余　英



城市融资、财政压力与制度变迁——基于文献研究的视角

余英

（暨南大学经济学院财税系，广州 510632）

城市是一个国家经济发展的引擎与动力。具有空间外溢性的服务和收入再分配职能应该由更高层次的政府融资。受益对象限于现阶段的公共服务应由现阶段的税收和使用费融资，受益对象扩展到未来一段时间的服务资金来源与将来的纳税人相关，可通过发行公共债券来融资。从政府间财政关系来看，美国模式和欧洲模式是两种典型的城市基础设施与公共服务融资模式。城市财政压力是一种结构性的压力，也是推动城市改革的直接动因，决定了城市财政制度演进的方向。中国学术界需要重视城市财政问题的研究，以为城市定位和城市改革提供更全面的理论指导。中国现有的财政制度并没有给城市提供足够的资源以满足它们履行公共服务职责的需要，城市财政压力的缓解有赖于正式财政制度的建立与完善。

城市财政；财政压力；制度变迁

一、引言

城市是人类文明与进步的源头，也是经济发展的引擎与动力。正是由于其独特的地理优势以及由此带来的集聚经济，城市对整个国家的经济发展至关重要。城市发展的总体能力最终取决于运作良好的行政和财政政策，一个有效率的财政体系对提供城市基础设施和公共服务、促进城市经济发展、提高城市竞争力不可缺少。

城市政府和中央政府之间存在的冲突是，前者更多地关注地方利益，而后者则更多地专注于全国性目标。这导致中央或上一级政府在税收方面对城市有更大的依赖，远远超过城市从中央或上一级政府提供的产品和服务中得到的回报。1913年，当美国首次开征个人所得税时，全国税收收入中有三分之一来自纽约州，其中绝大部分来自纽约市。在现代，印度的所得税有三分之一来自孟买，而米兰的个人所得税贡献则占意大利的四分之一。通过哥本哈根地区所缴税收对住房补助和其他福利的融资，不仅使哥本哈根地区受益，还惠及丹麦其他地区（雅各布斯）。[1]

美国有1/5的人口生活在最大的100个城市，这些城市的增长和繁荣是经济发展的关键（Chernick et al）。[2]但自2008年经济萧条发生以来，许多城市的税收收入出现不同程度的下降，州政府对城市的转移支付也在减少，各城市纷纷削减公共服务。2008-2013年，美国有13%的城市被媒体报道出现财政困境（Munnell et al），[3]巨大的财政压力挑战着政府提供满足城市需求与发展的公共基础设施与公共服务的能力。底特律（Detroit）的破产更是使城市财政前景备受关注。

在中国，随着城市化进程的加快，城市的相关研究也在逐渐升温。但目前的城市研究主要由城市规划学者来完成，财政学者较少涉及，这不仅制约了中国城市研究的纵深拓展，更制约了我们对城市定位和城市改革方案的设计。伴随着户籍制度的改革，很多城市政府担心其财力难以承受因大量新增人口而增加的巨额城市建设资金和公共服务开支，财政压力是摆在城市政府面前的严峻问题。财政压力带来的城市公共服务稀缺已开始并将继续形成各种社会冲突和风险，甚至可以说，中国政府未来面临的问题大部分将是城市问题。城市财政是解决城市问题的重要政策工具之一，而城市财政在国内学术界看起来似乎处于不太重要的地位，大部分研究是从地方财政的视角进行探讨的，但城市财政毕竟不同于更一般化的地方财政。

本文从文献研究视角出发，试图梳理城市公共服务供给责任和融资来源，探讨财政压力下城市财政制度的变迁，希望为尚未引起中国学术界足够关注的城市财政问题研究与城市财政制度改革提供启示。

二、城市公共服务责任与融资来源

（一）城市基础设施与服务提供在政府间的分配

有效率的城市政府应提供什么样的公共服务？从财权与事权相匹配的视角来看，有以下几个界定城市服务融资责任的基本原则：

一是具有空间外溢性的服务应该由更高层次的政府融资。在一些大都市区，考虑到有效提供某类服务的社区的地理环境或人口规模，以及是否出现拥挤等，服务边界还会有所调整（Ghosh et al）。[4]

