辛向前



对我国基层腐败问题的探究——基于现代国家构建的视角

辛向前

（贵州大学公共管理学院，贵阳 550025）

当前我国基层腐败问题频发，基层腐败主要指的是指县乡镇级公职人员和被国家委托可以行使部分公共权力的村级非公职人员的腐败行为。基层腐败的原因主要表现为基层官员对国家职能的履行不当和国家能力执行不足两个方面；其中国家职能的不履行包括基层官员职能的过大和基层官员职能的不履行，而国家能力执行不足包括基层的汲取能力、分配能力、规范能力、强制能力的不足。解决基层腐败的途径也是从立法、司法、党和新闻媒体等方面对基层国家职能进行监督以及提高基层国家能力等方面来探讨。

国家构建；基层腐败；国家职能；国家能力

改革开放以来，我国的基层环境发生了翻天覆地的变化，但是腐败问题尤为突出，尤其是“小官巨腐”现象相当严重。2013年以来，全国各地公开村官违纪违法案件171起。其中，涉案金额超过千万的案件有12起，涉案总金额高达22亿。2013年7月底，浙江温州市永嘉县人民法院审理了一起10名村官瓜分价值18亿元的316套安置房案，这也是新中国成立以来村级官员集体贪污的第一大案。这不仅影响我国经济的正常发展，而且也严重扰乱了我国的社会秩序。本文尝试从现代国家构建理论的国家能力和国家职能角度来分析基层腐败问题。

一、概念界定

（一）现代国家构建理论的简述

用现代国家构建理论分析基层腐败问题，首先我们要知道国家的概念。一般说来，汉语语境中的“国家”一词包括如下三种含义：一是“领土”意义上的国家，与英语中的“country”相接近；二是“人口或民族”意义上的国家，与英语中的“nation”相接近；三是“政权”意义上的国家，与英语中的“state”相接近。[1]“国家构建”一词用的是“state”。冷战结束，弗朗西斯·福山论证说，“我们可能正在目睹……这样的历史终结，即人类意识形态的演进的终结点和作为人类政府最终形式的西方自由民主制的普及”[2]在《国家构建》一书的序中，弗朗西斯·福山首先提出了“国家构建”的概念：“国家构建（state－building）就是在强化现有国家制度的同时新建一批国家政府制度”。[3]在《国家构建》中，弗朗西斯·福山着重强调了“国家概念”的两个维度——国家职能的范围和国家能力的强弱。国家职能和国家能力作为国家构建理论的两个重要组成部分，一个方面，国家职能是国家的职责和功能，即国家应该履行什么职责和功能以及国家实际上担负了什么职责和功能。[4]另一方面，国家能力指的是国家履行其职责和功能的能力。在这里国家能力可表述为以下几种能力：汲取能力、分配能力、规范能力、强制能力。[5]基层腐败的发生与这几种能力的强弱有密切的关系。

（二）基层腐败概念界定

本文的基层主要是指县乡镇行政机构和村级管理机构。腐败是指权力腐败，是国家公职人员利用手中的权力，非法获得私人利益的行为。[6]根据以上的概念界定，基层腐败是指乡镇级公职人员和被国家委托可以行使部分公共权力的村级非公职人员的腐败行为。综合各方面资料，基层腐败行为在县乡镇公职人员的身上具体表现为：“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思维僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公费旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法”。基层腐败行为在村“两委”人员的身上往往表现为公款吃喝、权钱交易、鱼肉乡民、贪污受贿、挪用公款、多报开支、做假账、收入不入账、虚报冒领、挪用集体资金归自己所用或他人所用等行为。

