对判断矩阵的特征向量和特征值问题，特征向量即相应维度单排序的权重。

在这里可以对于纳税服务绩效一级判断矩阵A，求其特征向量W 与最大特征值 maxλ

步骤4：纳税服务绩效目标层单排序的一致性检验

表4 平均随机一致性指标

当CR＜0.1 时，认为成对判断矩阵的不一致性程度在可接受的范围内，具有满意的一致性，通过一致性检验，否则，重新构造成对判断矩阵。

在这里，可以对纳税服务绩效一级判断矩阵A 进行一致性检验：

所以纳税服务绩效一级判断矩阵A 通过一致性检验：WT为“成效、纳税人、征管流程、学习创新”四个维度的权重向量，即对于目标层（提高纳税遵从度）成效维度的权重为0.536、纳税人维度的权重为0.122、征管流程维度的权重为0.22、学习创新维度的权重为0.122。

步骤5：纳税服务绩效目标层总排序及其一致性检验

层次总排序的目的是计算某一层次所有因素对于顶层（总目标）的权重，这一过程是从顶层到底层依次进行。

综上所述，纳税人维度下的指标“纳税人满意度”的权重不会超过12.2%，也就是说指标“纳税人满意度”在整个纳税服务绩效评价中所占比例非半壁江山，纳税人满意度低是多因素造成的，纳税人满意度低不一定代表纳税服务质效低。因此，运用纳税服务绩效指数（TSPI）有利于全面衡量纳税服务工作质量与效率。

五、结语

纳税服务绩效指数（TSPI）研究是在分析税务机关使命的基础上，运用平衡计分卡提出从纳税服务成效、纳税人对服务的感知、税收制度与征管流程优化、税务干部学习创新能力提升四个维度衡量纳税服务质效，并根据关键指标设计的“SMART”原则，利用鱼骨图分析方法设计各维度基本指标；采用层次分析法，通过明确的步骤给出了确定指标权重的路径。纳税服务绩效指数（TSPI）在指标选取与权重确定时融合专家意见，并且对专家评价进行科学检验，使得纳税服务绩效指数（TSPI）具备主观判断的科学性与合理性，从而使定性判断和定量研究得到完美的结合。

首次提出的纳税服务绩效指数（TSPI）研究是一项系统工程，目前我们仅是从理论上给出了构建纳税服务绩效指数（TSPI）的路径，这一研究成果还有待于实践检验，由于纳税服务绩效指数之所有指标没有完全筛选出来，还需要组织各类专家进行论证，因此还需要后续的实证分析研究。

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