政府生态环境损害责任终身追究制的逻辑起点和理论解析

2015-02-22姜木枝黄桂花

重庆交通大学学报（社会科学版） 2015年3期

姜木枝，黄桂花

(1．江西农业大学政治学院，南昌330045;2．江西农业大学人文学院，南昌330045)

改革开放以来，我国经济快速发展，取得了令人瞩目的傲人成绩，环境问题也如影相随地出现，而且环境变得越来越糟糕，近年频繁出现的环境群体性事件就证明了这点。新一届政府意识到环境问题的严重性，在十八大报告中把生态文明建设单列成节，提高到与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设一样的战略高度，成为我国“五位一体”建设中的“一体”，十八届三中全会更是进一步提出要建立生态环境损害责任终身追究制。

目前，我国已经形成了一个相对比较完整的环保法体系，包括近30部环境保护法律，50多项环境保护行政法规，170多项环保部门规章、文件，500余项国家环境标准。各种法律法规的目的、任务、重点有所不同，它们之间相互联系、相互补充。另外，我国批准和签署的多边国际环境条约还有50余项、双边协定30余项。可以说，我国已经建立了内容完善的环境法律体系，立法数与环境状况良好的西方发达国家相比不分伯仲。但是在实践中，环境问题依然突出，已经成为影响我国居民生活质量提高的重大障碍，成为制约实现“两个百年目标”的瓶颈，成为威胁中华民族永续发展的重大隐患。出现这种“年年立法、年年治污、年年污染”的怪圈，究其根源，责任在于政府，在于政府的不作为、乱作为。因此，要建立责任追究制度，必须对政府生态环境损害责任进行终身追究。

一、政府生态环境损害责任终身追究制的逻辑起点

(一)政府生态环境损害责任终身追究制的理论起点

1．人民主权论

民主政治的核心理念和基本价值是主权在民，也就是人民意志赋予立法、司法、行政等部门公共权力。按照卢梭社会契约论思想，政府权力是通过两次契约程序实现的，先是自然人与自然人间签订契约，成立社会共同体，把自然人的个人意志变成社会共同体的公共意志，是主权者之间的行为，是主权的最高体现。然后公民与政府之间签订契约，由政府来执行社会共同体的公共意志，也就是由政府来掌握管理社会的职权，是主权者与治权者之间的行为。政府受民众的委托，只处于仆从的地位，民众把自己的部分权力让渡给政府，授权给政府，责任是授权的结果，获得权力的政府必然对授予权力的人民负责，以保证责任的充分合理实现。因此，政府行使权力的前提是要保护人民的政治自由和对人民生命财产负责。否则，人民有权取消委托，收回权力，重新选举政府［1］。

在生态文明建设和生态环境保护领域，以卢梭的社会契约理论为参照依据，我们可以认为政府既然接受了人民的委托，务必时刻把和人民生活息息相关的环境公共利益放在第一位，必须把承担起实现和维护环境公共利益的职责作为己任。

2．环境资源的公共物品属性

1954年，美国经济学家萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》一文中，把物品分为私人物品和公共物品，并且把公共物品定义为:“每个人对物品的消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少。”［2］根据这个定义，环境资源属于典型的公共物品。带有“公共”两字，就容易出现如古希腊哲学家亚里士多德所说的:“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务;对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”［3］环境资源作为公共物品，具有公共物品的两个特点，即受益的非排它性和消费的非竞争性。正因为环境资源的这种公共物品的属性不能进行清晰的产权界定、不能进行有效的监督制约，导致了“搭便车”现象。很多企业和个人在利用环境资源谋取个人私利的同时，却没有人愿意去投资保护环境资源，导致对环境的治理不能通过市场自由交易实现，最终出现“市场失灵”。

