史　军，廖小东

(贵州财经大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025)



法治视阈下公共政策制定的公民参与研究

史军，廖小东

(贵州财经大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

摘要：公共政策是为解决公共问题而制定的行为规范，具有公共性特征。因此，在公共政策的制定过程中，需要公民的广泛参与，公民意愿体现得越充分，则公共性越强。然而，现实中公民参与仍存在诸多不足。应在法治视阈下深入分析公民参与存在的具体问题，以法治思维和法治方式对规则和制度进行重新设计，以保障公民参与公共政策制定的权利。

关键词：法治视阈；公共政策制定；公民参与

依法治国已成为不可逆转的趋势和潮流，法治政府的建设首要的是进行依法决策和民主决策，公民的参与则是依法决策和民主决策的可靠保障。根据现代公共政策学的观点，公共政策是针对现实存在的公共问题，通过政策问题界定、政策议程设定以及政策构建等一系列动态过程，制定科学民主的公共政策，促进公共问题的解决。现代公共政策学科的创始人拉斯韦尔认为，政策科学是关于民主主义的学问，重在实现自由、尊严等人类的最高价值。因此，科学和民主是决策的重大使命和价值追求，公民参与公共政策的制定，发挥公民主体性，实现“共同治理”[1]，则是完成其使命和实现其价值的根本之策。在全面推行依法治国的时代背景下，深入分析在公共政策制定过程中的公民参与问题，以法治思维和法治方式构建和完善公民参与的相关制度与机制，已成为现实所需。

一法治视阈下公共政策制定过程中公民参与的意义

(一)提高决策的科学性，正确解决公共问题

根据全知理性的观点，政策制定过程是运用绝对理性进行科学分析的过程，穷尽所有可能情况从而得出一个最佳政策方案，企图以最小的资源投入获得最大的政策效益。然而，现实的复杂性以及各种因素的不确定性，决定了这种“经济人”假设只是一厢情愿的幻想而已。因此，赫伯特·西蒙提出了有限理性主义，即现实决策是知识能力有限的“行政人”，在综合考量各种能力所及的因素基础上，制定出的“多数人满意”的相对较好的方案。不难看出，提高决策的科学性，保障公共政策的理性化是制定公共政策的一贯追求；鼓励利益相关者参与决策，是提高决策科学性的关键。公共政策直指公共问题，制定科学合理的公共政策是正确解决公共问题的前提和基础。正如著名经济学家曼昆所说，一个社会的兴衰在某种程度上取决于政府所制定的公共政策。因此，在依法治国背景下，保障公民参与公共政策制定的权利，有利于提高决策的科学性，正确解决公共问题。

(二)增强政策执行力度，保障社会良性运转

公共政策的生命在于执行，一项制定完备的公共政策如果无法执行或者执行不力而被束之高阁，无异于空中楼阁可望而不可即。公共政策的顺利实施，关键在于各种利益冲突得到正确协调和处理。因此，鼓励公民参与公共政策的制定，加强政府行政活动的公开性和透明度，通过各种利益的博弈制定相对满意的公共政策，是保障公共政策执行的基础。应通过公民参与，增进政府与公民间的信息沟通，促进公民与政府间的良性互动，提高公民对政府的信任程度[2]。

(三)协调冲突维护公正，实现公共政策价值

公正是公共政策的价值追求。公共政策制定就是各种力量协商的过程，这个过程就是矛盾和冲突得到协调和平衡的过程，从而实现社会公平正义。全面推行依法治国要求将法治思维外化为行为方式，将国家和社会事务纳入法治轨道，通过法定原则、程序、制度和规则，维护社会公平正义。因此，在全面推行依法治国的时代背景下，深刻贯彻法治思维和法治方式，能体现公共政策的公共性特征，协调利益冲突，从而维护社会公正，实现公共政策价值。

(四)培育公民主体意识，全面推行依法治国

公民参与是指公民直接参与公共政策的制定，是向公共服务机关表达诉求的方式，最终影响决策，也是公共政策获得合法性不可或缺的途径。在这样一个时代里，如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化[3]。公共政策合法化，就是私权利与公权利在互动中最终达到平衡的过程，公民参与就是要促使其合法权利的实现。这个过程要求公民形成法治信仰，培育和树立规则意识与权利意识，能够自觉运用法治思维和法治方式，维护自身的合法权益。

二法治视阈下公共政策制定过程中公民参与的问题及原因分析

(一)缺乏法律制度保障，公民参与无序化

目前，公共政策制定的公民参与并没有一部专门的法律予以系统规定，公民参与的权利无法得到有效保障，阻断了公民与政府沟通的渠道。我国关于公民参与的规定零散地分布在《行政许可法》、《立法法》等少数几部法律之中，仅仅作为其中的某个条款被提及而未被提升到较高的地位。国务院早在2008年就颁布并施行了《中华人民共和国政府信息公开条例》，但实施效果并不理想，究其原因在于该规范位阶较低，一旦与高位阶相关法律规定如《中华人民共和国保守国家秘密法》相冲突则不得不妥协。所以，公民参与的热情以及对自身合法权益实现的愿望没有得到应有的回应和满足，公民参与无序化。一旦强烈不满，便采用非理性方式回应对政策的不服从，多数群体性事件的原因便在此，如厦门PX项目事件、重庆出租车司机罢运风波等，对未充分参与的政策在实施过程中，公民以过激手段表达不满，加重了公民参与无序化程度。

