王新龙

(湖南省郴州市苏仙区人民法院，湖南郴州 423000)

清末民国时期的西北地区，由于地理位置特殊〔1〕清末，随着陕甘回变被镇压、左宗棠收复新疆，西北地区在国家安全中的战略地位凸显，尤其是面对海疆告急，清政府与民国各届政府对西北地区的政权建设和政局控制尤为重视。左宗棠曾认为，“(西北)陆疆较之于海疆者尤为要也，新疆不保则陕甘不保;陕甘不保则京师危急。”可参见:［清］左宗棠.左宗棠全集(第13卷)［M］.长沙:岳麓书社，2009.334-335.，即使面临战乱，中央政府和西北地方政府也十分重视法律制度的制定和实施，尤其是基层政权的建构。作为西北地区重要省份的甘肃、新疆，从建省伊始就根据本地区特点确立了有特色的基层政权组织〔2〕以新疆为例，自清末建省后，新疆当局继承了从乾隆时期确立的羁縻政策，在南疆实行伯克制度，在北疆实行郡县制，东疆由哈密王统治，当局通过宏观调控对全省的政权进行有效控制。。民国时期，甘肃、新疆等西北省份的基层政权组织既有与中央政府有关法律政令保持一致之处，又有迥异于国家其他地区的法律制度，如在甘肃、青海、新疆等地区施行的乡约制、区村制和保甲制。从法律史学的角度对其进行考察不仅具有一定的历史意义，而且具有一定的现实意义。

一、民国时期西北地区基层政权组织形式概述

民国建立伊始，和国内其他地区一样，西北地区尤其是新疆、甘肃等省就形成了形式多样的基层政权组织形式，乡约制、区村制、保甲制、札萨克制等这些不同的形式均被中央政府和西北地方政府所采用。随着西方政治文明的不断传入，自1912年～1949年，西北地区主要以相约制、区村制和保甲制为主，在中央政府力推保甲制的同时，札萨克制逐渐瓦解。

清末以来，西北各省均逐渐实行州县制，特别是清光绪十年(1884年)新疆建省后，清政府在全疆逐渐施行州县制。县级以下实行乡约制，有所在省的道尹颁发委任牌。相约不发俸禄，拨给养廉地，由此产生办公费用及薪俸〔3〕新疆社会科学院考古研究所.新疆考古三十年［M］.乌鲁木齐:新疆人民出版社，1983.112.。

民国18～31年(1929年～1942年)，西北地区县级以下基层组织以区为主。民国18年(1929年)10月，南京国民政府颁布《县组织法》，规定县下设区公所，区下设乡(镇)公所，除陕西省外，甘肃、青海、新疆大部仍保持乡约制。民国25年(1936年)，甘肃省政府颁布命令，规定县级以下设区，区以下为村。至民国30年(1941年)11月，时任新疆民政厅代理厅长、中共党员周彬(毛泽民)颁布《新疆省区村组织章程》，该章程规定县下设区，区下设村，区、村均由村民代表选举产生，到民国32年(1943年)，新疆全省县级以下设立乡公所。

因时局变化，民国32年(1943年)重庆国民政府在全国推行新生活运动，在基层政权组织建设上实行新县制，即在县以下实行保甲制。西北各省从1943年起陆续颁布相关法令，如《甘肃省乡(镇)公所办事通则》、《陕西省乡公所办事法令》，新疆先后颁布的《新疆省编查乡(镇)保甲户口实施办法》、《乡(镇)公所办事通则》、《乡镇保甲任免暂行办法》、《乡(镇)务会议规则》等。根据中央政府颁布的法律的相关精神，每个乡(镇)编十保，每个保编十甲，每个甲编十户。

