何艳敏

新《行政诉讼法》实施与检察监督

何艳敏

此次《行政诉讼法》修改，在行政诉讼检察监督方面吸收了2012年《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民诉法）的修改成果，在监督范围、方式、程序等方面作了进一步完善，但仍有一些方面有待实践探索。

一、行政诉讼检察监督的现状

从法律规定及相关司法文件的规定看，行诉法修改前，行政诉讼检察监督在法律层面仅仅规定检察机关有权以抗诉的方式对行政裁判进行监督。但相关司改文件则有突破性规定。如2011年“两高”会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》，根据检察机关一段时期以来探索的实践，将裁判结果的监督从原来的判决、裁定扩展到了行政赔偿调解，①该意见第6条规定：“人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”增加了再审检察建议、检察建议等方式。②该意见第7条、第9条分别规定了再审检察建议和检察建议。同样是2011年由“两高”会签的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》较为笼统地规定了对行政执行活动的监督。①该通知第8条规定：“人民检察院对人民法院执行行政判决、裁定、行政赔偿调解和行政决定的活动实施法律监督，其范围和程序参照本通知执行。”

二、新《行诉法》有关检察监督的规定

新《行诉法》将原有75条增加到103条，但仅有4个条文涉及检察监督。其中总则部分第11条未作修改，分则部分第91条为新增条文、第93条为修改条文，附则部分第101条为新增条文。相对于原行诉法，即便这仅有的4个条文对行政检察监督也带来了一定的影响：

1.扩大了检察监督范围。新《行诉法》将检察监督的范围从对裁判结果的监督扩展到对裁判结果、审判人员违法和执行活动的监督，其中对裁判结果的监督从原来的对判决、裁定的监督扩展到对判决、裁定和调解书的监督。

新《行诉法》第93条第1款和第2款规定了对裁判结果的监督，其中不但包括对行政判决、裁定的监督，还包括了行政调解的监督。由于新《行诉法》第60条新增了关于行政案件不适用调解的例外，即对于行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解，故对于以调解方式结案的行政案件也随即纳入行政检察监督的范畴。值得注意的是，根据该条款的规定，检察机关对调解书的监督限于损害国家利益、社会公共利益的情形。

新《行诉法》第93条第3款规定了对审判人员违法行为的监督。这里的违法行为是指程序违法，发生在审判监督程序以外的其他审判程序中，具体表现为审判人员在审判程序中存在的违反《行诉法》规定的行为。

根据新《行诉法》第101条有关人民检察院对行政执行的监督适用民诉法相关规定。《民诉法》第235条规定，“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”显然，检察机关可以对行政执行活动实行法律监督。

另外，新《行诉法》第91条第1项规定，“不予立案或者驳回起诉确有错误的”，人民法院应当再审。明确了检察机关对法院违法不予立案或驳回起诉的监督权利。

综上，新的《行诉法》将单一的对行政案件生效裁判的监督扩展到对包括行政案件受理、审理、裁判、执行在内的行政诉讼全过程的监督，从而保持与民事诉讼检察监督范围的一致性。

2.增加了检察监督方式。原《行诉法》第64条仅规定了抗诉一种监督方式，修改后行诉法增加了制发再审检察建议、检察建议的监督方式。

《行诉法》第93条第2款规定了再审检察建议的监督方式，其适用于对生效判决、裁定和调解书的监督。新《行诉法》第93条第3款规定了检察建议的监督方式，其适用于对审判程序中审判人员违法行为的监督。实践中，对于执行活动的监督也适用检察建议的方式。

虽然抗诉方式刚性较强，接受抗诉的法院必须启动再审程序，但是由于抗诉采取上级人民检察院对下一级人民法院的生效裁判结果进行抗诉，监督周期较长。而检察建议是同级监督方式，有利于节约司法资源，提高诉讼监督效率，有利于充分发挥基层检察机关法律监督的作用。同时，检察建议作为一种柔性监督方式，也存在被监督法院不予接受时，监督力度不足的问题。实践中，检察机关提出检察建议后，对于法院不接受的，上级检察机关审查认为确实存在错误或违法的情形，有权进行跟进监督。

3.完善检察监督程序。新《行诉法》首先在第93条借鉴《民诉法》的相关规定，其次在第101条以参照适用民诉法的方式，进一步完善了检察机关监督的程序。主要体现在以下几个方面。

一是明确了抗诉和检察建议的级别。新《行诉法》第93条规定，对于生效判决、裁定、调解，除最高人民检察院可以对各级人民法院的生效裁判监督以外，实行“上抗下”原则，即上级人民检察院对下级人民法院的生效裁判结果进行监督。而对于检察建议，则实行同级监督。

二是明确了检察机关的审查期限。《民诉法》第209条规定，人民检察院对当事人的申请应当在3个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。新《行诉法》参照适用，检察机关审查期限缩短，对办案效率提出了更高的要求。

三是明确了检察监督的前置程序。《民诉法》第209条规定，在三种情形下，当事人可以向人民检察院申请监督，即法院驳回再审申请的，法院逾期未对再审申请作出裁定的，以及再审判决、裁定有明显错误的。据此，当事人申请检察监督前，必须先行向人民法院申请再审，《行诉法》对此参照适用。这一规定将申请法院再审作为申请检察监督的前置程序，进一步强化了人民法院审判监督和自我纠错功能，检察机关要把主要精力放在监督纠正通过法院审判监督和自我纠错程序未能解决的问题上。

