论我国城市地下管网侵权责任承担

李余华，郑小梅

(华东交通大学人文社会科学学院，江西南昌330013)

摘要：城市地下管网是城市的“生命线”，为城市生活提供必要保障，但是由于相关法律制度不健全，责任追究机制缺失，使得侵权事故层出不穷，屡禁不止，受害人求偿无门。在论证城市地下管网是公有公共设施的基础上提出将城市地下管网侵权纳入国家赔偿范围。公有公共设施侵权民事赔偿有其局限性，并且不利于控制和规范行政权力，而国家赔偿有国际先例，具有现实的借鉴意义，将城市地下管网纳入国家赔偿不仅能更好地规范行政权力，同时也能快速高效地实现受害人的权益。

关键词：城市地下管网；侵权；责任承担；国家赔偿

文章编号：1672-6758(2015)06-0099-4

中图分类号：D923

作者简介：张科，硕士，讲师，广东海洋大学法学院。

基金项目：湛江市哲学社会科学规划课题2013年委托项目“湛江市未成年犯社区矫正工作创新研究”(项目编号：2013W02)研究成果。

一我国城市地下管网侵权现状及责任承担问题

1.我国城市地下管网侵权现状。

随着城市的建设发展，城市地下管网也与日俱增。“中国城市规划协会地下管线专业委员会”统计报告显示，仅供水、排水、燃气、供热四类城市地下管道从1990年的18万多公里到2011年已突破148万公里，并且还在持续快速增长中。在尚未建构完善制度保障的情况下高速发展的后果是随之而来的地下管道事故的频繁发生。据统计，2008-2010年仅媒体曝光的地下管线事故每年都超千起，平均每天就发生5.6起。[1]这些骇人听闻的事故数据背后是鲜活生命的逝去和巨额财产的灭失。

2009年9月1日广西钦州管道煤气泄漏引起火灾，两人受伤。[2]2010年7月28日，南京市栖霞区地下丙烯管道泄漏爆炸致22人死亡，120人受伤，其中14人重伤，同时造成巨大财产损失。2012年4月1日，北京市西城区路面突然坍塌，一女子落入坑中被热力管道渗漏的热水烫伤，抢救无效身亡。2013年8月14日，哈尔滨市辽阳街地下管道造成路面突然塌陷，4人落入深坑，两死、两伤。2013年11月22日，山东青岛中石化东黄输油管道泄漏导致爆炸，该事故造成62人死亡、136人受伤。[3]这些残酷的案例只是现实的一部分，如果全数列出近年来城市地下管网事故，数目将触目惊心。统计数据显示，2009年至2013年四年时间中直接因城市地下管线事故造成的死伤事故多达27起，死亡人数达117人。更可怕的是这种事故的发生并没有得到有效的遏制，就致死事故而言就成增长趋势，2009年发生2起管道死伤事故，而2013年竟增至9起。同时，2009年至2013年影响较大的典型管道事故就多达75起，这些管线事故发生以后，对事故责任人追责并将处理结果公开的只有10%左右，至于采取制度、法律等手段进行规制的管线事故则更是廖若星辰。[4]城市地下管网侵权形式严峻，现实如此残酷，生命又如此脆弱，个人在面对这种侵权事故时显得尤为羸弱，受害人如何得到妥善救济取决于制度设计和法律保障。

2.地下管网侵权责任承担问题。

城市地下管网事故层出不穷、屡禁不止，事故发生后责任主体难以落实，受害人权益无法得到应有的保障，这样的案例不胜枚举，以下列举几个具体案例的处理方式来呈现我国城市地下管网侵权责任承担问题。

2013年5月20日，深圳市龙岗区横岗街道华茂工业园一处路面突然塌陷，致使经过该处的某公司5名员工被深坑吞噬，不幸遇难。专家组的调查结论为地下排水箱涵老化破损导致土体坍塌，事故官方发言人称这肯定是“天灾”，该事故被认定为非责任事故。事故发生后记者走访各政府部门，但是都没有人清楚该排水箱涵的来历和相关信息，并且早年建设的排水箱涵发生事故到底是建设方负责，还是监管方负责，目前尚不清楚。该事故没有任何人承担责任，事故造成的人员伤亡未获得国家赔偿，而是由相关单位从社保基金，保险公司，工厂以及街道财政等方面凑了一笔“救助金”给死者家属。[5]