西北地区是少数民族聚居区，历代中央政府在民族地区都因地制宜的施行相关治理政策。从乾隆二十五年(1760年)开始，清朝政府在新疆、甘肃等地蒙古部落聚居地区施行札萨克制，又称盟旗制，旗下划分苏木为基层组织，苏木由参领、佐领管理基层事务。清朝中央政府在新疆焉耆、塔城、哈密、和硕、吐鲁番、乌苏等地划分25个旗，辖137个苏木。清光绪十年(1884年)新疆建省后，苏木仍然作为基层政权组织，但在吐鲁番设立直隶厅，其原来下辖的20个苏木管理权名存实亡。到民国二年(1913年)哈密设县，“知事专辖汉人，不及千户。”哈密王仍管辖13个苏木。民国20年(1931年)，新疆省主席金树仁实行改土归流，加强新疆基层政权建设。在北疆哈萨克族聚居区〔4〕林竞.蒙新甘宁考察记［M］.兰州:甘肃人民出版社，2003.149.，清政府将基层政务交由汗儿下的兀鲁斯、阿洛斯管理。新疆建省后，清政府在哈萨克部落设千户长、百户长管理基层事务。民国时期，新疆省根据中央政府《蒙古优待条例》，基层事务仿照清例。

清朝时，新疆的锡伯族、满族等民族聚居地区的基层政权仿照满八旗的建制设置，清乾隆二十年(1755年)后，清政府在满营、锡伯营、索伦营、厄鲁特营、察哈尔营下设旗，旗下设置牛录为基层组织，每个牛录设佐领一名，管理军事、政治事务。新疆建省前，上述各营共设置牛录168个。民国建立后，察哈尔、厄鲁特营不再列入军队编制，专事游牧，但仍以牛录为基层组织。满营、锡伯营、索伦营专事屯垦，佐领改称屯长，管理相关政务。

民国时期，西北地区基层政权建设经历了乡约制、区村制、保甲制、牛录制、乡镇等多种形式。这些形式的存在都与所处时代息息相关，反映了不同时期中央政府、西北各省政府对基层政权的管理的要求。在基层政权运行上，既有来自中央政府的法律影响，也有西北各省符合自身特殊省情的需求。

二、民国前期西北地区以乡约制为主的基层政权组织

(一)西北地区乡约的基本形式

西北地区是中国乡约制度的发源地〔5〕在我国历史上，“乡约”最早出现在北宋神宗熙宁九年(1076年)。当时陕西蓝田有一户吕氏兄弟创立了“吕氏乡约”，乡约的领袖为约正，其任务是对乡间社会实行儒家教化。。清朝乾隆年间，陕甘总督吴达善奏请乾隆皇帝，在西北各省实行乡约制，“每里应选里长、渠长、约保以专责成。”〔6〕清史稿.陕甘总督奏请乾隆皇帝设置乡约书［M］.北京:中华书局，2007.1178.吴达善得到乾隆皇帝的旨意后，以法律文书形式招募甘肃安西、甘州的无业游民到新疆巴里坤进行屯垦，新疆的乡约制度得到法律的保障，开始施行。新疆建省后，为了保证西北地区政权建设的统一性，清政府颁布法律，废除新疆的伯克制，在包括新建的新疆省在内的西北地区大范围施行州县制，县下设置乡约，由所在道尹发给委任牌书。陕甘总督衙门同时颁布配套法令，不仅在汉族和回族商人中设置乡约，而且也在蒙古商民、哈萨克牧民中设置乡约。纪晓岚曾在《乌鲁木齐杂诗》中记载“蒙古商民，别立蒙古乡约统之。”〔7〕王希隆.新疆文献四种辑注考述下编［M］.兰州:甘肃人民出版社，1995.167.杨增新任新疆省长后，也以法律的形式提出“蒙乡约五可。”〔8〕杨增新《补过斋文牍》第四册，己集上，训令绥来禹副将何知事会同查训毛哨长鲁通事私受俄哈头目贴马匹文。乌鲁木齐:新疆档案馆藏，杨增新时期政训法律，1886年，下同。《新疆游记》记载，“奇台白塔山驻哈民七八幕，赵哨官放乡约辖之。”〔9〕谢晓钟.新疆游记［M］.兰州:甘肃人民出版社，2003.301.300.可见乡约制在西北少数民族聚居区也已得到推广。

