朱学磊

(北京大学法学院，北京100871)

引言:当“权利时代”遭遇“管制时代”

进入21世纪以后，伴随着公民权利意识的觉醒，越来越多的公民开始敢于主张自己的权利。受教育权、劳动权、人格权等传统上不受重视的权利，在公民权利谱系中的地位逐渐得到提升①例如，近年来国家对随迁子女异地高考的回应，《劳动合同法》的制定和实施以及国家对公民隐私权等人格权保护措施的加强等，都表明传统上不被重视的公民基本权利正在从理论转化为现实。。因此，有学者描述我们正处在一个“走向权利的时代”②夏勇.走向权利的时代［M］.北京:社会科学文献出版社，2007.。而另一方面，随着“风险社会”的来临③［德］乌尔里希·贝克.从工业社会到风险社会(上)(下)［J］.王武龙编译.马克思主义理想与现实，2003，(3)(5).、社会资源短缺以及法律面对急剧变化的社会生活的滞后性，越来越多的领域需要政府进行必要的管制。所以，当下又是一个“走向管制的时代”。当不断膨胀的公民权利与无处不在的政府管制行为在同一时空下相遇时，必定会发生关于二者的“矛盾之争”。

管制性征收正是这种“矛盾之争”在公民财产权领域的集中体现。为了维持社会正常运转，政府需要利用自身拥有的警察权对经济社会诸领域进行管制。当政府的管制行为超过必要的“度”时，就可能形成对公民财产权的不适当限制，构成应予补偿的征收行为。在这种情形下，公民可以根据法律的规定针对政府管制行为提起诉讼，从而发动一个“自下而上”的征收行为。所谓请求权基础，是指“可供支持一方当事人得向他方当事人有所主张的法律规范”④王泽鉴.法律思维与民法实例:请求权基础理论体系［M］.北京:中国政法大学出版社，2001.50.，它在本质上是一种思维分析方法，通过这种方法可以避免我们在具体案例中围绕空洞的概念进行讨论，从而使得法律的适用变成一个有迹可循的过程。请求权基础对于公民是否能够在管制性征收案件中得到法律救济具有决定意义。本文通过界定管制性征收的概念并指出其作为“反向征收”的基本特征，试图说明请求权基础对于管制性征收的重要意义，最后结合美国与德国在管制性征收请求权基础上的法律规定与司法实践，探讨我国现行法律中存在的有关管制性征收请求权基础的相关规定。

一、管制性征收的出现和发展

一般认为，“管制性征收(regulatory taking)”概念起源于美国1922年的“宾夕法尼亚煤炭公司诉马洪”案(以下简称“马洪案”)⑤Pennsylvania Coal Company v.Mathon，260 U.S.393(1922).。该案被认为是确立“管制性征收”制度的“奠基之作”。在本案中，对于同一块地皮，被告马洪根据合同拥有对地表以及地上建筑物的所有权，而原告宾夕法尼亚煤炭公司拥有开采其地下无烟煤的权利。宾州政府于1921年颁布实施《柯尔勒法案》(Kohler Act)，根据该法案，如果挖掘无烟煤可能导致地表的塌陷，那么这种挖掘开采行为将被禁止。因此，马洪主张煤炭公司的权利在事实上已经不存在。宾夕法尼亚煤炭公司最终将案件上诉至联邦最高法院，认为这一法案实际上是对本公司所拥有合法财产权利的征收，并要求获得公正补偿⑥Ibid.，at412.。

霍姆斯大法官传达的联邦最高法院多数意见认为:首先，为了促进和保证公共利益，政府拥有规范和管制社会经济活动的“警察权”(police power);其次，个人拥有从事社会经济活动的权利，但这种权利有一种隐含的限制(implied limitation)，并且须服从于警察权;最后，当州政府行使警察权对个人权利进行管制时，需要保证因此造成的公民财产权利的缩减被控制在一定范围内。“一般认为，公民个人权利需要受到政府一定程度的管制，但如果政府的管制行为走的太远(goes too far)，那么就可能构成对公民财产的征收。”⑦Ibid.，at415.