四是明确了一次性审查原则。《民诉法》第209条第2款规定，如果申请没有得到检察机关支持，当事人不得再次申请检察建议或者抗诉。新《行诉法》对此参照适用。由此可见，检察机关作为最后审查的终结机关，其息诉罢访、维护稳定的压力将会明显增大。

五是赋予了检察机关新的监督手段。《民诉法》第210条规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。新《行诉法》规定对此参照适用，从而使行政检察监督具备调查核实权，强化了检察监督手段。需要注意的是，调查核实不能超出需要了解情况的必要范围，不能替代当事人的举证责任，也不能理解为类似刑事诉讼中的侦查。

4.明确检察抗诉事由。新《行诉法》第91条增设了当事人申请再审的8种具体情形，这也是检察机关可以提出抗诉或者再审检察建议的8种事由。相比《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第72条的规定的4种情形，不仅更加具体、规范，而且又增加规定了对不予立案、驳回起诉、新证据等情形。与现行《民诉法》第200条规定的13种情形相比，检察机关对不予立案和驳回起诉确有错误的监督也是新增加规定的情形。与此同时，新《行诉法》第91条采用合并了同类项的方法，也使行政检察监督更加简洁明了。

1982年《民诉法》、1989年《行诉法》并没有规定人民法院应当再审事由，1991年《民诉法》第179条规定5项再审情形，2007年《民诉法》第179条规定了13项再审情形，2012年《民诉法》第200条规定了13项再审情形，逐步细化再审事由。新《行诉法》虽然规定的再审事由仅有8项，但是其情形没有比民诉法第200条的情形减少。一是增加规定了不予立案和驳回起诉确有错误的情形可以申请再审，凸显了解决“立案难”的修法精神。新《行诉法》第51条第4款规定，“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。第52条规定，“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理”。上述规定对于解决“立案难”问题形成组合拳，有力保障当事人诉权。二是合并同类项，规定更加简洁科学。新《行诉法》将新《民诉法》第200条的第（2）、（3）、（4）项合并规定为“原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的”作为《行诉法》第91条的第（3）项。将新《民诉法》第200条第（5）、（7）、（8）、（9）、（10）项合并规定为“违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的”作为第（5）项。将事实认定错误、程序违法的相关事项作归并规定，同时避免列举不足。

三、新《行政诉讼法》实施后尚需进一步探索的问题

总体而言，新《行政诉讼法》只是对既往司改文件和实践成果的肯定和巩固，同时对一些问题作了“留白”处理，尚需在实践中进一步探索。

1.探索行政执行监督的范围、方式。现行《民诉法》第235条虽然赋予检察机关对执行活动进行监督的权力，但没有规定具体的监督范围、方式和程序。现行《民诉法》自2013年1月1日实施以来，检法对于执行监督的范围也存在不同的观点。新《行诉法》对此仍然没有明确，而是通过该法第101条规定参照适用民诉法的规定。由于行政执行监督有其特殊性，行政执行不但包括对行政裁判的执行，还包含非诉执行的内容。而非诉执行是指行政机关作出具体行政行为后，公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不向人民法院提起行政诉讼，又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务时，行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使具体行政行为的内容得以实现的制度。人民检察院对非诉执行的监督应当是行政执行检察监督的应有之义，其既包括监督法院对具体行政行为的司法审查，也包括监督法院的具体执行行为。

2.探索行政公益诉讼。现行《民诉法》设立了公益诉讼制度，但未明确检察机关的诉讼主体资格。2014年10月23日通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。但新《行诉法》最终没有规定行政公益诉讼。检察机关是否应当开展行政公益诉讼呢？笔者认为，首先，近年来频发的国有资产流失、环境污染等现实呼唤对公共利益保护，而检察机关天然的公益性、超然的中立性是检察机关作为诉讼主体提起诉讼的有利条件。检察机关提起行政公益诉讼，有利于更好推动法治中国和依法行政、有利于更好体现检察机关法律监督定位、有利于更好保护公民权利；其次，在取得法律授权以前，检察机关不应当违反法律规定直接提起公益诉讼，但可以继续开展督促起诉、支持起诉工作，并结合实际加强理论研究，为完善公益诉讼制度提出建议，为今后的试点实践和立法做好准备；最后，在取得法律授权以后，在探索试点阶段，应当谨慎而为，从生态环境保护、国有资产保护和国有土地使用权转让等领域入手。远期来看，检察机关直接提起公益诉讼即使入法，也不能任意对公益诉讼扩大解释。

总的来说，新《行诉法》巩固了现有实践成果，对相关制度作了明确。检察机关一方面要履行好法律赋予的职责，同时也要在实践中对制度进一步努力探索，为维护司法公正和法制统一作出贡献。

（责任编辑：李 申）

上海市人民检察院民事行政检察处

从上海的实践情况看，2008年至2013年，全市共受理对行政裁判不服的监督申请741件，不仅大大低于民事检察案件的受理量，同时其仅占法院行政审判案件受理数的5.8%。在行政诉讼检察监督的审查中，不难发现行政申请监督案件如下几个特点：一是从案件类型看，由征地拆迁引发的以拆迁裁决、拆迁许可、要求信息公开等案由而涉诉占据较大的比例；二是部分申请人存在权利滥用情况。