西北地区的乡约有多种设置方式。每百户设置一个乡约，这也是同国内其他地区一致的设置方式。西北各省大多按此设置，但在新疆，这种组织形式主要出现在各类屯垦地区。以新疆奇台县为例，“西地附近熟地六十余户……罕沟……连水底窝子并计，有庄民十家，熟地三十余户，归西地乡约管辖。”〔10〕谢晓钟.新疆游记［M］.兰州:甘肃人民出版社，2003.301.300.另外，新疆不少州县还设置了总乡约。民国初年，新疆省长杨增新曾指出:“各县多有派放总乡约之处。”〔11〕杨增新《补过斋文牍》第五册，辛集一，通令南疆各县不准再设总乡约名目文，第2473页。

乡约的设置上，即:若干村庄设一乡约，一县有数乡约，上受县长管制，下管辖数位千户长，类分总乡约、乡约、副乡约、会办乡约、帮办乡约等。这种组织形式在陕西、甘肃等省极为普遍。新疆建省以后，虽非废除伯克，只是改换了称呼，乡约政教合一，伯克有若士绅，虽“无伯克之名，而有伯克之实。”〔12〕新疆图志，卷88，礼俗篇，乌鲁木齐:新疆档案馆藏，第11-144页。

(二)西北地区乡约的职能

1.维护地方治安，保障国家安全

西北地区位于祖国边疆，地广人稀，民族众多，边境线较长，政府对基层的控制能力有限，因而在维护社会治安方面，乡约发挥了重要作用:一是针对非法越境进入新疆、蒙古地区、甘肃等延边省份游牧的外国牧民，乡约要协助官府清查跨界游牧的外国牧民，并劝其自动回国，或将其遣送出境。“温宿杨知事严谕玉儿滚等处乡约、头目等，嗣后遇有拜城解到之俄属布民，应督催劝导，送至县城，转送乌什出卡。”〔13〕杨增新《补过斋文牍》第四册，己集下，指令拜城冯事呈报续解俄布民出境及在境各人数文，第2024页。二是对外国逃入我国境内的散民的处理，乡约要面对各种各样的情况，同时采取不同的应对措施及处理办法。经过当地政府同意进入中国境内并且予以安置者，“乡约、头目人等将此项逃民零星散开，充作各处雇工”〔14〕杨增新《补过斋文牍》第四册，己集下，指令乌什县报俄属哈拉湖乱后情形文，第2005页。，防止他们聚集在中国的境内某一处，滋生影响国家安全稳定的事端，并且由“乡约随时稽查。如有沿途抢劫之逃哈，即行送地方官转交俄领事惩处。”〔15〕杨增新《补过斋文牍》第四册，己集下，指令阿克苏道尹呈报近日俄国逃民住居境内情形及拟令各县办法文，第2003页。三是防范外国进入西北边疆的侵略者。随着近代中国边疆危机日益加深，西方帝国主义者尤其是英、俄帝国主义者企图侵犯我国新疆等西北边疆，乡约自然而然的肩负起防范英、俄外国侵略者渗透的责任。民国初年，英国侵略军16名士兵入侵新疆蒲犁县，该县“乡约墨司肯等先后呈报政府”〔16〕杨增新《补过斋文牍》第六册，癸集八，咨外交部英驻兵蒲请严重交涉文，第3673页。，并组织抵抗。

