●黄水香

公共教育服务的供求矛盾及其调节措施**基金项目：肇庆市社科规划“促进肇庆市公共服务产业发展对策研究”（项目编号：14ZC04）的研究成果之一。

●黄水香

摘要：公共教育服务作为公共服务的基本内容之一，有其自身的特点，即服务内容的科学性、服务对象的发展性、教育产品的公共性、目标追求的均等性、服务原则的公益性。公共教育服务是供给与需求的矛盾体。为满足广大公民的教育需要，必须通过增加财政投入、完善多元化的供给机制、优化资源配置等措施，实现公共教育服务最优化。

关键词：公共教育服务；公共产品；供求矛盾

黄水香/肇庆学院人事处讲师，硕士，研究方向为高等教育管理

公共教育服务是建设公共服务型政府的一项重要内容，是衡量一个国家经济发展水平和文明程度的重要指标，也是一个国家未来发展的基础和保障。随着国家经济发展水平的提高和教育事业的发展，公共教育服务作为公共服务体系的基本内容之一，越来越引起社会各界的关注。为了更好地促进我国公共教育服务的发展，必须优化公共服务发展路径，提高公共服务供给水平，从而提升公共服务质量和效率。

一、公共教育服务的内涵及其特征

（一）公共教育服务的内涵

公共教育服务是近现代社会发展的产物，是伴随着现代学校、公共服务的发展以及现代政府职能的转变而出现的。公共教育服务与科技、文化、卫生、体育等社会活动构成社会性公共服务。目前学界还未形成比较完整或统一的公共教育服务的定义，不同的学者对公共教育服务的概念有不同的理解和认识，代表性的观点有：一是职能论。公共教育服务是指教育领域提供的公共服务，即由法律授权的政府、非政府公共组织及企事业单位在教育的生产与供给中所承担的职责和履行的职能。[1]二是公益事业论。公共教育服务是由政府主导、惠及社会公众与满足社会教育共同利益需求的公益性服务。[2]其供给主体为政府，生产者既可以是政府，也可是非政府组织、非营利性组织、私有部门。三是公共产品论。由于公共教育服务是公共服务体系的基本内容之一，大多数专家多从公共服务产品的视角对其进行定义，根据公共服务的概念，可将公共教育服务表述为，公共组织为满足公共教育需要而提供的公共产品或混合产品。[3]

从以上对公共教育服务定义的表述可以看出，学者们都是从某一视角对公共服务进行阐述，内容涵盖各不相同，表述各有特色。随着社会的进步和教育体系的发展，公共教育服务的内容也在发生变化，综合借鉴各种观点，笔者认为，公共教育服务是指在国家公共管理政策的规范指导下，由政府主导，社会各界共同参与，以满足公民的教育需要，提高全体公民素质为目的，面向全社会特别是青少年的一种教育服务。公共教育服务是以满足全体公民特别是青少年对教育的需求为宗旨，以政府为供给主体，通过教育资源的有效配置，促进教育的公平发展，实现为社会培养人才、提高公民素质、促进经济社会发展的生产过程和供给过程。

（二）公共教育服务的特征

公共教育服务的发展有其自身一套完整的体系，其运行遵循自身的规律，具有一般公共服务最基本的非排他性和非竞性特点，同时又具有其自身的特征。

一是服务内容的科学性。公共教育服务不同于其他公共服务，其显著特点就是其服务内容的科学性。无论服务对象是成人还是未成年人，教育服务提供的始终是科学知识和做人做事的修为。服务对象以接受知识为需求特点，以个人获得知识增长为满足。由于个体获得的知识具有累积性，消费者在满足教育需求的过程中，个体知识越来越丰富。

二是服务对象的发展性。教育是公民及其子女的直接需求，通过教育活动，服务对象获得知识的增长与能力的提高，获得的是一种精神上的满足。就本质而言，公共教育制度是为未来社会培养公民的公共服务制度，当今的公共教育制度必须充分考虑服务的“未来性”、“前瞻性”、“引领性”，归根结底，必须考虑服务的“公民发展性”。[4]