二是收入再分配职能不应该由城市政府融资，例如为贫困人群提供的服务，理想状态是由州政府甚至中央或联邦政府融资。在美国，为低收入城市居民提供的服务包括公共住房、公共医疗、儿童养育照顾等支出，若由城市政府通过税收融资，会产生再分配效应，即城市财政收入主要来自于居住在中等价值住房的中产阶级家庭，而预算支出进入低收入家庭，增加了城市中产阶级家庭和座落在城市的公司的税收负担。据估算，这类具有再分配效应的城市支出平均使每个家庭纳税人负担400美元（费城）到600美元（纽约市）不等，或者占中等家庭收入的1%（Jenny）。[5]所以，这类支出会对城市集聚经济产生逆向效应，且通常伴随着其他城市公共服务的减少——K-12教育（从幼儿园到12年级的教育，国际上通常用作对基础教育阶段的通称）和警察服务是最有可能受影响的项目。最终，中产阶级家庭和城市企业会随着税负的增加而离开城市，导致城市生产效率下降，城市的吸引力和土地价值也随之下降。

三是当城市提供的公共服务是国家或州法律保护的有益品而要求所有居民平等获得时，该类服务通常会获得上一级政府的补助，如一些社会救助、公共教育与公共卫生、环境保护等项目。

（二）城市融资来源

城市政府提供服务的能力，最终依赖于可获得的收入的多少。像所有地方政府一样，城市政府的收入来自于税收、收费、政府间转移支付和公债等。从理论上说，受益对象限于现阶段的公共服务应由现阶段的税收和使用费融资，受益对象扩展到未来一段时间的服务资金来源应与将来的纳税人相关，如通过发行公共债券来融资。

城市的税收一般包括两类：基于来源的税收（source-based taxation，由在城市有收入来源的人负担）和基于居民的税收（resident-based taxation，由居住在城市的人负担）（Krane）。[6]

基于来源的城市税收包括：1）对所有城市雇员（无论其居住在何处）的工资所征的税（如通勤税，a commuter tax①）；2）对城市企业的资本或利润所征的税，前者主要指对工商企业所征的财产税（commercial-industrial property taxes），后者指企业所得税；3）对城市零售业所征的销售税；4）对城市企业的整体销售收入所征的税（如总收入税或营业税，a gross receipts tax or turnover tax）。

由于对座落在城市的企业征税易于管理，且在企业成立的初期，这类税收的大部分都落在非城市居民身上，这些纳税人居住在城市外，不是城市的投票人，征税的阻力较小。但这类税收会对城市经济产生负面影响。对企业征收财产税，对居住在城外的本城市雇员征收通勤税，都会减少企业的盈利能力，除非由此引起的企业利润或销售的下降能被额外的城市服务全部补偿，否则，基于来源的税收就缺乏经济效率。

不少实证研究认为，某一城市对企业征收的土地使用税或使用者收费高于其他城市或一般水平，会迫使企业离开城市（Chernick & Reschovsky）。[7]

城市政府可考虑以对企业销售、资本和劳动的直接税替代企业土地税和使用者收费。1979年匹兹堡城市政府对新企业提供税收减免，并对企业所有雇员征收直接城市工资税。Oates比较了1960-1989年15个中西部城市的土地价值，发现1979年税制改革后，相比其他城市，匹兹堡新建建筑的价值上升了，且价值上升的总量足以弥补以前近二十年的下降。[8]当然，研究者也注意到，仅仅只实施城市企业税改革并不能挽救衰退的匹兹堡，另一个主要原因是1980年代，经济环境、城市公共服务等使匹兹堡成了居民和企业愿意生活和工作的地方。

城市基于居民的税收主要包括：1）对居民的工资或更一般的所有收入所征的所得税；2）对居民自有财产所征的税。在这类税收中，财产税尤其重要。

有效的城市财政应该是以上两类税收的混合，以最大化城市公司的利润和城市居民的福利。

城市的大型基础设施，如公共交通、自来水管、机场、通信网络、城市主干道等，可通过发行公共债券来融资。城市债券是一种重要而有效的城市财政工具，但必须公开透明且对它进行监控管制。