二、现代国家构建视角下基层腐败问题的原因

基层官员是直接面对老百姓的公务人员，他们的一言一行代表了国家，直接影响了老百姓对党和国家的评价和看法。相当多的基层官员不仅手中掌握着实权而且在一些关键位置任职，并且在我国进行国家治理体系和治理能力现代化的过程中发挥着重大的作用。基层官员发生的腐败大都与老百姓的利益密切相关，群众对此心知肚明，结果伤害了群众，最终也影响了群众对政府的信任。因此，这种“小官巨腐”现象更可怕，对国家和社会的危害更大。基层频发这种腐败，不仅使基层政权遭到腐蚀，而且使党和国家的稳定以及政权的安定也受到了严重的影响。下面就以现代国家构建为视角来探究基层腐败频发的原因。

（一）国家职能的履行不当

弗朗西斯·福山在其《国家构建》一书中指出国家职能分为最小职能、中等职能和积极职能。[3]7国家职能应有自己的范围，且应当在合适的范围内，否则，不利于国家职能的履行，也会削弱国家能力。

基层官员按照人民赋予他们的权力在法规制度规定的范围内对社会进行管理，履行自己的国家职能。基层官员职能过大，一方面严重影响效率，导致权力寻租现象的出现。为了执行庞杂的职能，国家不得已设立较多部门，部门多杂招致官员之间扯皮推诿、事多人懒、拖延工作、不按时工作的现象频现。也造成许多官员越权行事，对不属于自己的职能范围内的事情随意干涉，随意任性地扩大和滥用权力，必然招致权力寻租的出现，引起腐败的出现。官员越权，行使职能的维度有较大的变化，监督和制约官员的行为变得相当困难。另一方面导致财政支出过大，但在财政运用过程中缺乏有力的监督，这就为官员腐败提供了机会。如果职能过于巨大，就会引起“全能主义政治”的出现。全能主义仅仅指政治机构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域，在原则上它不受法律、思想、道德（包括宗教）的限制。[7]在全能主义政治中，无限制的政治权力使法律不能有效地保护个人权利，而无孔不入的政治权力的影响范围，可以大到国家政治，小到个人的私人生活。加之高度政治化的社会生活，国家与社会是一体的，这时候官员没有任何的监督和限制，可以任意践踏法律和人民的权利，可以运用自己的手中的权力做有利于自己的事情，为腐败提供了机会。

职能的不履行指政府官员本来应当承担自己的职责，用好人民赋予他们的权力来为人民服务，但是官员却没有尽职尽责去履行自己的职责。简单地说，即职责要求做的事不做、该干的事不干、乱作为。在某种程度上，有一种腐败就是政府不承担自己的职能。在实际工作中，行政机关中经常出现政府官员事多人懒、令行不止、禁令不止的现象，此外民众办事难的情况也经常发生。利益诱使政府官员，不能做到从公众利益出发去执行职责，却从自己的个人私利出发；或者在外界压力的逼迫下，不能很好地履行自己的职责，进而引起腐败。很多官员不作为，在领导的位置上却不做事，这也会导致其对下属缺少约束，引起官员腐败。结果导致民众情绪的不满，影响和谐社会的建设，政府的公信力受到严重损害，影响政治的稳定。

（二）国家能力的不足

普通大众对政府满意度和认可度的评价以及国家能否贯彻执行政策方针都与国家能力的强弱有很大关系。腐败在基层官员身上频发，很重要的原因是国家能力的软化变形。

第一，汲取能力的减弱。汲取能力指政府从社会获取财政资源的渗透能力。[8]衡量国家汲取能力的重要标准之一就是获取财政的能力，国家获取财政能力的强弱关系到国家能力的强弱，汲取财政能力的减弱导致国家能力的不足。国家垄断税收的目的不在于为国家机构自身或国家机构的成员谋求福利，而在于为一国的人民提供“公共产品”。[9]汲取能力的庞大，不仅有利于基础设施的建设而且也为社会的再分配提供支持，并且可以为社会大众提供更完备更舒心的基础服务，最重要的是可以通过减小贫富差距来促进社会和谐稳定环境的形成。但是，基层官员不是想着从自己的职责出发去提高国家汲取能力，以便更好地实践这一能力来维护国家利益。相反他们为了自己的私利而运用制度的漏洞和汲取能力的减弱来达到自己的目的，结果导致国家汲取能力的进一步减弱，引起腐败的滋生。