(二)缺乏法定参与程序，公民参与形式化

法律提供了一种理性的思维模式，以一整套明确的规则和严密的程序，规范着其所规范的对象，在这些规则和程序的约束下制定出的公共政策，构成了公共政策合法性和正当性的来源[4]。然而，当前公共政策制定缺乏一套完备的法定程序，公民参与的积极性不高，现有的关于公民参与的法律规定无法执行，即使有部分参与也无法准确反映真实民意。另外，目前我国公民可以通过听证会、政务公开、民意调查等渠道参与公共政策的制定，就参与力度以及效果来看，仍停留于表面，价格听证成了“涨价会”。民意表达渠道比较单一，在此过程中新媒体的作用并没有得到充分发挥，限制了民众与政府互动沟通的信息流动自由，造成信息不对称的局面，无法开启“政策之窗”形成科学的决策。公民参与流于形式化，与法治精神背道而驰，一定程度上破坏了法治氛围，降低了政府公信力，无法解决公共问题。

(三)参与主体缺乏法律规定，公民参与效率低

作为体现公民主体性的方式，公共政策制定的公民参与，随着政府公共服务职能的强化而得到重视。新媒体环境下，表达意愿的方式也增多，尤其是网络媒体作为公众舆论的便捷平台得到充分体现，通过网络发帖、微博评论、新闻报道等方式，掀起舆论的风浪，表达意愿和诉求。由于网络媒体的匿名性特征，参与的主体尤其是决策的利益相关者，无法辨别和确定，为不法分子煽动民变提供了可乘之机。对同一政策制定而言，非利益相关者与利益相关者的看法不可能一致，也只有利益相关者真实地表达自己的意愿，据此政府在政策中有效回应，才能实现公共政策的价值。由于参与主体缺乏明确的法律规定，非利益相关者的参与越多，政策问题的认定偏差幅度就越大，制定的政策偏离问题中心的幅度就越大，阻碍了正确的政策产生，提高了决策外部成本，容易犯“第三类错误”，降低了公民参与效率。

(四)缺乏协调监督机制，公民参与效力低

公民参与政策制定，关于参与方式、所需经费、参与效果评价以及参与合法性评估等等问题，现有法律规范并没有明确规定，基本处于制度机制的空白区域。没有相应的协调机制提供保障，公民参与的积极性受到重挫，因此最终形成的公共政策效果也必然大打折扣；没有相应的监督机制，公民参与的科学性难以保障，这必然降低公民参与的效力，对公共政策的认可度和拥护度也必然不高，近年来群体性事件频发为这一因素提供了有力的注解。

三法治视阈下公共政策制定过程中公民参与的对策建议

(一)立法保障参与权利

法律最终追求的是社会的公平正义，维护人与人之间的安定状态，保护公民个人追求自己合法权益的自由[5]。在公共政策制定过程中，公民参与是一种权利，这种权利需要通过法律规定加以确认和保障。将现实权利诉诸法律，其实就是设置权利和义务关系，确保权利顺利实现。

首先，梳理法律中已有关于公民参与的条款，将公民参与的规定整合并单列成一部法律。其次，具体设定关于公共政策制定的一套规则体系，并进行实际调研，结合试点和以往的工作经验，保证立法的科学性和合理性。公共政策制定过程中公民参与予以立法保障，以权利义务法治思维对待公民参与，而保障参与权利就是法治方式，一方面公民权利有法可依，另一方面政府能够转变观念谨慎对待，确保公民参与的实效。

(二)法治规范参与程序

法治思维和法治方式的一个最显著的特征就是按照法定程序办事，对公共政策制定而言，明确的公民参与程序可以避免公民参与的主观随意性，将公民参与制度化。它确立了向所有人开放的、平等的透明程序[6]。将公共政策动态运行过程与法律程序结合起来，保证公民参与到政策制定的各个环节，增强政策的公共性。因此，法律需要具体设定，在政策问题界定、政策议程设定以及政策构建过程中究竟如何参与的问题。

政策问题界定，是政策运行的第一个环节。政策问题是社会多数人认识到的一种客观事实，是亟待解决的公共问题。这个阶段，公民参与极其重要，体现了现阶段公众最关心的而政府不得不解决的问题，是公共政策的来源。因此，应在法律中设定公民参与时间、地点、方式、议事规则等程序，对结构复杂和层次较难的公共问题进行分类规定具体的参与程序。政策议程设定，是问题认定的途径，是将亟待解决的公共问题进行认定并纳入政府工作议程的政治过程。这个阶段，需要将参与主体、参与次数、参与效果以明确的法律程序规定，缩小公众议程和政府议程的差距，集中精力解决多数人达成共识的公共问题。政策构建包括政策规划和政策合法化，政策规划就是制定公共政策，政策合法化就是审批公共政策。这个阶段的公民参与直接影响公共政策的质量以及公共政策的执行效果，法律应具体设置公民参与途径和规模，将公民通过率纳入政策合法化的指标体系，使决策成本与外部成本达到均衡，增强公民参与力度。