城市基础设施也可通过土地与房产税来融资，如目前美国普遍使用的税收增量融资（tax increment financing，TIF）。TIF是20世纪50年代美国为了解决地方政府的负债压力产生的一种融资制度设计。TIF指地方政府以特定规划区域内未来开发建设所产生的土地财产价值增长所带来的税收，用其作为证券化后的还款来源。TIF制度在本质上是将土地和房屋增值的价值贡献一部分给所在地区（Squires & Lord）。[9]TIF产生的资金可用于基础设施安装、维护或升级，如街道和街道照明、人行道改良、桥梁和道路、总水管和供水、污水处理、排洪、公园、停车场、受污染场地的环境修复、土地征购和清理、规划和可行性研究，以及债券融资的交易成本等等。

城市税收不管是基于财产、收入还是销售，都不但不能减缓现存城市间的差异，而且还会加剧城市差异，因为财政收入的差异，必定带来城市间公共基础设施与公共服务的差异，但学术界对此关注较少。①

（三）城市融资模式

从政府间财政关系来看，有两种典型的城市基础设施与公共服务融资模式：美国模式②和欧洲模式。

美国联邦政府对城市的拨款只占城市预算的2%到7%。在欧洲城市，许多公共服务完全由中央政府融资，如社会福利、大型交通运输和教育。欧洲城市的预算严重依赖于中央政府，中央政府转移支付占城市财政支出的比例从法国的40%、英国的50%到意大利与荷兰的90%不等（汉克·萨维奇和保罗·康特）。[10]

在美国，城市需要承担除了高速公路、国防及其他少量巨型基础设施项目之外的所有支出责任。由于美国城市财政较少依赖于上一级政府，而征税与发债①又受各种约束，城市往往寄希望于房地产开发商等私人投资者能顾及城市利益。因此，从政府与私人投资者的关系来看，美国政府更倾向于将私人投资者看作合作者而不是谈判对手。

在欧洲，例如法国，全国被分为不同的地区委员会，负责统一基础设施的投资以及其他方面的支出，中央政府支付了超过40%的地方预算。意大利城市甚至比它们所参照的法国城市获得了更多中央财政资助，城市政府严格控制土地使用权，并在提供公共服务时寻求区域之间的合作。英国在撒切尔夫人任期内，虽然将中央政府向城市提供的资助削减了100亿英镑，但相对美国政府，中央政府在城市政策上依然保持坚定的态度，并且继续采取积极措施缓解城市财政压力。总之，欧洲城市的大部分资本开支由中央政府支付，资金来源是社会或者半社会筹资。在这种情况下，为满足基本服务的财政所需，城市间竞争资本投资的压力减小了，因为城市财政压力向中央政府转移了，而中央政府并不像城市或其他地方政府那样依赖于私人资本，它完全可以通过政府管制、财政政策等在与商界的谈判中处于主导地位。②

三、城市财政压力与财政制度的变迁

城市财政压力被视为一种结构性的压力（structural distress），是政府责任、服务需求、资本投资与获得财政收入的能力之间的长期不平衡导致的（Bradbury）。[11]当一定水平的公共服务供应成本的增长速度超过为其提供经费的税收和其他收入时，会产生财政压力，也就是说，城市财政压力是由于税收和支出的增长速度不平衡而导致的财政缺口引起的。造成城市财政压力的主要因素是城市没有足够的权力来筹集财政资源以适应其服务职责（埃德温·米尔斯）。[12]

经济史的演进说明，财政压力是国家推动改革的直接动因（道格拉斯·诺斯，罗伯斯·托马斯）。[13]例如，16世纪初期，为缓解财政压力，英格兰建立了代议制政府和稳定的产权制度，西班牙虽建立了代议制政府但伴随着税赋的增加和对某些阶层财产的没收，导致了国家的衰落。欧洲在长达300年（1519-1815年）的战争中，财政日益变成了影响战争结果的重要因素。对城市来说，财政制度决定了城市在发展与竞争中的成败。当16世纪的西班牙向领地内的城市横征暴敛时，其治下的尼德兰诸商业城市忍无可忍，一起反叛，与这个大帝国展开了旷日持久的战争，小小的尼德兰城市联盟竟把庞大的西班牙帝国给拖垮，③最终获得了独立，奠定了现代荷兰的基础，这被称为“财政革命”（薛涌）。[14]