通过这个并不复杂的案例可以看出，所谓“管制性征收”是指政府在对经济和社会进行调整和管制的过程中，因为管制行为过分限制了公民的财产权，导致公民经过诉讼程序自下而上发动的一种征收形式。管制性征收在本质上是一种征收行为，但是这种征收行为在被法院判决认定之前，是以政府合法管制的形式出现的。在法院判决宣告之前，这种行为是合法的、无需向公民提供补偿的;在法院判决宣告之后，这种行为则有可能被认定构成法律上的征收，需要向公民作出补偿。

管制性征收的概念起源于美国，但其所指代的具体现象却是在不同国家都存在的普遍性问题。随着我国对社会主义公有制认识的不断深入，坚持公有制为主体的基本经济制度与保护公民合法财产收入之间的矛盾逐渐被消解⑧李惠斌.重读《共产党宣言》——对马克思关于“私有制”、“公有制”以及“个人所有制”问题的重新解读［J］.当代世界与社会主义，2008，(3).。财产权作为一项公民基本权利的地位也得到了宪法和法律的认可。根据我国2004年修正以后的宪法第13条之规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。此后，国内学术界对于“征收”、“征用”等问题的探讨逐渐升温。但是，由于管制性征收的出现依赖于公民自下而上发动诉讼程序，而请求权基础的缺失又导致公民很难成功发动此类程序，因此它并未成为学者们关注的重点。只是到了最近几年，“对财产权的过度限制”作为管制性征收问题的“中国形式”，才引起学者零星的重视⑨董彪.论财产权过度限制的损失补偿制度［J］.当代法学，2009，(3);张卉林.论我国的所有权过度限制及立法改进［J］.法学论坛，2013，(3);刘连泰.确定“管制性征收”的坐标系［J］.法治研究，2014，(3).。但是实际上，管制性征收问题在我国已经广泛存在于社会生活中的多个领域⑩例如，以2003年湖南省长沙市颁布《长沙市人民政府关于加强城区道路交通管理的通告》为起点，全国多个城市开启了一场“禁摩运动”，这场运动事实上导致许多合法拥有摩托车的市民无法上路而失去摩托车基本价值，因此有构成管制性征收的嫌疑;2008年北京奥运会期间对车辆限行的管制措施也曾引发关于此行为是否是对公民财产变相征收的讨论。此外，我国在文物古迹保护、土地规划利用以及治安管制等领域，均不同程度存在对公民财产过分限制的问题。参见房绍坤，王绍平.公益征收法研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2011.47－51.。因此，认识和理解管制性征收的基本问题，明确作为其请求权基础的相关法律规定，对于完善公民权利救济途径具有非常重要的意义。

二、作为“反向征收”的管制性征收

与传统的征收方式相比，管制性征收的最大特点在于它是由公民“自下而上”发动的，因此也被称为“反向征收”(inverse condemnation)[11]房绍坤，王绍平.公益征收法研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2011.31.。在一个完整的管制性征收案例中，政府首先基于自身享有的警察权对社会生活的某一方面进行管制，作为相对人的公民、法人或者其他组织认为政府的管制行为超过了必要的限度而形成对自己财产的过分限制，在无法从政府那里得到公正补偿的条件下，依据相关法律规定向法院起诉，要求法院对政府管制行为的合法性与合宪性进行审查;如果法院经审查后认定政府管制行为缺乏法律依据或者不具有合理性，那么将判定政府行为构成应付补偿的征收行为，此时政府管制行为就可以被称为管制性征收。