第二，分配能力的不当。分配能力主要是指政府合理提取、分配公共资源的能力，分配能力得以强化的前提是地方公共财政的良性运转，唯有此，政府才有足够的财力为地方民众提供必要的公共产品和公共服务。[5]78政府通过强有力的分配能力来均衡不同社会群体的利益，缩小贫富差距，来减少社会的矛盾和保持社会的安定团结。在进行利益分配时，由于较弱的制度平衡能力，官员对利益分配具有强有力的分配能力。加之历史和现实的原因，我国现阶段的分配制度还不完善。因此，富人和官员运用自己手中的钱财和权力很容易获取社会资源，这就使基层官员能通过运用自己的权力对利益分配进行干预来为自己争取资源和利益。分配能力的使用不当就为基层官员的腐败提供了机会。

第三，规范能力的衰落。国家拥有凌驾于一切社会势力之上的最高权威。规范能力不光指维护国家利益方面，更是国家在保护公民个人财产和人身安全方面的能力彰显。[5]79它主要体现在为了人民的生活和发展的需要，国家通过颁布法律法规、制定执行规章制度来维护人民利益的能力。现实中的一些领域国家权力鞭长莫及或因没有发挥自己的作用而不适当地退出，再加上法律法规体系和规章制度的严重缺位等原因，基层公权力部门缺乏规章制度的约束，社会成员的行为也缺少法律法规的规范指导，形成腐败的社会之风。这一能力的降低不仅不能约束普通社会成员的行为，更为严重的是对基层官员的行为也缺乏规范引导，使他们甘愿败在利益的石榴裙下，走上腐败的歪路。

第四，强制能力的变形。国家强制能力具体来说表现为国家凭借对暴力的垄断，强制社会成员服从国家的权威。[5]79非法使用暴力和政府官员的不作为是强制能力变形的主要表现。国家的权力来源于人民的赋予，这种权力包括合法垄断使用暴力的权力，此外国家强制能力得以运行的基础也来自于人民的支持与否，这也是政府机构能够执行国家职能的基础，而现实生活中基层官员却利用人民赋予他的这一权力来为自己谋取私利。一方面，基层官员滥用国家给予他们的一些权力：政府行政收费权和处罚权等，还有一部分基层官员在处理一些基层社会问题和矛盾纠纷时，措施不当、做法粗暴、暴力执法的现象比较普遍。另一方面，存在使用强制能力不作为的现状，体现在对基层官员的腐败起不到强制的作用。因为存在着立法的不足和执行的不畅通，在法律层面和现实生活层面上对基层官员腐败的查处和处罚力度都不够，也没有引起足够重视，这种强制能力并没有对作为社会成员的基层官员产生威慑力。结果基层官员心中没了敬畏感，致使贪污腐败收受贿赂买官卖官的现象成风。

三、国家建构视角下基层政府反腐路径探索

上文已经从现代国家构建理论层面分析了我国基层腐败产生的一些原因，下面就这些原因来探索基层反腐的一些做法和措施。

（一）对国家职能合理行使的监督

官员滥用公权力，加之权力和权利的不平衡就是腐败的实质。权力一旦失去监督和制约必然引起腐败，而我国对基层权力缺乏监督，因此，对于基层腐败最重要的是进行必要的监督，预防和阻止其腐败。