如果将历史再往前追溯，我们会发现，财政压力也是推动城市改革的直接动因，当城市财政收入难以显著增长时，城市在财政压力下的财政支出行为最终主导了城市财政制度演进的方向。

公元前123年，保民官盖乌斯·格拉古（Gaius Gracchus）提出，每个罗马公民享有以低于市场价格的固定价格每月定量配给谷物的基本权力。公元前62年，古罗马通过了扩大谷物配给受益人的法律，在克洛迪乌斯（Clodius）成为保民官4年之后，完全废止了谷物配给付钱的做法。从此以后，向每一个有资格的公民每月完全免费定量供应谷物，就成了罗马管理机构的职责（私家商人只向那些不符合条件的居民以及罗马城中的奴隶人口供应粮食）。在免费的谷物诱惑下，大量外地人涌进罗马，甚至整个家庭迁往城市以获得免费谷物配给，人口显著增长。罗马城里许多有钱的大户开始解放他们自家的奴隶，以将养活奴隶的费用转嫁给国家。西赛罗声称，当时的免费谷物配给制度，花掉了罗马全部收入的五分之一强。④有学者认为这一数字过于夸张，但毋庸置疑，城市极大的精力和财力都投入到保证足够的谷物供应和向合格公民分配这件事情上。直至今天，世界各国城市对“免费供给”制度都极为谨慎。

瘟疫流行期间的直接费用，也是压在城市财政上的一座大山。据西波拉（Carlo M. Cipolla，意大利历史学家）的研究，在1576年流行病期间，一项对1 563栋房屋（其中有4 066个家庭挤在8 953间房间内）的消毒措施，用掉的醋、硫黄和石灰就花去米兰健康理事会相当于50公斤的金子——今天价值50万美元还要多。①仅是供应被隔离的人的饮食，就在四天之内耗尽了可用的公共基金，城市不得不在借贷上抽取高额利息和强征额外税款，为后续支出筹措资金。博洛尼亚在1630年也面临同样的问题，当时其健康理事会花费了价值5公斤的金子，用于对1 260栋房屋进行消毒。城市财政收入不足，只得强行提高税赋，以保证对付瘟疫的各项政策的执行。本地商人和手工业者，遭受到顾客和售卖货品同时减少的不幸，而商业企业赖以生存的外部市场，也在禁止和城市以外的地区贸易交流的卫生条例下毁灭了。当很多人被疾病夺去生命以及这些疾病对经济产生重大影响时，就会促使城市政府采取行动，在公共卫生上预先投入。

除瘟疫外，城市的其他意外，也让城市财政不堪重负，如日本广岛原子弹爆炸后的恢复重建，美国芝加哥大火后的城市美化运动，以及2005年新奥尔良市遭遇的卡特里娜飓风，等等，这些事件促使城市政府纷纷建立财政储备基金以应对意外财政支出（Pollock & Suyderhoud）。[15]

在城市，一个严酷的悖论——如此贫困，却产生了这般的财富——日益受到政府的关注，工人阶级的贫困给资本主义的勃勃野心造成了直接的打击和阻碍，用于公共住宅的城市财政支出成了一项重要的社会公正政策。英国第二大工业城市伯明翰在19世纪70年代，就为至少几千个无力自己负担住房的人提供了房屋。