2.协助政府办理公务

乡约最主要的作用是协助政府征派赋役。昌吉县“由乡约派令由昌来省粮车……回头拉炭，以供县署之用;”〔17〕杨增新《补过斋文牍》第五册，辛集二，指令昌吉县呈请创设官炭局文，第2547页。库尔勒试办铜矿时，有人建议由吐鲁番、焉耆等地“乡约派民户”〔18〕杨增新《补过斋文牍》第五册，辛集二，指令兼营长铭魁呈请试办库尔泰铜矿文，第2562页。、喀什地区“挑选民兵，必有乡约经手。”〔19〕杨增新《补过斋文牍》第六册，癸集七，电呈喀什防吃紧军装缺乏拟请发给文，第3584页。文武官员过境，新疆各县知事多令“乡约、头目按户摊牌苛索……甚至文武衙署官员所派员到境……皆令乡约供应。”〔20〕杨增新《补过斋文牍》第五册，辛集二，通令严禁差徭累民文，第2615-2616页。民国初期，时任新疆省长杨增新曾经命令奇台县知事“传集各乡约，公平议价，采订马料二千石。”〔21〕杨增新《补过斋文牍》第三册，戊集五，训令奇台县知事有叙采订料豆文，第1741页。为了便于征收赋税，西北地区的乡约同时还协助政府负责丈量土地。此外，乡约还负责对外来人的接待，谢晓钟在《新疆游记》里，多次记载他在途中屡受乡约“备设茶尖”招待。

3.管理、参与生产活动

水利为农业的根本，对于农业生产活动的管理，乡约的作用突出体现在对水资源的管理之中。杨增新曾说，本来应该由县长亲自勘察制定的水利规划措施，各县普遍“假手于差役、农约”〔22〕杨增新《补过斋文牍》第二册，丁集上，指令鄯善县知事张衔耀详贲水利意见文书，第960页。来实施。甘肃、绥远等省的水利工程均由官府牵头，乡约负责跟进落实。新疆绥来县的乡约、渠正和农官经政府首长批准共同管理水利、农业等相关事宜，当地所创造的新顺渠使用水轮木槽引水，县知事“传同区(渠)正、农约等查勘研究，”〔23〕杨增新《补过斋文牍》第二册，丁集下，指令绥来县知事何呈耀荣覆研究新顺渠改用水轮木槽各办法文，第1108页。目的是了解这一改造是否与地势相适应。兰州、武威等地县以下均设乡约一名，专管渠道。因此，管辖辖区内的水利是西北地区各省乡约的普遍职能，当然，乡约除了这个管理职能外，还有依法管理其他经济活动的职能。民国初年，甘肃各县在春天购买蚕子，县政府命令由乡约发放给蚕户，俟蚕茧成时由乡约收取子价〔24〕课题组.甘肃通史(民国卷)［M］.兰州:甘肃人民出版社，1998.778.。乡约还有协助政府查禁民间私种鸦片的职能。民国初年，新疆“各县所属各村庄乡约、伯克等，……负禁烟责任。”〔25〕杨增新《补过斋文牍》第五册，辛集一，通令各属禁烟苗实行功过规则文，第2445页。

(三)乡约的任命、使用

清末民初，西北地区各省的官方文件表明，政府要求通过法律的形式选择品行端正、声望素著之人担任乡约。西北地区民族众多，乡约的任用往往以少数民族为主，这也是西北地区的全国相关领域的一大特色。以新疆为例，世居新疆的主要是维吾尔族，在维吾尔族聚居区，乡约实际上往往由当地较有影响的维吾尔人士担任，因而谢晓钟在其著作中称西北地区各省“乡约皆土著，恒有不易者。”在民国初年，地方自治的做法在全国推广，西北地区也开始由民众选举乡约。但西北地区各地普遍盛行贿买选票的风气，使乡约仍由当地大家族头领把持。包尔汉曾在其回忆录中说:“当年在南疆各地，每届选举乡约时，地方头脑，互相争夺……有的乡约，谁也不敢撤换了他。”〔26〕余俊升.新疆文史资料精选(第1辑)［A］.包尔汉.杨增新统治时期［C］.乌鲁木齐:新疆人民出版社，1998.149.杨增新也说:“南疆各属乡约沿用前清伯克余习，势力最大，积弊最深，竟有充当乡约终身，或至二三。十年之久者。即或因事被革，迨经换官，不难营谋复充。”〔27〕杨增新《补过斋文牍》第五册，辛集三，训令阿、喀两道属规定乡约年限文，第2741-2742页。由当地大家族头领长期把持乡约，其危害自然很大。“地方官来去无常，乡约则不常更换，是以百姓畏惧乡约较官为甚。其尤者，地方实权一操其手，即地方官亦且莫可如何。”〔28〕杨增新《补过斋文牍》第五册，辛集一，训令各属严楚卖放乡约文，第2503页。因此乡约的任用流于形式。

