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莱芜市涉农资金整合试点情况调研报告

2015-04-09

山东行政学院学报 2015年2期
关键词:莱芜市整合



莱芜市涉农资金整合试点情况调研报告

高焕喜1,狄杰友2,纪军3

(1.山东行政学院,济南250014;

2.中共莱芜市委农工办,山东莱芜271100;3.莱芜市财政局,山东莱芜271100)

摘要:长期以来,财政涉农资金多头申报、分散使用、效益欠佳的现象十分普遍。如何在全面深化改革中解决这一问题,山东省莱芜市涉农资金整合试点给了我们新的启示。

关键词:涉农资金;整合;莱芜市

2013年,山东省政府把莱芜作为全省涉农资金整合试点,一年多来,莱芜不断强化机遇意识和担当精神,全力推进改革试点工作。2013年,省财政厅整合涉农资金37项、4.37亿元,市级整合涉农资金11项、1.58亿元,带动金融和社会资本投入14.6亿元。2014年,省财政厅整合涉农资金32项、4.08亿元,市级整合涉农资金13项、8863万元,带动金融和社会资本投入30多亿元。

一、基本情况

(一)坚持规划引领,构建涉农资金整合新格局

莱芜市按照“规划先行搭平台、政府紧跟定项目、部门对口抓落实”的思路,聘请专家团队编制莱芜市新城镇试点顶层设计方案,集中市委农工办、市财政局等7个部门力量研究制定《莱芜市实施涉农资金整合、推进生态文明乡村建设试点实施意见》,以“一个方案、一个意见”引领试点方向,规范试点行为,调控试点进程。一是明确试点方向。从生产高效、生活舒适、生态美好三个维度确定莱芜市“三生共赢”涉农资金整合试点目标,形成了一套评价“三生共赢”涉农资金整合试点目标的指标体系,一本落实试点目标指标体系的发展纲要,一套落实试点目标发展纲要的建设规划、一套评估监测涉农资金整合试点目标的办法,成为莱芜市涉农资金整合试点工作的指导性文件。二是明确试点区域。综合考虑莱芜市各功能区人口规模、资源禀赋、经济发展、综合交通等状况,从全市生态旅游、现代农业、工业转型、复合经济等四类主体功能区中,选择雪野、大王庄高质生态旅游片区和杨庄、寨里现代高效农业片区作为首批试点片区,探讨通过涉农资金整合,推动山区丘陵地区现代农业和观光旅游“一三产业融合发展”、平原农业地区高效农业与生态文明乡村“产城互动发展”的区域发展新模式,以此放大涉农资金整合效果。三是明确试点重点。将试点方案和意见细化为抓点、连线、扩面“三整治”和产业富民“一强基”四项工作重点,以规划定项目、定政策、定资金,集中投放、集约发展。抓点,就是抓好镇驻地村、集中居住区、特色村三个重要节点的综合整治。连线,就是同步推进镇村“路网、水网、管网”三网的综合配套。扩面,就是实施高标准基本农田整治等区域性项目的综合整治。强基,就是以“一村一品、一镇一业”为目标,大力发展农业强镇、旅游名镇、商贸重镇,大幅提高农民经营性收入、财产性收入和转移性收入,彰显涉农资金的普惠性。四是明确试点职责。试点片区按照“一个方案、一个意见”要求,精心设计项目载体,抓好项目协调、落实等工作。市财政局履行牵头组织协调职责,定期召开部门联席会议,注重争取涉农部门的理解和支持,最大限度整合相关资金、项目。农业、林业、水利、国土、交通等涉农部门按照试点项目要求,“共同挖坑、分别栽树”,尽可能向示范片区倾斜。通过各级各部门齐抓共管,初步形成集聚资金办大事、整合力量创精品的新格局。