三是教育产品的公共性。有研究者根据教育服务产品消费维度将其分为三个层次，即公共产品、准公共产品、私人产品。教育作为公共服务，注重的是服务的公共价值和公共利益，是为广大公民服务的。

四是目标追求的均等性。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出了“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，实现基本公共教育服务均等化”的战略目标。虽然目前我国的公共教育服务在城乡间、地区间还存在较大差距，但公共教育服务的目标就是要保证公民及其子女受教育权利的公平性，推进教育资源在城乡间、地区间的配置优化，实现公共教育服务的均等化。

五是服务原则的公益性。有专家从公益性角度来定义教育公共服务，说明公共教育服务具有公益性的特点。公共教育不能以营利为目的，必须遵循公益性原则，是一项惠及面广、惠及不同群体的公益性服务。把教育当作公益性服务，可以有效地保证公民的教育机会，使教育过程和教育资源的配置实现公平公正。

二、我国公共教育服务供需矛盾分析

公共教育服务的发展是通过一定的供求关系，使供求双方最大程度地达到平衡，促进需求的满足。公共教育服务的主要矛盾就是需求的不断扩大和供给的不足。

（一）公共教育服务的需求不断扩大

“政府存在的目的永远应当是为了满足社会公共需要，实现公共利益，政府也永远应当是公共利益的代表者和保护者。”[5]教育公共服务的需求是指社会和个人对以政府为供给主体的教育服务的满足程度。随着经济发展水平的不断提高，社会和个人对公共教育服务的需求越来越大。从消费者满足的要求来看，可分为量的需求和质的需求。

1.需求模式呈多层次、多元化的发展趋势，需求总量不断扩大

首先，职业教育的需求不断增大。随着我国产业结构的调整升级，社会对职业技术人才的需求量不断增大。一般而言，经济和科学技术发展水平越高，专业分工越细，人们对教育层次和类别的需求便越高越复杂。[6]制造业的转型升级要求培养大量的有专门技术的劳动力，特别是对中高级技能型人才的需要量大大增加。但我国在人才培养的配比上还有很大的差距。近年来，发达国家高级工的比重已达到35%，而我国高技能人才只占技能劳动者的24.4%。[7]据统计，2014年我国第一产业增加值占国内生产总值的比重为9.2%，第二产业增加值比重为42.6%，第三产业增加值比重为48.2%。[8]说明我国第三产业正处在快速发展阶段，对技能型人才的需求不断增加，人才需求的扩大对教育的发展提出了挑战。

其次，城镇农民工子女的教育需求不断扩大。随着城市化进程的加快，进城务工人员的比例不断加大，新一代的进城务工人员更加重视子女的教育问题，农民工子女入学问题成为现代社会基础教育发展的一大需求。由于进城务工人员流动性比较大，其子女的教育问题就给当地政府提出一道难题，需要政府出面为有特殊需要的人员解决问题。

再次，学前教育和义务后教育需求不断增大。目前我国公共教育服务的对象主要是九年义务教育，国家从量上来说基本能满足这个阶段的教育需求，即义务教育阶段在全国得到普及。但学前教育和义务后教育是现代社会基础教育的拓展与延伸，有专家提出构建学前教育和高等公共教育服务体系，以适应经济快速发展的需要。

2.对公共教育服务质量的要求不断提高

义务教育的普及满足了广大青少年对基础教育的需要，但就全国范围来看，义务教育还存在许多问题，一是城乡之间发展的不平衡，特别是在一些偏远的农村，义务教育仅仅保证了青少年上学的机会和权利，农村教育与城市相比，各方面都相差甚远。公民对公共教育服务的需求，客观上要求城乡教育的均等化。二是城乡教育质量存在差距。由于城乡经济发展水平的差距，城镇集中了大量的优秀教师，而乡村由于生活条件艰苦、福利待遇较差等多种原因，教师流失严重，优秀教师从乡村流向城市。同时，由于经费短缺，农村教师外出学习和参加各种教育科研活动的机会少，跟不上前沿教育科学的发展，农村教师与城镇教师在专业发展水平上存在较大差距，导致教育质量的分化。三是教师的整体素质还不能有效地满足教育的需要。尽管师资队伍中不乏优秀教师，但师资素质参差不齐，整体素质有待提高。