从上述管制性征收的发生轨迹来看，请求权基础对于管制性征收的发生以及公民面对管制性征收的权利救济具有重要意义。一方面，在请求权基础缺失的情况下，政府的管制行为始终是单向性的，公民、法人或者其他组织无法依法提起诉讼而只能被动接受政府的管制，政府管制将被默认为是正常的管理行为，是合法的、无需补偿的，此时管制性征收就不可能发生;另一方面，没有请求权基础，也意味着公民无法通过司法部门维权，因为在缺乏法律明文规定的条件下，我国法院很难认定相对人具有提起诉讼的资格，更遑论判决政府管制行为不具有合理性。因此，明确管制性征收的请求权基础，具有保证政府管制行为的合法性与合理性，以及保护公民财产权的双重意义。

在管制性征收案例中，政府的管制方式主要有两种。第一种是以议会立法方式进行，本文将其称为“立法型管制性征收”。第二种是以行政机关的行政行为，包括抽象行政行为和具体行政行为的方式进行，本文将其称为“行政型管制性征收”。因此，管制性征收的请求权基础，既要针对议会立法，也要针对抽象行政行为和具体行政行为。只有如此，才能为公民财产权提供最全面的保护。

三、管制性征收的请求权基础:美国与德国的经验

相比较法治发达国家，管制性征收目前在中国还是一个新问题，我们对于管制性征收的认识和理解仍处在刚起步的阶段。因此，参照美国与德国这两个不同法系的代表性国家在管制性征收请求权基础问题上的法律规定和司法实践，既有助于完善我们对这一问题的理解，也可以为我国处理管制性征收相关问题提供可资借鉴的经验。

(一)美国:“正当程序条款”、“征收条款”抑或其他

传统上，美国法院审查政府征收行为的法律依据有两条:一是联邦宪法第五修正案中的“正当程序条款”——“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”;二是同属第五修正案的“征收条款”——“非有恰当补偿，不得将私有财产充做公用”。正当程序条款——主要是作为其理论分支的“实体性正当程序”理论，主要被用来判断政府行为是否符合公平、正义等理念[12]张千帆.西方宪政体系(上册)［M］.北京:中国政法大学出版社，2004.267－270.，违反该条款的法案可能被法院直接宣告无效;征收条款并不解决政府法案是否违法、违宪的问题——法院在根据该条款作审理案件时，往往已经预设了政府管制法案的有效性[13]张千帆.“公共利益”的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示［J］.中国法学，2005，(5).，并主要解决政府是否需要赔偿的问题。

在理论上，“正当程序条款”和“征收条款”分别作为公民的请求权基础似乎具有合理性，公民既可以依据前者请求法院确认政府行为因违反基本的公平正义理念而无效，也可以依据后者请求法院要求政府作出补偿。但是，随着“实体性正当程序”在美国的沉浮和管制性征收理论的崛起，管制性征收的请求权基础问题在美国学界和法院内部曾引起较大争论。

“经济正当程序”曾在20世纪40年代之前成为法院审查政府管制行为主要标准[14]Lochner v.New York，198 U.S.45(1905).，但这一理论被联邦最高法院在“西滨旅社案”中放弃[15]West Coast Hotel Co.V.Parrish ，300 U.S.379(1937).。之后，管制性征收理论崛起，并逐渐将“正当程序条款”和“征收条款”融合在一起，审查政府管制行为的合宪性。但是这种融合似乎造成了一种混乱:它要求法院在审查政府行为时采用比实体性正当程序更加严格的标准，使得法院成为居于议会之上的“二次立法机关”——而这正是“新政”之后法院所力图避免的现象，也是实体性正当程序被放弃的根本原因。针对这种指责，有学者认为，将正当程序条款和征收条款融合在管制性征收理论之下并无不可。理由在于:美国宪法第五修正案是针对联邦而非各州政府的，它只有经过第14修正案的“吸收”才能将“征收条款”的规定适用于各州，因此这种“吸收”势必会造成“征收条款”与“正当程序条款”的融合;再者，这种融合也有利于为公民财产提供保护。因为，在征收条款之下，即便法案被认定为无效，公民仍然可以获得补偿[16]First Lutheran Church v.Los Angeles County，482 U.S.304(1987).。然而，这似乎同样对法院的角色提出了很高的要求——它必须能够“因时而动”，非常清楚地知道何时应该维持政府法案而要求补偿，何时应该径直宣布政府法案违宪。因此，支持将二者融合的学者，仍然要求法院发挥较强的司法能动性，并没有真正回应批评者所指出的上述问题。