2013年3月22日长沙降暴雨，21岁女孩杨丽君不幸掉落未盖好井盖的下水道被大水冲走，失去了年轻的生命。事后，长沙市天心区区委、区政府人员由一名区委副书记带队与死者家属商量善后事宜，这一事故同样无人承担责任，最终杨丽君父母得到共计72万元的“人道主义救助金”。

2013年5月，江西抚州一行人突然落入塌陷的管道渗坑中，身体受伤。此后家属要求相关部门给予赔偿，但是包括排水、路政、电力等涉及部门一致认为自身无责任，使得受害人投诉无门，求偿受阻。[6]

由以上案例可以看出，城市地下管网侵权责任承担存在两个问题。第一，城市地下管网侵权责任承担主体不明。城市地下管网涉及众多行业和部门，多头管理，各自为政，缺乏统一的法律法规指导，导致出现事故时相关部门和单位相互推脱，不了了之，最终无人承担责任，受害人的权益保障也就无从谈起。第二，对受害人的救济形式存在问题。上述案例中对受害人家属的“人道主义救助金”的补偿形式于法无据。“人道主义救助金”主要是一种道义上的补偿，没有法律的强制约束力，是政府给予民众的关怀和慰问，采取该形式的前提是政府对事故的发生没有任何责任。[7]城市地下管网处于政府相关部门的监督和管理之下，发生事故相关部门是否真的没有责任？如果有责任，那么就不应该是补偿而应该是赔偿。相关部门采取“人道主义救助金”的形式虽然能快速平息事件，但是缺乏法理依据，与依法执政的要求背道而驰，个案的随性处理也不利于政府长期、稳定、高效的进行行政管理。同时，个案的平息并不代表所有受害人都能得到同样的权益保障，法律所追求的公平正义难以得到实现。

二我国城市地下管网立法现状及不足

1. 我国城市地下管网涉及多个行业和部门，立法非常复杂，包括国家和地方两个方面。

(1)国家层面的法律、行政法规、部门规章。

法律类：包括《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国测绘法》 《中华人民共和国档案法》《民法通则》《侵权责任法》等十几部法律，内容涉猎丰富，但是对城市地下管网都只是附带性规定，并未制定关于地下网管的具体法律。

行政法规：包括《石油天然气管道保护条例》《城市供水条例》《城镇燃气管理条例》《城市道路管理条例》《市政工程建设管理条例》等二十多项法规。

部门规章：包括《城市地下空间开发利用管理规定》《市政公用设施抗灾设防管理规定》《城市燃气安全管理规定》《城市排水许可管理办法》《电信建设管理办法》等五十多项规定。

(2)地方性法规、规章及规范性文件。

各城市在地下管线管理过程中，除参照国家相关法律法规外，还依据本地发展特点制定并出台了相关的地方性法规、规章及政府规范性文件。

2.我国城市地下管网侵权责任承担立法存在不足。

诚如上文所述关于我国城市地下管网的立法非常多，涉及到城市地下管网管理的方方面面，包活规划、建设、运行、监督管理等等。但是在面对地下管网侵权责任承担时显得却捉襟见肘。

(1)缺乏统一法律规定，责任主体不明，导致受害人权益无法实现。

城市地下管网管理体系非常复杂，条块结合，由中央到地方，涉及众多部门及行业。“早在2007年，原建设部牵头的《地下管线管理条例》草案就已拟就，但草案上报后就没了下文。地下管线委员会梳理后发现，一部条例要涉及发改、财政、工信、住建、国防、国资委、广电、能源等多部委，此外，还涉及国网、中石油等央企巨头。”[8]没有统一的法律规范，管理部门各自为政，权责不明，在发生事故时互相推诿。

尽管大多数城市和地区都有一套自己的地下管网管理办法，但是对责任承担的规定却并不相同，如《南京市城市地下管线管理办法》第51条规定地下管线产权、管理单位不履行维护职责，造成公共利益或者其他单位和个人合法权益损害的，依法承担民事责任；造成危害公共安全严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。而其他几个城市的管理办法却没有涉及到损害赔偿责任问题，如《杭州市城市地下管线建设管理条例》《长沙市城市地下管线建设管理办法》《昆明市城市地下管线管理条例》 等只提及行政监管不力的法律责任却未提及损害赔偿责任的承担。法律、法规对侵权责任的规定不统一以及不完善，很不利于受害人的权益保障，同时也不利于约束和规范城市地下管网的产权所有者及其管理者。