长此以往，个体表面上看似符合个人理性而追求自身利益最大化的行为实际上会导致集体的非理性，进而致使公共利益遭受严重损害，导致自然资源的严重耗竭、环境的日益污染和生态的高度恶化，引发一起又一起“公地悲剧”，严重地危害人们的身体健康，威胁着人类的生存安全［4］。因此，环境资源的提供者只能是政府。洛克在《政府论》中也明确提出政府的目的是保护人们的生命和财产安全，为人们的公共福利服务。

3．善治理论

“善治”的英文名为good governance(可译为“良好的治理”)。上世纪90年代以来，善治概念在中外政治学文献中的使用率快速提高，成为出现频率最高的术语之一。善治的本质特征是政府与公民都是管理主体，两者进行合作，共同管理公共生活，以实现公共利益最大化。善治体现了政治国家和公民社会的一种双向新颖关系，两者实现了最佳的合作。善治的实质是政府权力向公民的回归，善治的过程是把政府权力还给公民的过程。要想达到善治，不能离开政府，更不能离开公民，善治依赖于公民心甘情愿的合作以及对权威的自觉认同，缺少公民的踊跃参与和密切合作，至多称得上是善政，而不能达到善治。要使公民积极参与社会管理，就需要提高政府的公信力;要增强政府的公信力，就必须实施政府问责制［5］。推进生态环境损害责任终身追究制，有利于推动我国在生态环境保护方面真正形成由政府部门与公民社会协调合作，以实现环境利益最大化的善治体系。

(二)政府生态环境损害责任终身追究制的现实起点

1．“环境移民”的出现

中国与全球化研究智库和社会科学文献出版社出版的《中国国际移民报告(2014)》蓝皮书显示，环境问题恶化成为中国精英移民和富裕阶层移民的重要原因。

2013年，中国大陆从北到南大范围区域内出现雾霾天气，真是“十面霾伏”，尤其以长三角地区、东北地区、京津冀地区等最为严重，多地发出红色警报，大气重污染程度触目惊心，已经令人难以忍受。空气质量问题频发严重影响到人们的日常生活与身心健康，于是产生出一个新名词、新群体——环境移民。

报告中反映，研究机构随机抽查国际上主要城市的PM2．5值，发现美国、加拿大、英国、日本等国的大城市的PM2．5最高值均比中国东部或中部主要城市小得多［6］。这与欧美等发达国家在完成了工业化革命后集聚了大量资本，能够在环境保护方面进行大量投入有关。这些国家的良好环境质量对中国精英和中国富裕阶层的移民有非常大的吸引力。

2013年的《新财富》调查结果认为，70%的移民认为环境以及医疗水平等因素是导致他们移民的重要原因，也正是这两个因素成为中国人移民的第二大原因。精英和富裕阶层大量移民，对我国经济社会发展提出了严峻挑战，足以引起政府的前瞻性警惕。

2．“中国环境威胁论”的叫嚣

随着中国综合国力不断提高，中国在国际舞台上的地位越来越突出，对世界格局产生的影响越来越大，引起了很多国家的“羡慕嫉妒恨”，于是就出现了中国威胁论。近年来，世界环境问题日益突出，加上中国环境问题确实比较严重，很多国家在环境领域抛出了“中国环境威胁论”，叫嚣中国将成为全球最大的温室气体排放国，中国会成为世界气候变化的主要威胁国，于是纷纷要求中国必须和发达国家一样承担起相同的减排责任，而不是承担“共同但有区别的责任”。地球环境是生物赖以生存的基础性物质资源，是不可缺少的，也是国家综合实力的重要组成部分，具有全球性，环境问题已经同“和平与安全”问题一样成为世界各国共同关注的一个高政治问题，中国环境威胁论的蛊惑性和危害性甚至超过中国军事威胁论。显然，这样的一些叫嚣不利于中国政府的外交形象。因此，建立对政府生态环境损害责任终身追究制，有利于提升中国的环保外交形象，有利于强化中国的责任大国形象，也是驳斥中国环境威胁论的重要途径。