(二)突出制度设计,构建资金整合放大新机制

该市按照省财政厅提出的“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”整合试点要求,注重从制度层面,做好“一整合”“三放大”四篇文章。“一整合”就是大力推进归并整合。在省级整合涉农资金的基础上,莱芜市从预算编制环节入手,对性质相同、用途相近、使用分散的资金进行适当归并,将家庭农场、龙头企业发展、品牌创建、土地流转等7项资金整合为“现代农业发展”专项资金,重点支持农业新型经营主体发展;将村庄综合整治、农村环境建设、农村公路、文体设施等8项资金整合为“生态文明乡村建设”专项资金。同时,为加快整合试点步伐,2014年市级预算在安排涉农专项配套资金7290万元的基础上,又单独安排涉农资金整合项目市级配套资金2000万元,确保年度试点规划落到实处。“三放大”即引导放大、平台放大、融资放大。所谓“引导放大”,就是充分发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用,引导工商资本和社会资金向试点项目区集聚。如雪野镇通过整合土地开发、造林绿化、农村公路、生态文明乡村奖补等财政资金,打造200公里的雪野绿道,沉寂的山区土地资源变为活跃的创业资本,吸引了6家有实力的企业进驻投资,带动5000万元工商资本跟进投入。所谓“平台放大”,就是以主导产业、重点项目为平台,按照“存量微调、增量集中”的原则,归集各涉农项目,实现了“1+1〉2”的效果。去年以来,该市按照“集成设计、集中连片、集约投放”的原则,研究确定了高效节水灌溉示范基地、生态文明乡村建设、全程产业链打造等一批“项目体量大、整合资金多、示范效果好”的平台项目,引导各方面资金、项目、政策集约投放,做到规划一片,建成一片,带动一片,见效一片。如寨里镇以乡村连片治理项目、打造生态文明镇为平台,先后吸引文明办、工青妇、文广新体等部门投资投物500多万元,形成“各炒一盘菜、共做一桌席”,放大了财政资金使用效益。所谓融资放大,就是对整合使用的财政资金,通过保险、担保、基金、入股、土地经营权抵押等方式,广泛吸纳金融和社会资金投入涉农项目,放大财政资金乘数效应。如为解决农业新型经营主体融资难、担保难等问题,他们联合鲁信集团投资担保公司和有关银行,探索以财政资金为担保、农村土地经营权作抵押的融资模式,目前已有11家新型农业经营主体获得贷款2000万元。

(三)培植多元主体,构建多方参与、齐抓共管新合力

涉农资金整合,政府不能唱“独角戏”。必须以农民为主体,调动其参与改革和建设的积极性和创造性,这样涉农资金整合才有生命力和活力。在农村基础设施建设上,充分发挥农民的建设主体作用。农村基础设施建设属公益项目,目前投资主体主要是政府。他们在试点项目实施中,注重发挥农民的建设主体作用,起到了事半功倍的效果。如雪野绿道项目建设,紧紧依靠群众,发动群众,起到了又省又快又好的效果。“省”即节省了开支。有的村把青苗补偿、拆迁补偿先记账,待村里有钱再还;有的甚至主动放弃补偿资金,预计补偿支出比国家政策标准可节约70%。“快”即工程进度快。上午召开绿道建设动员会后,下午就有村干部带领群众上山准备修路,马头崖村仅用一个多月就完成19.5公里道路建设工程;为加快工程进度,酉坡村书记从自家企业拿出200多万元,有的村干部将孩子结婚准备买车的钱也用在工程上。“好”即工程质量好。各村把修路作为关系子孙后代的百年大计,受益群众积极建议献策,修订完善施工方案。各村组织老党员、老干部成立20支质量监督队,靠在路基施工、材料拌合和浇筑等现场抓监督抓质量,对绿道的线型、质量和功能,当地群众都比较满意。在农村产业发展上,积极培育新型农业经营主体。借助涉农资金整合试点机遇,整合1000万元新型农业经营主体扶持资金,新涌现出了一批活力十足的新型农业经营主体。2013年先后扶持赢泰有机田园、翔露农庄、明利蔬菜等新型农业经营主体,壮大了主体规模,规范了主体运作,带动了农民增收,取得了良好效果。试点以来,全市新增龙头企业、合作社、家庭农场等新型农业经营主体162家,并呈现多样多元的发展态势,该市新型农业经营主体已进入一个快速发展期。在资产管护方面,大力培植农民自助型管护主体。对涉农项目建设形成的资产,根据投资主体、受益主体以及资产类型,分类确定管护主体,合理界定管理权,明确使用权,搞活经营权,大力扶持农民自助型管护主体,做到了权、责、利相统一。如杨庄涉农资金整合的万亩节水灌溉示范片区,区内15个村成立了农民用水者协会,协会负责灌区所属支渠以下水利设施的维修、养护和运行管理,实行自我管理、自我服务。农民用水者协会的成立,解决了管理部门管不了、农民管不着、村集体管不好的“三不管”现象,改变了田间工程重建设、轻管护的局面,规范了灌区农田灌溉秩序。