(2)民事赔偿无法全面保障受害人权益实现。

城市地下管网侵权采取民事赔偿，主要依据有《民法通则》和《侵权责任法》，侵权责任法第九十一条规定，在公共场所或者道路上挖坑，修缮安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应当承担侵权责任。窨井等地下设施造成他人损害，管理人不能证明尽到管理职责的，应当承担侵权责任。从该条规定中我们可以看出对对施工人采取的是过错责任原则，对管理者采取的是过错推定责任原则。也就是说地下管网建设方和管理方只要没有过错便不用承担责任。也许这就是现实中很多受害人难以得到赔偿的原因。比如井盖被第三人盗窃，受害人掉入管道受伤，无法找到小偷那么受害人只能自认倒霉。民事赔偿的主体是平等关系，而城市地下管网侵权形式复杂，涉及的主体不仅仅是两方平等主体。往往涉及地下管网的施工方、管理方、所有者以及受害者之间复杂的关系。因此，采取民事赔偿方式并不能很好的保障受害人的权益。

三将我国城市地下管网侵权纳入国家赔偿的理由

城市地下管网事故频发，上文列举的城市地下管网事故数据触目惊心而由此产生的侵权事件并未得到妥善处理。以上案例并非个案，许多侵权事故因无法可依而含混处理不了了之，或者虽有法可依但执法不严。现实混乱的城市地下管网管理方式严重影响城市发展和人民生活，城市地下管网侵权责任承担的明确和落实显得尤为紧迫和重要，笔者认为城市地下管网侵权应由国家赔偿。

1.城市地下管网属于公有公共设施。

对于什么是公有公共设施，并未有立法解释，但是众多学者对这一名词进行了深入的探索。如马怀德教授将公有公共设施定义为：由行政机关或其特许的公务法人设置或管理的供公共使用的设施；[9]梁慧星教授的定义中则包含公共团体管理的并供公众使用的物之设备；[10]罗清云则认为所谓公共设施必须满足三个条件：首先该设施属国家或集体所有或者虽然非国家或集体所有但归其管理；其次是公用，该设施为公众或公务所用；最后该设施属于人工设施，自然之物不包括在内，如河流、山川等不不包含在其内。学术界对公有公共设施的定义虽然各异，但是包含的范围基本趋于一致，即公有公共设施并非仅仅包括产权为国有的设施，同时还应当包括政府监管的具有公共服务职能的设施。

城市地下管网属于城市基础设施 ，是城市正常运行的“生命线”，涉及至关重要的公共利益，并处于国家监督管理范围内，建设部《关于加强市政公用事业监管的意见》中明文规定城市地下管网属于市政公用事业并在政府和相关部门的管理和监督之下运行。城市地下管网是公共服务产品，处于政府管理范围内，毋庸置疑属于公有公共设施。

2.公有公共设施民事赔偿的局限性。

第一，公有公共设施致害在我国主要的赔偿依据是《民法通则》和《侵权责任法》。其中《民法通则》第一百二十六条，其规定建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人伤害的，它的所有人或管理者应当承担赔偿责任，但能证明自己没有过错的除外。该规定对公物的涵盖过于狭窄，侵害方式规定单一，如上文所举案例地下排水管道井盖未盖好属于公有公共设施致害，受害人本应到赔偿，但是按照该条规定却无法理赔。纵使有部分法律解释加以补充，但仍然难免挂一漏万，而没有统一的法律依据更使案件难以高效处理，实践中公物的范畴更加广泛，这样便产生了法律漏洞。

第二，民事法律关系主体地位平等，注重等价有偿，而公有公共设施的所有者、管理者与使用者之间并非平等的民事法律关系，受害者往往处于弱势。《民法通则》第一百二十六条及《侵权责任法》第十一章规定，物之所有者或管理者只要能证明自己没有过错便不用承担责任。这便加重了受害人的举证责任，使其求偿之路更加艰难，权益往往无法实现，上述案例便是例证。