从城市化进程来看，各国的城市发展多处于大都市化阶段。大都市区是指拥有大量人口的核心区以及与其在经济上结为一体的邻近社区（阿瑟·奥沙利文）。[16]大都市区在吸引大量投资的同时也吸引了大量移民的涌入，从而对城市的基础设施建设和社会公共服务提供提出了更高的要求。在基础设施方面，城市的巨型项目开始出现。在墨西哥，20世纪70年代，政府决定利用盆地以外的水来供应墨西哥城。到1990年代末，墨西哥城差不多三分之一的供水是从莱尔马和库察马拉（Cutzamala）的分水区域引入的。但是由于一些取水点距离墨西哥城一百公里以上，因此将水从水源地送至城市，就需要建造八座水库，一条127公里长的引水渠，21公里的隧道，7.5公里长的运河，以及6个提水泵站。这项计划的建设费用超过了13亿美元，每天的花费高达90万美元——一年累计下来，比市政当局从消费者身上收取的水费多了8倍。在美国波士顿，中央大道隧道改造工程（Boston’s Central Artery/Tunnel，CA/T），以每7公里耗资146亿美元的项目成本来计算，再加上70亿美元的预算外资金用于这项工程所附加的减轻伤害协议，使它成为美国历史上最昂贵的公共工程。巨型项目的成本只增不减，这在世界上是个普遍现象（艾伦·阿特舒勒和大卫·吕贝罗福）。[17]原因在于，技术专家在预算时被要求不断修改成本数据，以获得选民的认可；在施工期间，施工技术变化导致价格上涨，某些政治家愿意为了利益而提高施工成本，注入财政资金。更何况，该隧道改造工程的倡议者是城市和州政府，而大部分的财政支持却来自联邦政府。巨型项目的后续维护给城市财政带来了始料不及的持续压力，使城市规划学者开始反思巨型项目给城市带来的长期财政成本。

一旦一个城市承担起公共职能，它就不能轻易放弃。例如，纽约一直在尝试将一些为学院和大学、福利体制以及大型医院所承担的财政责任转移给州和联邦机构，但是，财政预算也不乐观的上一级政府并不愿意接手这一责任，大量的财政负担仍然压在城市政府的肩上。而城市居民对这些服务的要求一直在稳步增长，支持这些服务所必需的资金和高水平税收，让城市政府和留在城市的工商企业及居民感到越来越痛苦。

随冷战结束而到来的世界新秩序，使许多城市财政陷入困境。世界银行和IMF为了让发展中国家摆脱受资助和附庸地位而独立自主，要求政府平衡财政预算，许多城市大幅削减教育、健康等方面的支出而达到预算平衡，这使得许多城市居民的生活更加艰难。随着反对的声音不断提高，预算平衡被打破，城市只好增加负债。

四、中国城市财政研究回顾与政策展望

（一）中国城市财政研究回顾

城市化是过去30多年来中国最重要的变化之一，2014年中国城市化率达到54.77%。从1980年至今已有5亿人进入城市，在2000年至2010年的10年间，中国城市人口增加了2.1亿，而同期全国总人口仅增加7 300万（黄佩华）。[18]城市的财政收入能力与自主决策空间相当有限，但城市却是过去30多年来中国急剧的社会变迁激发的各种社会矛盾与社会问题的多发地。为了满足如此大规模和高速度的城市化对基础设施和公共服务的需求，妥善解决各类社会问题，每一个城市都面临着巨大的财政压力。

我国学者早在1980至1990年代初就曾探讨过城市财政理论（麦履康）[19]、城市财政体制与管理（郭元晞、[20]杨之刚[21]）以及城市财政困境（王雍君和吴强）[22]等问题。分税制改革后，学者们从城市经济转轨、城市财政支出规范与体制改革、城市财政收支与主体财源建设、城乡一体化等角度对城市财政问题进行了探讨，关于土地财政的研究更是汗牛充栋。但整体上看，进入2000年后，我国学术界对财政问题的研究以农村财政与范围更广的地方财政为重点，聚焦城市财政的研究较少。

张宇燕和何帆认为，财政压力是不断增加的财政支出和相对不足的财政收入之间持续存在的紧张状态。[23]在财政压力下，政府一般有“甩包袱”和“向新兴财富征税”两种选择（车维汉），[24]而且一般是“甩包袱”在前，“向新兴财富征税”在后。