(四)严格绩效管理,构建项目遴选、资金监管新机制

一是建立项目遴选新机制。通过系统考量生态文明乡村建设规划与现有基础条件、综合评判建设项目对区域生态文明发展的促进作用与集成放大效应,统筹分析建设项目的长期绩效与当前投入贡献,有针对性地开展项目布局与建设。一方面,构建好规划引导体系,科学编制试点规划,合理确定建设项目的领域、布局和投资额度,积极引导各方面资金集中投放,以此调控生态文明乡村建设的方向和进程。另一方面,构建好综合评判体系,综合评判涉农项目对片区基础建设、镇村居住、生态环境、公共服务、产业发展的整体推进作用,以实现有限资金获得最大效益。在此基础上,项目遴选按照镇级申报、区级初选、市级筛选、省市两级共同确定的程序,层层筛选、层层把关、分级负责,确保项目遴选科学合理,实现财政投资效益最大化。二是建立项目资金绩效管理新机制。为提高整合涉农资金使用效益,他们研究制定了《莱芜市涉农资金整合试点项目绩效考核办法(试行)》,办法明确绩效评价范围,细化绩效评价指标,积极推进第三方评价,做到用钱必问效,无效必问责。2013年他们对6个涉农资金使用情况开展绩效评价,取得了明显效果。通过实时监测项目建设进度,及时检查资金使用,跟踪评价工程效益,确保项目建设达到预期成效。绩效评价不合格的,采取降低下年投资、扣减本期投资、追回已拨资金等措施。三是建立资金监管新机制。为规范整合涉农资金管理,他们研究制定了《莱芜市整合涉农资金管理办法》,明确资金使用管理流程,推行市级专户管理、区级报账提款、政府投资评审制,严格资金使用管理,确保整合资金安全运行、高效使用。

二、成效

通过一年多来的改革实践,莱芜涉农资金整合试点工作取得初步成效,实现了政府、部门、群众“三满意”的效果。

(一)促进了农业产业结构调整

通过实施涉农资金整合,集中财力,集中连片,综合开发,硬化了道路,完善了田间水利设施,试点片区农业生产条件明显改变,促进了农业产品结构调整,目前,试点片区生姜、大蒜、中药材种植面积都有了新突破。仅雪野镇酉坡村就通过整合涉农资金,硬化道路25公里,新建蓄水池3处,埋设地下暗管60公里,新成立2个农民专业合作社,由合作社带领农户发展大樱桃、苹果、葡萄种植1050亩,彻底改变了以往靠天吃饭、只能种植粮食作物的历史,农业收入比以前种玉米等低值作物增长了近10倍。

(二)增加了村集体经济收入

通过整合涉农资金,加大土地整理力度,村集体将新增耕地承包给农民或流转给农民专业合作社,有效增加了村集体收入,解决了农村“无钱办事”的局面。雪野镇富家庄村通过实施土地整理,新增耕地100多亩,村集体将新增土地流转给农民专业合作社,年增加村集体收入11.7万元。

(三)壮大了新型农业经营主体

通过扶持新型农业经营主体,试点片区农业规模化经营步伐加快,去年以来,试点片区新发展农民专业合作社107家,农民种田大户28户,联系农户2460户,有效地推动了农业产业化发展。

(四)促进了农村面貌改观

通过实施农村集中连片整治、加强农村基础设施建设,农村生产生活条件明显改善,农村面貌大为改观。如寨里农村连片治理项目基本完成,村美、河净、路畅、灯亮、民富新面貌初步形成;雪野生态走廊项目进展顺利,土地整理初具规模,地成、水成、林成、路成、主导产业成“五成”格局正在显现。

(五)创新了涉农资金管理机制

一方面,促进基层工作思路由“要钱”到“管钱”,试点前,基层主要是“跑项目、要资金”,试点后,主要是“建项目、管项目”。另一方面,涉农部门配合更加密切。涉农项目按照市政府试点规划布局,由财政部门与涉农部门集体会商、联合选择,促进了涉农部门由“各自为政”向“协同作战”转变,有利于形成凝心聚力创精品的局面。各级财政部门按照“既整合、又管理”的要求,不断完善整合资金管理制度,严格执行项目库、县级报账、绩效评价等制度,提高了涉农资金科学化精细化管理水平。