三、民国中后期西北地区各省以区村制为主的基层政权组织

(一)区村制的历史沿革

中国传统的国家政权建设只达到县一级，县以下没有政权建设，其组织架构则基本由地方士绅或宗族大户把持统治权力。随着清末变法修律的逐渐深入，中国的地方行政结构也发生了变化，出现了县级以下的行政区域划分。1907年，清政府公布《各省官制通则》，规定各省须在县以下地方划分为若干区，设置主管区官一人，管理本区巡警等政治事务。后城、镇、乡又成为县以下的地方基层行政组织，准备在全国县级以下地方实行地方自治。但是尚未开始施行，清王朝就灭亡了。县级以下地方“区”的设置是民国政治生活中地方政权建设的一项重大历史事件。它的正式设置是在辛亥革命之后，时任大总统袁世凯在废除民国初年省、县自治措施的同时，中央政府于1914年12月公布了《地方自治施行条例》，从法律层面规定了在全国范围内实行以区为单位的小范围自治。这就开始了县级以下政权建设。北洋政府在1921年改“区的自治”为“县与市乡自治”，废除了县级以下的区级建制。但因为当时国家处于实际分裂割据的状态，各省都是根据本省的实际情况自行制定法律法规，县级以下仍然以“区”作为政权体制。阎锡山于1918年在山西全境推行区村制改革，以街村为自治单位，推行村制，这样有助于省政府的法律政令下达到村一级。

南京国民政府成立后，就宣布以孙中山制定的《建国大纲》与《地方自治开始实行法》的规定为基础，中央政府决定在全国推行地方自治、任命阎锡山为内政部长，以山西省的区村制为蓝本，乡村政权体制成为全国县级以下的政权建设的趋势。中央政府多次制定、修改《县组织法》，最终形成县—区—乡(镇)—村的基层政权组织体系。1939年9月，国民政府颁布的《县各级组织纲要》中关于县以下机构作出新规定:在县级以下“区”的设置上，“县之面积过大有特殊情形者得分区设署”，“区之划分以15乡(镇)至30乡(镇)为原则”。根据该《纲要》规定，区的地位不再是政权的一个层级，而是“县政府之辅助机关，代表县政府督导各乡办理各项行政及自治事务。”〔29〕杨洪烈.中国法律发达史［M］.北京:中国政法大学出版社，2008.132.

(二)区村制在西北地区实施过程中的问题

按照民国初年颁布的《建国大纲》之第18条“省立于中央与县之间，以收联络之效”和《县组织法》中要求推行省、县的规定，西北各省应立即废除自建省就设置的“道区制”，实行省、县制。但西北各省除陕西外，都以辖区面临复杂局势而有所损益变化。以新疆为例，新疆省长金树仁认为新疆“地区辽阔、交通不便、政令难以下达”而必须保留各行政区各行政长制。他在呈请中央政府关于新疆地区及甘肃河西走廊地区不能执行《县组织法》时指出三条理由:一是新疆省及西北地区幅员辽阔，和田、喀什、阿山、敦煌各距甘新省政府所在地方五六千公里不等，较内地有相隔数省之遥，若无行政长官视察监督，于行政障碍太多;二是新疆、甘肃三面与苏英接壤，沿边各埠皆驻有英苏领事，外交向来棘手，历来以沿边各地区行政长兼任交涉以特派员名义，与驻在地办理交涉事宜，苏英两国已久认为惯例，凡发生两国交涉事件，认定各区行政长始有一切谈判之权，若不变通设置，对外交涉将立行停顿，此为最大困难;三是新疆司法因人才经费两皆缺乏，各级法院尚未完成，为权宜计，暂以各县政府兼理民刑诉讼，自不能不夺各区行政长以监督司法之权，用救事实之穷。一旦废去，不便尤多。因此请求国民政府准将各区行政长暂缓裁撤〔30〕张大军.新疆风暴七十年(第5册)［M］.台北:台湾兰溪出版社，1982.2814.。南京国民政府于1929年5月5日在行政院第181次会议上同意“新疆、甘肃各区行政长暂缓存留。”