3. 将公有公共设施侵权纳入民事赔偿范围不利于规范和控制行政权力。

城市建设和发展离不开公有公共设施的支撑，公有公共设施关系重大公共利益，单个社会人无法脱离城市基础公共设施生存，国家为保障人民福祉，提供必要的公共基础设施，政府担当城市基础设施建设的总指挥，拥有规划建设、行政许可、行政审批、监督、管理、维护等行政职权。有权即有责，权责应当统一，公有公共设施侵权民事赔偿，受害人无法将行政管理部门诉诸公堂，而现实中相关管理部门不乏滥用职权、玩忽职守、消极不作为的现象，将公有公共设施纳入国家赔偿则意味着其可能面临行政诉讼，这有利于加强政府相关部门对公有公共设施设施的监管和维护，保障行政权力正当行使。

4. 将公有公共设施设施纳入国家赔偿是国际立法普遍的选择。

大陆法系国家或受其影响的国家和地区，如法国、德国、日本、我国台湾地区等都将公有公共设施纳入国家赔偿。我国将公有公共设施纳入国家赔偿有其必要性也有可行性，借鉴域外经验，取长补短，进一步完善我国的法律体系。

5.将城市地下管网侵权纳入国家赔偿有利于保障受害人权益实现。

首先，国家是我们强大的后盾，无论何时，我们有理由相信国家财政有足够的实力保障受害人得到应有的赔偿，而选择民事赔偿则可能会面临赔偿人无相应的赔偿能力，最后使赔偿陷入一纸空文的境地；其次，国家赔偿能快速解决赔偿问题。众所周知，迟来的正义非正义，地下管网侵权的调查过程必须走一定的程序，而受害人面对的财产和人身损害可能急需挽救，这种时候其寻求国家赔偿可能目标更明确求偿也更迅捷，并且城市地下管网本身作为公有公共设施是国家为民众提供的基础性服务设施，其造成的损害先行由国家赔偿也理所应当，这也是服务型政府所应当承担的责任。最后，本文所说的国家赔偿并不是指国家承担最终的赔偿责任，而是在查明事故原因后由国家向真正的侵权责任主体追偿，如管线侵权的原因是第三人人为破坏或者因施工单位未履行必要的注意义务而造成损害等等，排出因政府职责之外的其他原因造成的损害即可由国家先行赔偿然后由国家向该侵权主体追偿。

参考文献

[1]厕所点烟引爆燃气两名如厕男子被烧伤[EB/OL]. http://www.gxnews.com.cn/staticpages/20090903/newgx4a9f0222-2259944.sht ml，广西新闻网2009-09-03.

[2]盘点近年来地下管道爆炸事故 违规操作为首因[EB/OL]. http://news.163.com/14/0802/13/A2L88CG100 014Q4P.html，网易新闻2014-08-02.

[3]生命线、生病线、夺命线 中国城市地下管线事故报告[EB/OL]. http://www.infzm.com/content/968311，南方周末2013-12-20.

[4]“排水箱涵”垮塌岂能归于天灾？——深圳龙岗地陷吞噬5人事故追踪[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/yuqing/2013-06/02/c_124798693_2.htm，新华网.

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[6]颜竹芹.公用事业特许经营下公有公共设施致害的赔偿从——“吃人的下水道”谈起[J].湖北警官学院学报,2014(3).

[7]周铁军.生命线、生病线、夺命线中国城市地下管线事故报告[EB/OL]. http://www.dqdaily.com/dqw/xwzx/gn/2013-12/20/content_1775301_2.htm，南方周末2013-12-20.

[8]马怀德,喻文光.公有公共设施致害的国家赔偿[J].法学研究,2000(2).

[9]梁慧星.道路管理瑕疵的赔偿责任—大风吹断路旁护路树确死行人案评释[J].法学研究,1991(5).

[10]罗清云.公有公共设施致害的国家赔偿[J].法制与社会,2006(10).

On the Bearing of Legal Liability of Urban Underground Pipelines Tort

Li Yuhua, Zheng Xiaomei

(School of Humanities and Social Sciences of East China Jiaotong University, Nanchang, Jiangxi 330013, China)

Abstract：Urban underground pipelines are taken as the "lifeline" of the city, which provides the guarantee for city life.

Because of the related legal system is not sound and the lack of responsibility mechanism, the victim of infringement can't get compensation. The problem damaged by the underground pipelines are should be brought into the scope of state compensation. The civil compensation of public utilities infringement can not be controlled by the administrative power and there are some cases of state compensation in the world . It can not only better regulate the administrative power of state, also can realize the victim's rights and interests.

Key words：urban underground pipelines；infringement；responsibility；state compensation

Class No.:D923Document Mark：A

(责任编辑：蔡雪岚)