（二）公共教育服务的供给不足

首先，供给总量不足。由于公共教育供给水平受多种因素的制约，供给水平是有限的。衡量供给水平的一项基本指标就是公共教育服务经费占国内生产总值的比重。公共教育经费占国民生产总值比重的大小，既反映出政府对教育的重视程度、支持力量，也反映着教育在国家发展中的战略地位。据统计，高收入国家的财政性教育支出占GDP的比重在2001年就达到6.8%，中等收入国家平均为4%，低收入国家平均为3.7%（李德金等，2010年）。近年来，我国教育投资也在增长，但由于我国人口基数大，教育需求较旺盛，教育投入的增长幅度跟不上经济发展水平的增长速度。我国公共教育服务的供给水平与发达国家相比差距还比较大，投入明显不足。

其次，优质资源配置不均。公共教育服务资源包括人力资源、物质资源。教师是教育资源中最主要的人力资源。教师供给包括质和量两个方面。教师的质量和数量都直接影响着公共教育服务的供给。从数量上看，我国的高等教育发展基本能满足公共教育对师资的需求，但优秀教师的供给还不足，特别是偏远乡村更缺优秀教师。从物质资源来看，在供给总量一定的情况下，主要是供给过程中优质资源的配置还存在一定的问题。教育资源普遍存在着向城镇倾斜，向重点学校倾斜。从区域来看，发达地区由于经济发展水平较高，教师的工资、福利待遇较好，使优秀教师从经济较落后的地区流向发达地区，从而使发达地区集中了大量的优秀教师。同时，发达地区软硬件设施要优于欠发达地区，优势资源相对集中。

最后，供给结构的不合理。其一，供给主体的单一性。计划经济时代，教育服务完全由政府承担，政府既扮演着供给者，又扮演着生产者、服务者，集三项功能于一体，成为教育市场的垄断者。教育供给的单一性，导致教育服务的发展缓慢。随着市场经济的发展，这种单一的供给结构已不能适应教育发展的需要，供给的单一性与人民群众日益增长的多层次、多样化的教育需求之间的矛盾已成为阻碍经济发展和教育事业进步的主要因素。其二，不同层次的教育结构供给不合理。近年来，由于高等教育大众化发展趋势，在教育财政资源配置的结构方面，存在着严重的不均衡性，教育财政支出的结构表现为“高重心”型，即高等教育财政支出的相对比重偏高，而义务教育财政支出的相对比重偏低，这同公共财政的要求显然不相符合。[9]由于义务教育阶段属纯公共产品属性，公共教育财政经费的供给理应以义务教育为主，这种教育资源配置不均势必影响公共教育服务的发展。其三，城乡供给结构不合理。由于我国长期以来形成的城乡二元结构，城乡之间的教育供给也存在较大的差距，通常情况下，在资金有限的情况下，首先保证城市公共教育的发展，导致城乡之间供给结构的差距。

三、公共教育服务供求调节措施

由于公共教育服务的需求是无限的，供给是有限的，而且供给总是处于不足的状态，因此，要实现公共教育服务供求矛盾的平衡，应主要从供给方面采取相应的措施，促进供给最大限度地满足需求。

（一）加大财政投入，提高公共教育服务的供给水平

要继续加大财政性投入力度，保证公共教育财政投入增长速度与经济发展水平的增长速度协调一致。衡量我国公共教育服务发展水平的指标，一般由四个因素构成：公共教育占GDP比重、成人文盲率、初中生入学率、大学生入学率。其中，公共教育支出占国内生产总值的比重是衡量国家对教育事业发展支持力度的一项重要指标。目前我国教育育公共支出比例相对发达国家来说差距还比较大，要根据我国的经济发展水平逐年地增加支出比例。此外，要实施财政供给倾斜的政策。为了尽快实现公共教育服务的均等化，在区域供给上要向边远地区、农村教育倾斜，强化对乡村教师的政策支持和保障，加大对乡村学校硬件软件建设的投入和对乡村教育各项基础设施的投入，包括修缮校舍、购置现代化教学设备、保障校车、体育场地等配套设施，尽快消除城乡差距。在教育层次上，要从“高重心”向义务教育阶段倾斜。