中国学术界虽然对城市财政问题进行了一些有益的探讨，但从研究主流来看，相比发达国家，中国的城市财政问题并没有成为焦点。

（二）中国城市财政政策展望

在实践中，中国的财政收入和支出政策并没有区分城市政府和其他地方政府，而是严格根据地方行政层级划分而定，城市规模导致的唯一区别是大城市比其他较小城市在某些税种上享有更高的特定税率（如城市维持建设税），这一区别难以使城市政府有足够的财力支持城市发展。根据“瓦格纳定律”，财政支出总是呈现扩大的趋势，财政支出的扩大在城市表现得尤为明显。中国城市的公共服务需求随着城市发展而快速增长，且必须由城市政府来满足。另一方面，城市税源与其他收入来源相对缺乏弹性，来自于上一级政府的转移支付又相对滞后而不稳定。即使是那些由城市政府决定的税收来源（如土地增值税、房产税、契税），上一级政府也经常限制其对于税基、税率、征税对象和评估值以及免税范围的确定。而当城市收入能力较弱时，上一级政府在转移支付、税收管理、技术培训等方面又缺乏必要的支持。所以，中国的财政体制改革并没有充分考虑到城市化进程加快后的城市财政需求，也没有为城市提供足够的资源，让城市履行提供市政基础设施、教育、医疗、养老、社会福利等公共服务的艰巨责任。过去10多年来，城市政府通过增加政府性基金、债务融资等收入策略，或者通过直接削减某类支出、进行财政支出绩效管理、PPP融资和政府购买公共服务等支出策略达到预算平衡。

分税制改革20多年的实践经验表明，现有的财政制度并没有给城市提供足够的资源以满足它们履行公共服务职责的需要，城市财政已逐渐形成对政府基金收入和其他收费甚至借贷资金的严重依赖。城市之所以仍然能够持续惊人地增长和快速发展，是由于政治领导者对城市政府的一些非正式的、隐秘的解决方式持默认态度。随着新《预算法》的颁布实施，财政信息日益透明，地方政府负债等财政制度日益规范，城市财政压力的缓解有赖于正式财政制度的建立与完善。

从城市财政制度的变迁来看，无论责任大小，城市政府都应有筹集与其支出责任相称的资金的余地。在中国，这不仅有助于避免过去损害农村补贴城市的歧途，也能促进城市自身的责任、效率和公平。与其他发展中国家一样，中国政府在财政收入上对城市有更大的依赖，远远超过城市企业和居民从各级政府提供的公共服务中得到的回报。户籍制度改革后，中国城市政府解决财政困境的传统方式——“甩包袱”，将面临挑战。然而，将超过2亿人口纳入城市公共服务体系的成本非常高昂，需要中央政府的支持，这将冲击目前的政府间财政关系。经历了30年的快速增长和城市化，中国已成为一个地区间联系更加紧密、流动性更大的社会。许多以前带有“地方”性质的公共服务（如教育与住房、养老和医疗等社会保障），都有较大的溢出效益，并具备了“国家”的特征。目前，城市财政的复杂性和不透明性也与政府提升公共部门透明度和鼓励公众广泛参与的方针背道而驰。若选择“向新兴财富征税”，将财产税等直接税作为城市主体税源所导致的地方财政自治将对中国未来的城市财政改革与城市发展产生重要影响。

因此，在聚焦城市财政研究时，学术界必须回答的最基本问题是：城市在更宏观的经济、政治与财政框架中，到底处于怎样的地位？在快速的城市化进程中，作为单一制国家，中国学术界还需要对城市财政的融资来源和模式、城市财政压力下财政收支制度的调整方向进行更多的分析与研究，以为中国未来的城市规划与城市财政改革方向提供依据与参考。

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[24] 车维汉. 由财政压力引起的制度变迁——明治维新的另一种诠释[J]. 中国社会科学院研究生院学报, 2008 (3): 72-79