由于“洛克纳时代”留下的惨痛教训，法院成为各种争议的核心与焦点，这让其在管制性征收问题的判断上显得颇为尴尬。而在联邦最高法院最近的判例中，法院似乎也正有意识地弱化自己在这场争论中的角色。它所采取的策略，就是一方面回到比实体性正当程序更为古老的“合宪性推定原则”那里去，给予政府管制法案尽可能的尊重——除非它犯有如此明显的错误以至于法院对其审查不会引起任何异议;另一方面，则将审查的重点放在公民财产权受到的不利影响上，为公民财产权提供更多的保护。如此一来，法院在面对管制性征收问题时，其理想的路径选择便是首先基于“合宪性推定原则”尊重政府的管制措施，然后根据其在司法实践中发展出具体判断标准[17]奥康纳大法官曾在“琳格尔诉美国雪铁龙有限公司案”中详细讨论了自“马洪案”以来美国关于管制性征收的判断标准之发展，See Linda v.Chevron U.S.A.Inc，544 U.S.528(2005).刘连泰.确定“管制性征收”的坐标系［J］.法治研究，2014，(3).，考察公民受到的损失，最后做出政府是否需要补偿的决定。

最高法院的这种政策选择是否意味着公民只能放弃“正当程序条款”而依据“征收条款”请求补偿呢?答案应该是否定的:首先，法院的政策选择并不能剥夺公民获得救济的权利;再者，“合宪性推定”原则也并非意味着法院在任何时候都不对政府管制法案的合宪性进行审查。因此，公民在提起诉讼时，既可以依据“正当程序条款”也可以依据“征收条款”请求法院进行司法审查。

1）农村出生人口性别比高于城市。据“五普”、“六普”人口普查资料显示，安康市农村、镇出生人口性别比远远高于城市（表2）。从人口普查数据断定，20世纪80年代以来安康市出生人口性别失衡主要表现在农村出生人口性别的失衡，即农村男性人口数量远远超过女性。而当年出生的人口到现今都已到了婚配时期，由于出生人口性别比严重失调而导致的农村男青年婚恋困难问题也日渐凸显。

(二)德国:公民请求撤销还是请求赔偿

德国管制性征收的请求权基础问题是和其对征收概念的界定紧密联系的，而德国对征收概念的界定，与其《基本法》第14条第3款的规定相关。该款规定:只有为了实现公共福祉才可允许剥夺财产权。对财产权的剥夺只能通过和依据规定了财产补偿方式和程度的法律进行……[18]孙谦，韩大元.世界各国宪法·欧洲卷［M］.北京:中国检察出版社，2012.180.。该条款被国内学者称为“一揽子条款”或“唇齿条款”[19]［德］汉斯·J.沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔.行政法(第二卷)［M］.高家伟译.北京:商务印书馆，2005.407.，它对征收概念进行了规范界定:征收只能依法进行，且法律在规定征收同时必须规定补偿。这意味着，德国法中的征收，只能是“依法征收”。因此，征收只能通过法律(合法征收)或根据某项法律(行政征收)才能进行，这些法律也规定了补偿的方式与程度。当有关的征收法律没有规范补偿，或者当它所确定的补偿与《基本法》第14条第3款的规定不符时，那么它就是违宪的法律，法官也无权将其作为有效力的法律来适用，或者通过某项充分的补偿措施来弥补其缺陷。法官的主要义务是依照基本法第100条将案件上交至联邦宪政法院处理[20]［德］康德拉·黑塞.联邦德国宪法纲要［M］.李辉译.北京:商务印书馆，2007.353.。然而，这一原则的发展也并非顺利，它是在德国联邦普通法院与宪政法院的“交锋”过程中被确立的。