（二）以政府为主体，完善多元化的供给机制

政府是公共教育服务的主要提供者，是公共教育服务的主体，但这并不意味着政府要包办一切公共教育服务事务。[10]随着政府职能向公共服务型政府的转型，公共教育服务的参与者角色也发生了变化，顺应公共教育服务的发展趋势并根据其发展的特点和要求，实施供给主体的多元化，即在教育领域引入市场竞争机制。将市场的竞争机制引入教育领域，可以提高公共教育服务的供给效率，满足公民的多层次、多方面的教育需求。在政府主导下，一些非政府、非营利性机构组织及企业事单位也逐渐参与到公共教育服务的过程中。对于体现公平性、保证公民基本权利的教育服务国家必须给予保证，例如义务教育，必须由政府保证实施。对于基础教育之外的准公共教育产品，可以适度向市场开放，通过引入竞争机制，实现以政府主导、市场参与的方式，补充政府能力不足的部分，提高供给效率。多元化的供给体制可以弥补我国教育经费不足的现状，最大限度地满足人民群众对教育的需求。但无论何种供给方式，都不能以营利为目的，必须在政府的主导下保证公共教育服务的公益性原则。

（三）合理配置优质资源，促进公共教育服务的均等化发展

合理配置教育资源，是促进公共教育服务均衡发展的基本条件。目前我国教育发展不均衡的重要原因之一就是资源配置的不合理。那么，要实现资源的优化配置，首先必须保证教师人力资源的合理配置。为了达到优化配置，应采取相应措施提高乡镇教师特别是老少边穷地区教师的质量水平。国务院办公厅近期发布的《乡村教师支持计划（2015—2020年）》提出了提高教师待遇，提升教师素质，拓展乡村教师补充渠道，职称评聘向乡村学校倾斜，逐步形成“越往基层、越是艰苦，地位待遇越高”的激励机制，尽快地从师资力量上平衡教育发展。其次，实现物质资源的优化配置。物质资源的优化配置首先体现的是国家政策的倾斜力度，近年来，国家已采取了一些措施保障边远地区儿童上学，但是由于我国人口众多，地理条件复杂，城乡之间、地区之间的差距太大，差距在短期内不可能消除。因此，国家还必须继续加大支持力度，实现平衡发展。再次，实现教育部门与其他部门之间的资源优化配置。必须根据经济社会的发展速度，确定一个既有利于教育事业的发展，又有利于其他公共部门发展的合理配置方式，明确在经济发展的基础上，推进教育经费的稳步增长。

参考文献：

[1]谢炜，陈进红.教育公共服务的国际经验及其借鉴[J].内蒙古师范大学学报（教育科学版），2008，（3）.

[2]何鹏程，宋懿琛.教育公共服务的理论探讨[J].教育发展研究，2008，（9）.

[3]何鹏程.教育公共服务体系构建研究——以上海实践为例[D].上海：华东师范大学，2012.

[4]李西顺.服务价值——公共教育之吁求[J].现代教育管理，2010，（11）.

[5]张茂聪.教育公共性的理论分析[J].教育研究，2010，（6）．

[6]靳希斌.教育经济学[M].北京：人民教育出版社，2009，3.

[7]迟福林.“十二五”时期教育公共服务体系建设:突出矛盾与主要任务[J].经济社会体制比较，2011，（2）.

[8]2014年统计公报:全年GDP超63万亿同比增长7.4%[EB/OL]. http://money.163.com/api/15/0226/09/AJCCPF6R00254TI5.html.

[9]蒋云根.我国现阶段教育公共服务存在的问题及对策研究[J].天津行政学院学报，2008，（1）.

[10]钟智，李伟涛.教育公共服务的比较研究[J].教育发展研究，2008，（9）．

（责任编辑：冯永刚）