1930年，南京国民政府决定在全国实行省、县两级制，并颁布相关法律。该法第4条规定:“各县应按区域的大小、事务的繁简、户口及赋税的多少分为三等，由省政府编定咨内呈行政院请国民政府核准公布。”新疆省政府呈请行政院保留道的行政区域，但将8个道改为8个区〔31〕课题组.新疆通志(民族志)［M］.乌鲁木齐:新疆人民出版社，1992.10.。同时，新疆省政府决定对远离迪化千里之遥的哈密王，仍实现札萨克制，但是哈密的民众纷纷要求“改土归流”，金树仁政权根据自身利益决议实行哈密县的建制。1931年1月，哈密、宜禾、伊吾三县成立，将末代哈密王聂孜尔留在迪化，委任他为省政府“高级顾问”。

(三)区村制在西北地区的施行

1938年，中国共产党任毛泽民赴莫斯科看病路过迪化，时任新疆省主席盛世才邀请其留在迪化，帮助新疆基层政权建设的完善与发展，此时甘肃等省已基本施行县级政权以下的区村制。经中共中央批准，毛泽民化名留在新疆工作，先后担任盛世才政权中财政厅副厅长和民政厅厅长。担任民政厅厅长后，他深入新疆、甘肃河西走廊地区进行实地调研，并参照延安边区实行民主选举的方法，亲自起草了《新疆省区、村制组织章程》，于1941年11月1日经省政府批准公布实施。《章程》分8章35条，从组织机构、选举办法、经费待遇、会议召开、工作职责、奖惩及训练等八方面做出规定。《章程》内容详尽，具备很强的实践性，是西北地区基层推行民主政治建设历史上较为完备的一项法律制度，对于新疆推行区村制度具有重要的历史意义。

《章程》公布后，根据毛泽民的要求，《新疆日报》发表了题为《关于区、村长改选》的社论，进一步阐述了《章程》的重要性及其深远意义。社论指出“关于区、村组织的实施，这是新政府扩大民主范围的具体表现，”“政府实行民主政治，这是促进抗战建新工作的契机。”〔32〕课题组.新疆地方志［M］.乌鲁木齐:新疆大学出版社，1997.292.社论号召全疆人民投入选举活动，选出最可信赖的人，选出的区、村长“必须是具有高度自发性的工作能力和工作热情的民族干部，必须要能够具有任劳任怨的工作态度和工作精神的各民族干部。”

区村制度的施行，是民国时期西北地区民主政治的一大改革，赋予了民众民主的形式，具有进步性，新疆、甘肃、青海等省的基层民主建设甚至走在当时全国的前列。但是由于西北地区复杂的民族分布环境，有些地方的基层政权建设推进仍然有些滞后。根据《南疆农村社会调查》，疏附县一区三乡担任区长和乡长的人员是由“阿克撒卡尔”(耆老之意，类似于内地的乡绅)组成的，而这些人的产生仍然是封建的伯克制，而不是民主的选举制。

四、民国时期西北地区基层政权建设的现代思考

中国是一个统一的多民族国家，民族众多，地域辽阔。西北地区约占国土面积的1/3，是中国主要的少数民族聚居地区之一，战略地位极其突出。2013年，习近平总书记提出建设“新丝绸之路经济带”的伟大构想，突显出中国西北地区在国内外的重要地位。因此，构建和谐稳定的西北地区对于推进“丝绸之路经济带”的建设、国家的统一和稳定、营造良好的周边政治、国防、民族环境都有着极端重要的价值。而构建和谐稳定的西北地区的关键笔者认为在于通过法律治理，扎实稳步推进基层自治建设。