在德国联邦普通法院看来，管制性征收一类的行为，可以被称为“准征收侵害”[21]［德］哈特穆特·毛雷尔.行政法总论［M］.高家伟译.北京:法律出版社，2000.669.672.，此类行为可以适用《基本法》第14条第3款的规定，将其视为征收而给予补偿。同时，联邦普通法院并没有否认当事人可以基于法律违宪而提出撤销法律的请求权。因此，对于管制性征收的请求权基础问题，联邦普通法院的观点是，《基本法》第14条第3款可以作为管制性征收的请求权基础，公民有选择权，可以依据该条款的规定，请求法院撤销这种财产侵害行为，也可以选择接受这种行为，然后起诉并要求补偿。

联邦普通法院的这种观点在“水砂判决”中遭到了联邦宪政法院的批评和反对。水砂判决的基本案情是:原审原告在其不动产范围内经营采砂，因为工地位于一个水利设施的保护区内，可能危及地下水，原告为采砂所需要的水法许可申请被驳回。原告以征收性侵害为由要求赔偿，联邦普通法院后将案件移送至联邦宪法法院。联邦宪法法院认为:《基本法》第14条第3款之规定只能被适用于征收行为，如果没有补偿规则，设定征收的法律就是违宪的，以其为依据采取的征收措施也是违法的。因此，该条款不能被适用于所谓的“准征收侵害”，原告只能诉请法院撤销征收行为，并不存在请求撤销和补偿之间的选择权问题[22]［德］哈特穆特·毛雷尔.行政法总论［M］.高家伟译.北京:法律出版社，2000.669.672.。该判决明确了征收性侵害补偿制度之适用范围的几个标准。“准征收侵害”不包括规范性违法——即有关财产内容和范围限制的法律规定违反过度禁止的要求，实际上具有征收的效果，但不构成《基本法》第14条第3款规定意义上的征收。在这种情况下，联邦普通法院不得以补偿的方式弥补法机关懈怠的错误，公民应当选择诉诸宪法申诉[23]［德］汉斯·J.沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔.行政法(第二卷)［M］.高家伟译.北京:商务印书馆，2005.423－424.。

由此，在“水砂判决”之后，对于德国的财产所有人来说，在一个可能涉及管制性征收的案件中，他(她)只能发起针对管制法案或者管制行为的宪政申诉，以达到使其因违宪而无效的效果，而无法直接请求法院认定政府行为构成对自己财产的征收并进而要求补偿。

(三)美、德管制性征收请求权基础之比较

通过以上分析可知，在美国，公民至少可以依据“正当程序条款”和“征收条款”，请求法院确认政府管制行为构成对财产的征收，进而要求政府补偿;在德国，如果公民对政府管制行为有异议，认为构成对自己财产的征收，那么只能向法院请求撤销该管制法案，并不能直接起诉要求补偿。美国与德国的这一差异根源在于两国对“征收”概念的不同界定，具体表现为两国的宪法规范对征收的不同规定。

在1875年的“科尔诉美国案”之后[24]Kohl v.United States，91 U.S.367.，美国联邦政府获得了广泛、独立的征收权。根据美国联邦宪法第五修正案，只有征收行为才应该支付补偿[25]张千帆.“公共利益”的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示［J］.中国法学，2005，(5).，但是美国宪法中的征收概念远没有德国《基本法》中征收概念的规范性强。因此，美国宪法的这种表述这并非意味着补偿条款成为决定政府法案是否构成征收的条件。在一些没有补偿条款的法案中，法院同样可能依据“征收条款”将政府管制法案定性为征收行为。由此，公民在管制性征收领域的请求权基础并未受到限制，如上文分析的那样，公民可以依据“正当程序条款”请求法院确认政府行为过分限制的公民财产权而构成征收，然后依据“征收条款”要求政府支付补偿。在德国，“征收”概念已经受到《基本法》的规范限制，且普通法院没有权力审查决定不符合规范限制的政府管制法案是否构成征收以及是否需要补偿。因此，针对管制性征收，公民请求救济的唯一方式是依据《基本法》第14条之规定，发起宪政申诉，请求联邦宪政法院确认政府管制行为违宪并予以撤销。