①学术界对不平等的研究主要关注收入不平等，如用基尼系数评估各国各地收入不平等的程度，较少考虑人们在生活条件和享受社会服务方面的不平等，也始终没有开发出任何系数来评估人们在住房条件、基础设施和服务获取方面的不平等。但是对不平等的衡量不能仅限于收入的不平等，因为政府和国际组织（以及第三部门）更有能力减少的是其他层面的不平等，例如，住房和供水的质量、卫生设施、排水、医疗保健、学校、应急服务和各种能源（如逐步淘汰那些会对健康产生不利影响的污染严重的燃料）。这并不意味着收入的不平等可以忽略不计。但是，在通过影响劳动力市场来改善低收入群体的薪酬方面，政府（尤其是地方政府）的行动余地十分有限。劳动者本身也很少有机会对雇主施加影响。地方政府只能在其管辖的范围内与不平等现象进行斗争。从多种角度看，城市的不平等往往会在健康、教育、生活水平、生活质量和经济机会等方面造成严重的后果。与不平等的斗争必须超越收入不平等这一范畴，且应当包括减少以下多方面的差异：安全可靠并拥有基础设施和各项配套服务的住房的获取机会，上学的机会，维护治安、公民权以及发挥政治影响（对政治施加影响，以使其变得更加负责、更加透明）的机会等。参见：雷米·热内维. 减少不平等：可持续发展的挑战[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2014: 122-130.

②美国模式可以总结为以下几点：联邦政府在地方事务各方面的作用被极度弱化；城市看起来更像能为它们自己的发展和行为负责的联邦单位；地区间适者生存的竞争愈演愈烈；私人财富是拉动城市繁荣的马车（汉克·萨维奇和保罗·康特，2013）。相比美国，加拿大更倾向于依赖省政府而不是中央政府，因此可独立为一种模式。但加拿大与美国也有很多类似的地方，如加拿大联邦政府尽可能弱化政府间的纵向凝聚力，对城市的财政支持极少，故本文将加拿大模式划归美国模式。自1970年代以来，加拿大许多人口众多的大城市，财政能力一直跟不上服务需求。1980年代中期，联邦政府降低了公司所得税率，财政收入随之下降，逐渐减少了对各地的公共服务均等化转移支付。而随着城市贫困和失业人口的增加、改善公共住房的需求增加以及空气质量恶化，一再发生财政危机。以多伦多（Toronto）为例，“二战”后，多伦多城市的制造业发展很快，但1970年代逐渐衰落。多伦多逐渐转型成为加拿大金融中心，这使多伦多严重依赖于国际资本，城市竞争力对吸引人才与资本相当重要。1998年1月多伦多周围的6个城市合并为巨型城市，由于城市公共服务需求增加，而上一级政府的转移支付并没有随之增加，导致公共服务质量下降。而且，多伦多的许多城市设施、公共服务以及税收优惠更多地是为了吸引专业人才和国际资本，并不是有利于城市穷人和为市民提供高质量的基本公共服务。2007年，为缓解财政压力，多伦多政府通过减少街道清洁、除雪之类的社会服务，减少娱乐项目和设施，减少社区游泳池、运动场地和休闲中心及图书馆开放时间、提高公共交通价格等将城市支出减少了5%。2009年，官方估计多伦多市的预算短缺达5.5亿，多伦多城市政府继续尝试通过减少公共服务、将城市资产私有化、政府购买公共服务、促进公私合作、降低商业财产税提高消费税等方式缓解财政压力。加拿大联邦政府通过加拿大经济行动计划（Canada’s Economic Action Plan）、商品和服务税退税（the GST Rebate）、建设加拿大基金和天然气税基金（the Building Canada Fund and the Gas Tax Fund）等向城市提供越来越多的公共服务融资支持，从2005-2006年的每年6亿加元增加到2009-2010年的每年20亿。同时，省政府也通过各种转移支付项目支持城市政府的公共服务融资。由于加拿大城市也是移民人口的主要安身之地（97%的移民居住在城市），需要提供住房、公共交通和其他基础设施，以及移民安置与帮助，联邦、省和城市政府的财政体制仍不足以支持加拿大城市提供足够的公共服务，因而阻碍了城市作为经济增长引擎的能力。参见：Coyne, W. . The Fiscal Cost of Sprawl: How Sprawl Contributes to Local Governments’ Budget Woes[R]. Land Use Advocate, Environment Colorado Research and Policy Center, 2003, December.