根植于中国传统文化而形成的中华法系，其本身具有重刑事控制，轻民事干预的泛道德主义特点，这一特点决定了历代中央王朝在边疆治理上，都是重行政、刑事层面上的控制，而不太重视对边疆进行深入的法律治理，从而造就了中国历史上长期存在着“国家法”与“民间法”二元并存的格局。美国学者黄宗智教授根据大量中国古代基层政府民事档案的研究，提出了“集权的简约治理”的概念。他认为，中国古代社会的专制权力程度很高，但是官僚机构仅仅能延伸到在19世纪人均负责管理25万人的县级长官，它的基层渗透权力的程度很低。也就是说，国家权力无法渗透到基层，这也就为基层自治提供了现实需要。

在清代前期的我国西北地区，管理边疆民族的中央机构主要有理藩院、礼部和鸿胪寺等，地方机构有所在地的将军、都统、大臣等。这些地方官员“掌镇守险要，绥和军民，均齐行政，修举武备。”以新疆为例，在哈密、吐蕃地区，仿内地旧制，一家设一甲长，巡行稽查。在回部其他地区，仿照旧制，责成阿奇木伯克等将各村庄头目遴选补授，管辖地方。此外，还规定年班事宜，即无论是维吾尔族，还是原厄鲁特蒙古各部首领，凡在一定品级，每年都要进京朝觐，或木兰行围。

到南京临时政府时期，1912年春，中央政府在内务部下设蒙藏事务处，后成立蒙藏事务局，管理蒙藏事务。北洋政府时期，1914年设蒙藏院，办理蒙藏地区事务。南京国民政府时期，设蒙藏委员会。这些民国时期中央政府设置的最高民族事务管理机构，其名称几经更易，它所管辖的地区却无法涵盖边疆各地。蒙藏委员会所能执行者，“不过边疆政治之联系与民族情感之沟通而已。”民国时期，地方边政机构沿袭清代旧制，在外蒙、唐努乌梁海、科布多、热河、察哈尔、绥远、宁夏、兴安、青海、新疆等地实行盟旗制度;在西康、青海境内、四川、云南等地实行土司制度;在西藏则实行政教合一制度。在清末新政和紧随而来的民国时期的“现代”“国家建设”中，乡地体系和新建立的村长体系并存了下来。在民国时期，政府试图通过“现代国家建设”或科层制化，深化自身对乡村社会的控制。

中国基层社会传统治理模式即半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式，有一部分在新中国建立以后仍然保留了下来。

党的十八大报告在阐述中国特色社会主义制度时，将基层群众自治制度纳入了基本政治制度之中。当前有计划、有步骤地实行基层自治原则，让人民在民主的实践中提高民主素质，培养民主意识，是建设社会主义政治文明和法治国家的迫切需要。但是在推进基层自治的过程还存在一系列的问题，从法律视域看，主要表现在如下几个方面:一是基层自治缺少相应法律规范，主要表现为现有法律的规定非常简单，相关法律内容缺乏。在具体工作中，哪些事项属于自治事务，法律上的界定并不清晰，导致基层工作无章可循。二是基层政务公开缺少明确的法律规定。虽然国务院颁布了《政府信息公开条例》，但现有规定仍然相当原则，无法使基层各个领域的政务公开具有硬约束。三是基层人大代表选举的法律规定存在某些模糊。《选举法》中很多条款规定过于简单笼统，缺乏可操作性。而这些笼统模糊的规定成为制约基层民主自治发展的重要因素。同时我国基层自治还存在着规则制度无法有效运转的问题。

要有效解决我国当前基层自治推进中出现的种种问题，除了进一步加强法治建设，绝无他法。也就是说，法治是基层自治的制度成果，又是基层自治的根本保障，因此，推进基层自治的过程也是法治发展的过程。