四、中国管制性征收的请求权基础

如果将我国有关管制性征收请求权基础的法律规定与实践中出现的过分管制现象相对照，不难发现，我国公民目前面对管制性征收行为的请求权基础是非常模糊的。这种请求权基础的模糊性，既与我国宪法不能进行司法适用的现实相关，也与行政诉讼中“以合法性审查为原则，以合理性审查为例外”的基本原则相关。上文提到，管制性征收主要可以被分为立法型管制性征收和行政型管制性征收，因此与之相关的请求权基础也需围绕着这两大类型来进行。

(一)立法型管制性征收的请求权基础

立法型管制性征收的存在本身已经说明，公民只有获得挑战法律合宪性的资格，才能真正发动这种“自下而上”的征收形式。否则，这种征收形式只可能存在于理论中而不具有实际意义。

以我国在枪支管理领域发生的争议为例:1996年10月1日，新的《枪支管理法》开始实施，该法规定于当年10月1号以后换发新的持枪证件，凡不符合新法规定的持枪条件的一律予以收回。该法将合法的公民个人持枪范围限定在猎区的猎民、牧区的牧民——这就意味着其他地区居民所持枪支必须无条件上缴，否则即为违法。在“杨某诉淅川县人民政府案”中，杨某所持猎枪被公安机关收缴。杨某不服公安机关收缴其猎枪的行为，认为虽然依据《枪支管理法》其确实不再具有合法的持枪资格，但是公安机关收缴其枪支之后，应该支付补偿。杨某经过两审之后最终败诉。胜诉的行政机关认为，原告不具有继续持枪的资格，因此没有对其核发新的持枪证件，并且，《枪支管理法》中也未规定需要对这种情况下原告的损失予以补偿，行政机关属于依法办事[26]王玉信.一支藏枪引出法律空白［N］.经济日报，2003－11－13.。

在上述案例中，行政机关抗辩的理由之一是“《枪支管理法》中也未规定需要对这种情况下原告损失需要补偿，行政机关属于依法办事”。从依法行政的角度来看，行政机关的确是在依法办事，并无违法行为。但值得追问的是，作为行政机关办事依据的《枪支管理法》本身是否合宪?我国宪法第13条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，如果杨某认为该法没有规定对公民的补偿违反了宪法规定，杨某是否可以依据宪法第13条发起一个质疑《枪支管理法》合宪性的诉讼?转化成一般性的问题就是:我国公民个人是否具有在法院挑战法律合宪性的资格?在我国目前的法律合宪性审查机制中，并不存在由公民直接发动的审查程序，因此在类似的情形中，“自下而上”的管制性征收不可能发生，公民的财产权也无法得到最全面的保护。

上述分析似乎表明，中国公民面对立法型管制性征收是无能为力的，只能任凭国家藉由一纸立法将自己的合法财产收归公有。事实上，克服这种尴尬现象的路径有两条:第一条，提高人大立法的民主性与科学性，保证人大立法在规定对公民财产进行各种管制的同时，明确规定救济途径;第二条，允许公民提起宪法诉讼，挑战人大立法的合宪性。比较来看，第一条路径更加符合我国的法制现状，它所要求的变动也是最小的。第二条路径则要求宪法的司法适用，同时赋予公民提起宪法诉讼的原告资格。鉴于管制性征收“自下而上”的发动方式，立法机关在制定法律时不可能准确预见某部法律是否会引发管制性征收问题，因此第二种路径似乎更加合理。