(三)明确合法参与主体

公共政策制定过程，是各种参与主体相互博弈达成共识的动态过程，因此参与主体对政策制定至关重要，而利益相关者应成为公共政策制定时特别关注的对象。法律应规定特定的参与主体以及具体的渠道，提高公民参与效率。

首先，确定参与主体。公共政策并不是某一单个角色脑力劳动的产物[7]。公共政策制定是多种主体参与协商，各种价值和利益碰撞和妥协的过程。因此，应尽量排除非利益相关者的干扰，直指问题的核心也就是利益相关者。法律应按照公共问题的类型明确规定参与人员范围，根据申请确定参与人员，使利益相关者的意愿最完整最准确地反映到决策中，高效解决政策问题。其次，拓宽有效参与渠道。参与渠道适度扩大到网络空间，政府开设公共网站分专题以供发帖讨论，利益相关者可通过与政府互动表达自己的意见。对于涉及面较广的公共问题，新闻媒体一方面宣传政府态度，一方面将民众意愿分类集中整理公开，建立政府民众互动平台，激发公民参与积极性，将民众纳入治理的主体。

(四)完善相关配套机制

公民参与主体作用的发挥，关键在于信息的获取，只有在信息的掌握上公民与政府达到一致，才能真正提高公民参与效力。作为一种能力，公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力[8]。因此建立配套机制，促进信息的流通和交流，能够更好地保障公民参与权利。

首先，将专家论证机制以及风险评估机制作为公民参与的辅助手段。专家主要是整合公民意愿和相关信息，据此对政策效果进行评估，将有效信息反馈给政府，并将必要的知识告知公民。其次，建立法律顾问以及合法性审查机制。全面推行依法治国就是运用法治思维和法治方式，将政策制定过程纳入法治轨道，需要对政策条款本身的合法性进行审查。政策制定过程邀请法律专家参与，政策制定后委托法律专家对程序以及内容进行评估论证，再提交人民代表大会或常委会进行合法性审查，实现依法决策。再者，完善信息公开机制。根据公民申请，政府及时公开与政策相关的政务信息，保障公民知情权。最后，建立决策失误责任追究机制和责任倒查机制。责任是法治的生命，重大决策失误责任追究是运用法治思维和法治方式推行依法行政的重要举措。这要求将决策权关进制度的笼子，警示领导干部谨慎决策，减少决策失误，注重决策质量。

法治视阈下，公共政策制定过程中的公民参与作为一项个人权利需要以一部专门的法律予以规定，并完善相应协调监督机制，建立一套完备的规则体系，从而实现从“要我参与”向“我要参与”的转变，并对权力形成制约和监督，达到共同治理的目的。

参考文献：

[1]尹文嘉，唐兴霖.迈向共同治理：社会建构下的公共参与及模式转换[J].经济社会体制比较，2014,(3).

[2][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共政策中的公民参与[M].孙柏瑛，译.北京：中国人民大学出版社，2005.

[3][美]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明，夏宏图，译.北京：中国人民大学出版社，2001.

[4][美]查尔斯·林德布洛姆.决策过程[M].竺乾威，胡君芳，译.上海：上海译文出版社，1988.

[5][德]魏德士.法理学[M].丁晓春，吴越，译.北京：法律出版社，2007.

[6][英]汤姆·宾汉姆.法治[M].毛国选，译.北京：中国政法大学出版社，2012.

[7][美]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌，方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2004.

[8][美]乔治·费雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

(责任编校：简子)

Research on the Citizen Participation in Public Policy

Under the Vision of the Rule by Law

SHI Jun，LIAO Xiaodong

(College of Politics and Public Administration,Guizhou University of Finance and Economics,

Guiyang Guizhou 550004，China)

Abstract：Public policy is a code of conduct in order to solve the public problem, which has the characteristics of the public. However,public policy-making process needs the participation of citizens.The more fully citizens’intention is reflect, the more publicity public policy will have. However, there are still some shortcomings in citizen participation. It is one of the major subjects to be solved to safeguard the rights of the citizen participation,which needs the analysis of specific problems of citizen participation and redesign of rules and regulations under the thought and way of the rule by law.

Key Words：the vision of the rule by law; public policy-making; citizen participation

作者简介：史军(1988— )，男，重庆巫山人，贵州财经大学公共管理学院硕士生。研究方向：公共行政与地方政府管理。廖小东(1972— )，男，湖南洞口人，贵州财经大学公共管理学院教授，博士，硕士研究生导师。研究方向：公共行政与地方政府管理。

收稿日期：2015-02-26

中图分类号:D63

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2015)03-0050-03