2010年11月，加拿大商业和贸易委员会（Canada Commerce and Boards of Trade）主要成员发表联合声明，呼吁加拿大政府对大城市制定长远的财政战略，认为加拿大城市，尤其是大城市需要更稳定和更自由的收入来源（如提高财产税），确保城市的税收收入足够维持城市基础设施的建设和运营。由此可见，加拿大的城市融资模式跟美国极其类似。

①在美国，如果一个城市不顾财政能力去执行社会公益项目，它在标准普尔和穆迪的债券评级就会降低。更低的债券评级将导致更高的借款利率，对任何一个美国城市来说，对债务违约的恐惧足以约束它的政治领导人。

②当然，欧洲的某些城市规划仍然受开发商的掌控，例如，1990年10月，在谈到城市规划时，英国建筑师理查德·罗杰斯（Richard Rogers）指出伦敦的情景就“几乎完全被开发商掌握”，“委员会的主要精力都放在增加他们的财政税收上”，建筑的重点是最大限度的投资回报，他认为英国城市需要一个公共机构来保护公共空间。参见：保罗·彼得森. 城市极限[M]. 上海: 格致出版社, 上海人民出版社, 2002: 50-52.

③本来，这几个城市在军事和经济实力上根本不是西班牙帝国的对手。但是，西班牙王室迷信绝对权力，金融信誉很差，常常借钱不还，或单方面降低利率。银行家贷款时，因为风险太大，利率甚高，最后王室由于屡屡失信，竟难以借来钱打仗。相反，在城市联盟文化中成长起来的尼德兰城市，视信誉为生命，商人们也愿意对之低息贷款，这些城市在危难中可以在开放的金融市场中贷到足够的钱。

④本部分的数据与历史资料除特别注明外，均来自于：约翰·里德（John Reader）. 城市[M]. 北京: 清华大学出版社, 2010: 66-77; 220-285.

①通勤税是对在中心城市工作的非居民的收入所征的税。对通勤者征税的一个理由是所谓的剥削假说（exploitation hypothesis），即中心城市的财政负担过重是因为郊区居民对中心城市的服务需求没有被郊区居民所补偿。但实证研究并没有提供存在这种剥削的足够证据，再加上中心城市在城郊竞争中地位相对脆弱，在乎选票的地方政治家不可能在这种税收上走得太远。迫于压力，纽约就于1999年取消了城市通勤税，该税的废除使纽约市每年损失5亿美元（Chernick & Reschovsky，2001）。

①一名在1576年瘟疫期间供职于西西里的医生，挑选了如下的座右铭：烈火、绞架、金子。用烈火摧毁感染的物品，用绞架惩罚违反卫生条例的人，用金子支付运行的费用。

（责任编校：贺常颖）

Financing in Cities, Fiscal Stress and Institutional Evolution:Based on A Literature Review

YU Ying

（College of Economics, Jinan University, Guangzhou, Guangdong Province; 510632, China）

Cities are the drivers of economic wealth and competitiveness. This paper reviews the arguments for the efficient financing city public services. Services with significant spatial spillovers should be financed by higher levels of government. What city governments should not do, at least from their own tax resources, it is redistributed incomes. Current period services should be financed by current period taxes and user fees; future period services should be financed by future period taxes and user fees facilitated through the issuance of public debt. There are two models of financing city, the American model and European model. Fiscal stress is a structural distress, which is the direct motivation of urban reform and fiscal system evolution. In China we should pay more attention to city finance theory. In practice, there is a long-term imbalance between our city government’s functional responsibilities, service demands, capital investment needs and revenue raising capacity. So we need establish formal financial system to cope city fiscal stress.

city finance; fiscal stress; institutional evolution

F 810.7

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.05.002

2096-059X (2015)05–0012–07

2015-08-25

暨南大学宁静致远工程远航计划（项目编号12JNYH004）。

余英（1973-），女，湖南益阳人，副教授，博士，主要从事财政理论与政策研究。