(二)行政型管制性征收的请求权基础

政府行政部门对公民财产的过分限制可能以两种形式出现:行政立法即所谓的抽象行政行为和具体行政行为。相比较立法型管制性征收，由于部分行政行为具有可诉性，公民申诉救济渠道也相对较多，因此行政型管制性征收的请求权基础相对更明确。

首先，如果行政机关的具体行政行为过度限制了公民财产权，那么公民可以依据《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。除此之外，该法第11条和第12条还对人民法院的受案范围作出规定。这些条款一起构成了公民针对由具体行政行为引发的管制性征收的请求权基础。

其次，倘若公民认为某项行政立法过分限制了自己的财产权，按照我国现行的法律规定，该公民似乎无法直接请求补偿，因为我国行政诉讼的基本原则之一的是审查“具体行政行为”的合法性问题[27]姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社，高等教育出版社，2011.41.。根据《立法法》第90条的规定，如果我国公民认为各种行政立法同宪法或者法律相抵触，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。因此，公民享有的只是一种“审查建议权”，并且这一过程注定是漫长低效率的，也就很难对公民的财产权进行及时有效的保护。因此，通过修改《行政诉讼法》，适当增加法院对抽象行政行为的审查权，可以进一步完善对公民财产权的保护。

最后需要注意的是，管制性征收的特点之一在于，它对公民财产权的侵犯是无形的，基本不会发生行政机关对公民财产的物理性侵入。在很大程度上，管制性征收是法院对政府限制公民财产权是否合理的一种判断。因此，对行政行为进行司法审查的标准和强度成为公民能否获得权利救济的关键。一般认为，我国行政诉讼采取“以合法性审查为原则，以合理性审查为例外”的审查标准，除了行政处罚行为，其他行政行为的合理性很少会受到法院直接的审查。因此，管制性征收问题的出现就要求我国修改这一原则，将政府行政行为的合理性纳入到法院司法审查的范围。至于司法审查的强度问题，因为管制性征收涉及范围较为广泛，很难直接给出一个明确的强度标准，需要在司法实践中逐渐探索总结出针对不同领域的审查强度标准。

五、余论:走向权利与管制的统一

作为法治发达国家，美国和德国在管制性征收领域已经发展出具有各自法系特色的请求权基础理论，既保证了政府可以在风险社会来临时进行有效管制，又为公民财产权提供最大程度的保护。而处在转型时期的中国，各种利益错综复杂，政府既要对社会发展中出现的新问题及时进行反馈和处理，又要防止过分限制公民的基本权利。如何实现权利与管制的统一，是一个需要认真思考的问题。

作为由公民“自下而上”发动的反向征收，管制性征收是国家警察权与公民财产权矛盾的一个集中体现。要实现权利与管制的统一，就要保证国家在行使警察权对社会诸领域进行管制时，公民能够对政府管制行为进行有效的监督。面对强大的政府管制，为了维护合法权益，公民应当获得通畅的诉讼救济渠道，应当在出现法律争议时获得较为明确的请求权基础。由于诉讼资格的缺失，我国公民在面对立法型管制性征收时目前还没有有效的救济途径。在行政型管制性征收中，除了具体行政行为，公民在面对由行政决策和抽象行政行为导致的过分限制财产权等行为时，同样面对较大困难。综合以上分析，为了完善我国公民面对管制性征收的请求权基础体系，走向权利与管制的统一，本文提出以下四点建议:

第一，提升各级人大立法的科学性和民主性，扩大管制性立法中的公众参与，在相关立法中规定出明确的公民权利救济途径。

第二，探索公民监督法律合宪性的制度性渠道，允许公民获得挑战法律合宪性的资格。

第三，适当扩大行政诉讼的受案范围，将部分抽象行政行为纳入行政诉讼领域。

第四，将行政诉讼“以合法性审查为原则，以合理性审查为例外”的基本原则修改为“以合法性审查为主，以合理性审查为辅”，允许法院就行政行为的合理性进行司法判断，允许将比例原则、正当程序原则等作为法院判决的依据，同时注重法院的判决说理过程。