1. 合理界定基层政府的职责

政府应该从参与经济建设为主要职能向提供公共服务的职能转变，缩小职能范围的同时提高政府能力，成为有限政府和有效政府。在改革中，依据市场经济的要求和政府承担的职责行为，基层政府的主要职能应该定位于提供公共物品和服务民众。政府行使自己的权力要在制度性规定的范围内，政府要简政放权，建立官员问责制，官员不可任性而为，对于官员的侵权和不作为行为，做到有规章制度的约束，遏制官员因没有一种约束而滥用权力导致的腐败。减小政府的规模，弱化政府的责任，不要事事找政府，政府不是万能的，这样就能减少政府过多的干预，减少因寻租而导致的腐败。最后提高公务人员的权力和责任意识，政府职责是需要公务人员执行的，因此在执行过程中需要公务人员具有较高的素质，知道自己的职责所在，才能更好避免腐败。

2. 加强立法监督

我国实行人民代表大会制度，规定一切权力属于人民，行政机关首脑由人大任命产生，对其负责，这就表明了我国的立法机关对行政机关具有监督权，这种监督是对政府行为的合法性和对公务人员是否违法乱纪和廉洁奉公进行的立法监督。同时，我们要对基层腐败制定专门的法律，做到有法可依，这样可以解决我国反腐败法律方面过杂以及覆盖面不足的问题。要形成反腐败的制度化和规范化，提高反腐败的威慑力，最重要的是要通过专门立法为反腐提供强有力的惩治和防范程序。专门反腐败法的制定，将会进一步规范政府和官员的行为，使它们各自的职能在合理的范围内，做到从源头上遏制腐败。

3. 强化司法监督

司法作为我国国家机构的一个组成部分，具有独立行使审判的权力，但是在实际运作过程中，司法却难以独立行使自己的权力。为了更好地发挥司法的监督作用，我们就不能干涉其独立行使审判和监察的职能，进一步落实司法独立性，提高其地位，强化司法对基层政府和官员的监督职能，公正地进行司法判决，更好地贯彻立法机关制定的法律，这样基层官员就不敢越权行事，在自己的职责范围内行使权力，做到执法必严、违法必究，更好的落实司法对基层政府和官员的监督职能。

4. 更好地发挥党、人民群众、新闻媒体的监督职能

第一，我们党作为社会主义的领导核心，代表最广大人民群众的利益，领导我国的事业。基层政府和官员要接受党的领导和监督，作为党员的基层公务人员更要以身作则，遵守党的纪律。

第二，人民群众是反腐的主要力量。因为政府是“人民参与”的，政府也是“受人民控制的”,是人民手中的工具,人民自然应该监督它、控制它。人民群众在反腐败的斗争中，行使自己的发言权，积极主动地想办法，发挥自己的主观能动性，为反腐败贡献自己的力量。因此，在反腐败的斗争中广泛地动员和组织人民群众参加这场斗争是一项十分重要的工作。

第三，新闻媒体不仅具有时空穿越性，而且还具有不受制于地方政府和地方利益的公共性，西方称之为第四种权力，具有“无冕之王”的效应。媒体作为一种舆论监督力量，历来得到政府和社会各界的重视，其巨大的传播能力和社会影响力，可以让民众充分了解和获得一些信息，来行使自己的表达权和监督权以及参与权，社会的舆论媒体要正确发挥自己的作用，弘扬正义，揭露社会的黑暗，为国家、社会和大众服务，要充分发挥自己监督的力量，做基层反腐败的一把利剑。公众通过新闻媒体可以全面快速地了解政府事务、社会事务以及公共生活领域的事务，人民群众也可以把自己掌握的一些腐败的信息发给新闻媒体，让一些腐败问题迅速曝光，现在网络媒体已经成为反腐倡廉的一块阵地。因此，保护民众通过网络来行使自己的言论自由，已成为监督政府官员的一个重要方法。通过舆论监督可以使政府及其官员严格依法办事，尽职尽责地行使自己的职能。