二、政府生态环境损害责任终身追究制的理论解析

(一)由谁来进行政府生态环境损害责任终身追究，即终身追究的主体

终身追究的主体有同体追究和异体追究。同体追究就是由行政系统自身层级来追究，异体追究是由立法机关、司法机关、新闻媒体和公众等来追究。相对于同体追究来说，异体追究更具有约束力和公信力。政府生态环境损害责任终身追究应该采用异体追究。2014年4月24日修订通过的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第二章第二十七条规定:“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。”因此，人大是政府生态环境损害责任终身追究最恰当的主体，可以在人大常委会中成立一个生态环境损害过错责任追究机构，与人大常委会中的环境与资源保护委员会合署办公。追责机构中的人员组成既要有法律专业人才，又要有更多的环保专业能力强的人员，能够从环境保护专业的角度准确分析每一件被追责案件原由，科学估量环境事故导致的损失和危害，不仅需要考虑当前的危害程度，还要审视未来的环境损害，要细致分析环保数据，仔细核算环境质量指标，查找环境污染源头，追究相关责任。这些工作人员必须从社会非公务人员中挑选，才能发挥监督的作用，不会出现“自己监督自己”的窘境。

(二)政府生态环境损害责任终身追究谁，即终身追究的客体

界定终身追责客体的范围应该以是否掌握公权力为依据，凡是拥有公权力的组织及其工作人员，都必须对其所掌握的公权力负责，根据权责一致的原则，都应纳入终身追责问责的客体范围［7］。

《环境保护法》第一章第六条规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”政府有广义和狭义之分。广义的政府泛指一切国家政权机关，包括立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关;狭义的政府一般是指具体负责组织国家事务的行政机关。本文所讲的政府均指狭义的政府。另外，我国实行的是“党委领导，政府负责”的体制，实际上就是“党委决策，政府执行”，很多和环保相关的重大事情是经过地方党委决策的，地方党委要承担决策方面的责任。“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”［8］所以，生态环境损害责任终身追究的主体是政府，包括省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇各级政府及各级环境保护部门的“一把手”、分管领导及相关工作人员。当然，地方党委也不能置身事外，不能拍脑袋决策、拍屁股走人，要终身追责。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［9］

(三)生态环境损害责任终身追究的内容

责任的涵义既包括分内该做而没做的事情，也包括做了但没做好的事情应当承担的某种不利后果。纵观近年来的环境事件，“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源”［10］。生态环境损害责任终身追究的内容包括:一是政府没有履行环保和监管责任，如2004年沱江重大水污染事件、2005年松花江水污染事件、2007年无锡供水危机、2009年陕西血铅超标事件都是如此。二是不作为，如2010年湖南嘉禾县儿童血铅超标事件的罪魁祸首是附近的工厂，但是环保部门在调查时竟然没有发现一家企业超标排放，所有企业都是按标准排放，最后得出的结论是由于环保标准的技术指标制定得太低而酿成的环境污染事故。环保部门为什么不早点重新制定标准?这显然是要追责的。三是决策失误，如在产业结构调整、城市规划、土地利用、资源开发、园区建设、项目布局等决策中没有考虑生态环境问题而导致环境遭到破坏。四是干预环境执法，如出台一系列“土政策”。像浙江省金华市委、市政府2006年4月出台的《关于进一步优化市区经济发展环境的若干意见》明确规定:对企业实行检查许可制，也就是各级机关部门不能随意到企业进行检查，要例行检查，应提前7个工作日报市优化办，且规定执法部门每年不得超过两次检查同一家企业。这就是干预环境执法的典型土政策。还有对违法企业进行所谓“挂牌重点保护”，如导致甘肃省徽县出现血铅超标事件的徽县有色金属冶炼公司、导致湖南省岳阳饮用水源砷超标事件的临湘市浩源化工公司都是当地政府的挂牌重点保护企业。五是错误的政绩考核指标体系，如把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，搞地区生产总值及增长率排名，导致地方领导引进污染项目，不重视生态环境保护。