(六)扩大了试点影响

黑龙江、广东等省专程到该市考察学习涉农资金整合工作。

三、启示

在省市两级的共同努力下,涉农资金整合工作开局良好,初步实现了改革试点的目标,也为深化农村综合改革带来许多有益启示。

(一)高层推动是根本

涉农资金整合涉及部门利益调整,互为平行的部门难以撼动条块利益的分隔,必须建立强有力领导机制和推进机制,特别要在高层的强力推进下,突破原来的条条框框,冲破部门利益的藩篱,形成上下联动,部门配合、群众参与的工作格局。正是由于山东省政府的科学决策、中央及省领导的高度关注、省财政厅的正确指导、基层主要负责同志的亲自挂帅,才使得涉农资金整合工作有了实质性突破。

(二)顶层设计是基础

涉农资金整合是一项系统工程,必须进行科学合理的规划设计,建立政策、项目、资金“三位一体”良性互动机制,做到以规划定项目、定政策、定资金,以此实现涉农资金的有机整合和统筹安排。省财政厅关于涉农资金整合的源头设计、莱芜市生态文明乡村建设规划的制定,引领了改革试点的方向,保证了试点工作得以有序推进。

(三)部门联动是保障

涉农资金整合涉及多个相关部门,单靠某一部门的力量很难取得实质性突破。只有将各部门的力量聚合起来,同级之间、上下级之间形成联动,才能实现最合理的资源配置和最节省的资源投入,打造出精品亮点工程。只有通过建立省、市、区、镇四级联动工作机制,充分调动各级各方面参与试点的积极性,才能为涉农资金整合提供坚强有力的保障。

(四)民力跟进是关键

涉农资金整合,政府不能唱“独角戏”。必须建立以农民为主体的整合机制,充分发挥群众的智慧和力量,充分调动农民参与项目建设的积极性和主动性,汇集各类资源,凝聚各方力量,涉农资金整合工作才有生命力和活力。

四、建议

(一)建议扶持政策与政府发展实际相结合

针对当前财政资金分配与地方区域发展规划不合拍、不协调的问题,各地在资金使用中很难根据规划和项目建设实际需要进行调整,希望中央和省财政根据区域发展实际,安排不同的财政资金项目,对更加符合地方发展规划和地方最需要的资金项目予以重点倾斜,提高财政资金扶持的针对性和有效性,以防止“撒芝麻盐”和重复投入。

(二)建议适当增加基层自由裁量权

目前每个专项资金都有专项资金管理办法,管理太严格,资金使用不灵活,建议中央和省财政在分配资金时多采用切块、因素分配法等方式,项目申报多采用备案制,对切块资金根据试点规划,市区可适当调剂、统筹使用,增加基层自由裁量权,提高资金使用的灵活性,为基层开展整合资金创造条件,也更加符合中央深化改革,转变政府职能的决策部署。

(三)建议扩大涉农资金整合范围

为进一步提升涉农资金整合规模效益,根据试点片区经济发展规划和试点规划,建议将城镇化建设、农村养老设施建设、农村文化设施建设等涉农资金纳入试点,通过政策拼盘,集中财力,实现政策资金融合配套,集中打造功能完善的新型城镇发展样板。

(四)建议延长试点期限,并逐步扩大试点区域

2014年,山东省确定将该市涉农资金整合试点期限将原来的2年延长到3年,这很好,鉴于目前试点仅限于两类片区、4个镇,为全面探索不同类型区域涉农资金整合模式,为全省乃至全国试点探索路子,建议进一步延长试点期限,扩大试点区域,增加试点项目,进一步丰富和完善涉农资金整合试点经验。

编辑:董蕾

作者简介:高焕喜(1950-),男,山东枣庄人,教授,山东省农业专家顾问团农经分团团长,山东农村改革与发展研究会会长。

收稿日期:2015-01-20

DOI:10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.02.018

文章编号:2095-7238(2015)02-0102-05

文献标志码:A

中图分类号:F812.8

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