（二）增强国家能力

基层腐败有一部分原因是由于国家能力不足而引起的，下面就具体提出一些解决的方法。

第一，提高国家的汲取能力，尤其是基层的汲取能力，不仅可以更好地为社会和民众提供所需的公共产品，也可以为基层民众提供基础设施，更好的进行基层的再分配，这样才能缩小基层的贫富差距，提高人民的生活水平，这样才能更好地参与政治生活，更好地监督官员，使官员更好地履行自己的职责。汲取能力的加强，可以防止基层官员利用这一制度的漏洞和这一权力来为自己贪腐，促使他们利用这一权力为民众谋幸福。

第二，合理的分配能力可以缓和社会矛盾，增强社会安定团结，减小贫富差距，均衡不同阶层之间的利益。加强分配能力，可以使利益分配不受基层官员的控制，避免基层官员利用这一权力在分配过程中为自己捞好处，更好地防止腐败。公平的利益分配、透明的分配程序、规范与科学的分配过程，这是在分配过程中必须要做到的。最后，在分配过程中要加强监督，这有利于分配的公平公正，更好地预防基层官员的腐败。

第三，提高规范能力，维护公民的权利，防止国家权力过多或过少地干预社会生活。国家通过法律法规以及规章制度，为人民的生活和生产提供舒适的环境和保障，并对基层公共权力进行强有力的限制。这样对基层公权力起到监督作用，降低了腐败发生的概率。规范能力不仅可以对社会大众起到规范约束的作用，而且更多的是对有权力的官员的规范约束，有利于减少腐败。

第四，完善强制能力，由于只有国家才能合法使用暴力，因而强制力的完善就显得尤其重要。强制力的使用只有在法律法规准许的范围内，才能发挥其积极作用。一方面，合法的强制能力可以为民众提供更好的环境与对内服务以及对外的保护。这就让官员无法滥用这一权力为自己谋私利，而是合法地使用这一权力。另一方面，强制能力还可以震慑基层官员，促使官员发挥自己的积极作用。通过对立法的强有力执行，对基层官员的腐败进行强有力的遏制，提高官员的紧迫感，更好的防止腐败。

四、总结

实现我国治理能力和治理体系的现代化，建设和谐社会，建成小康社会，实现中华民族的伟大复兴，基层问题是我们必须面对并且需要高度重视和积极应对的问题。随着我国逐步推进政治体制民主化，深化政治体制的改革步伐的加快，反腐问题将成为我们国家未来工作中急需解决的重要问题之一。本文以国家构建为视角，在探究国家构建和基层腐败的概念基础上，从国家职能的范围和国家能力两个角度出发阐述了基层腐败的原因，在此基础上对于基层腐败的治理路径也进行了一些探究。然而由于本文是在国家构建的视角下探讨基层腐败，因此对于基层腐败的原因分析不够全面，只是涉及了腐败原因的一部分。基于腐败原因的分析，对于基层腐败的具体解决方法也不敢有太多论述。总之，对于基层腐败问题的探究，重点是基层官员是否做到心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒，这样才能更好地防治腐败的发生。

参考文献：

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[9] 郭小聪. 政府经济学[M]. 北京: 中国人民大学出版社, 2007: 3.

（责任编校：贺常颖）

Exploration on the Corruption Problem at the Basic Level: Based on Construction of Modern Country

XIN Xiangqian

（College of Public Management; Guizhou University, Guizhou, 550025, China）

The basic level unit corruption means the officials at the two levels of the county and the township. The main reason of basic corruption mainly shows in two aspects such as the official does not carry on the country power function and the official at the basic unit has much power in hand; while the basic official practises the state power not enough including the right power of absorbing, distributing, stipulating and stressing. To solve the basic corruption is to strengthen the legislation and judicature and to supervise the state function and to raise the basic unit power capacity.

construction of a country; corruption in basic unit; state function; power of a country

D 630.9

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.05.013

2096-059X(2015)05–0065–05

2015-07-05

辛向前（1989-），男，山东潍坊人，硕士研究生，主要从事政治学基本理论与方法研究。