张会杰 王艺茹

论高等教育评估中的社会权力合法性

张会杰 王艺茹

高等教育评估中的社会权力是指社会主体评估高等教育的权力，更具体的说是指社会评估组织或机构凭借一定的资源通过评估活动对高等教育的影响力。借鉴经典的合法性理论作为分析工具，从意识形态、制度规则和有效性三个方面对其展开论证，认为社会权力评估高等教育具有合法性。

高等教育评估；社会权力；合法性

在当代社会，社会权力参与高等教育评估是世界范围内普遍存在的社会活动，对于保障高等教育质量有着重要的作用。那么，这种社会活动是否合法，也即这种社会活动是否获得政府、社会和高等院校的支持及为何获得政府、社会和高等院校的支持需要从理论上对其作出回应。理论对实践具有能动的反作用。因此，从理论上探讨高等教育评估中的社会权力合法性问题对于更好地发挥其保障高等教育质量的功能具有重要的实践意义和价值。

一、何谓“高等教育评估中的社会权力”

高等教育评估是人们对高等教育的价值判断活动。人作为实践的能动主体，在适应环境的同时自觉对环境加以评价并施以改造。广泛意义上的高等教育伴随着人类生产力的进步而出现，从考证高等教育的起源可知其源远流长。人们为了使高等教育更加适于其生活需要，必然要对其加以价值判断并进行改造。“因此，教育评估是伴随着教育的产生而产生、伴随着教育的发展而发展的”。［1］现代意义上的高等教育评估发端于西方国家，西方国家的教育测量和评价科学推动了现代意义上高等教育评估的形成。

为保障和实现高等教育评估提升高等教育质量的功能和使命，现代世界各主要国家纷纷成立完善高等教育评估治理结构体系。政府、社会和高等院校是高等教育评估治理结构体系的三大主体。从权力的视角看，高等教育评估治理结构体系的提出和成立其目的是为了打破高等教育评估中的集权现象，建立多元权力协调并存的分权治理结构。其中，政府、社会和高等院校是高等教育评估治理结构体系中的三大评估主体。因此，基于评估主体的划分，高等教育评估治理结构体系中就存在三种类型的权力，即政府权力、社会权力和高校权力。

高等教育评估中的社会权力是指社会主体评估高等教育的权力，更具体的说是指社会评估组织或机构凭借一定的资源通过评估活动对高等教育的影响力。在本研究中社会权力评估高等教育其权力主体是独立的、专业化的社会评估机构，而不是具有政府性质或高校内部机构性质的评估机构。基于行为主义者的权力是一种具体的社会关系，表现为一定的社会行为的权力观念，本文认为社会主体评估高等教育的权力直接表现为社会主体评估高等教育的具体行为和实践，这也是本研究的出发点。

二、高等教育评估中的社会权力合法性论证的逻辑

近现代以来的政治学和社会学理论谱系中，合法性（Legitimate，也有人译为合理性）是一个重要的核心概念。跨学科背景下的合法性概念非常复杂，一般来讲，合法性概念和接受、正当、认可、服从、支持等词语密切相关，不同语境下的合法性概念存在着差异。

法国思想家卢梭是正式探讨政治秩序合法性的先驱。他创建了人民主权学说，认为公意是政治秩序合法性的唯一基础。“从政治上来看，卢梭的人民主权学说推翻了君权神授说，从而为现代民主国家奠定了合法性的基础”，［2］其不仅对近现代以来民主国家政治实践发展产生了深远影响，也从思想观念和意识形态上提供了照射反思政治哲学发展的一面镜子。公意作为一种民主政治意识形态对政治实践发展所产生的影响说明了意识形态的重要性，这给分析合法性相关问题提供了启示和借鉴。德国社会学家马克思·韦伯从社会学角度对政治合法性进行了研究。基于理想类型的划分，韦伯区分了传统的合法性、个人魅力型合法性和法理的合法性。传统的合法性是指人们相信并认可统治者的统治符合传统或传统的规则；个人魅力型合法性是指人们相信某个统治者具有超凡的品质能领导他们获得幸福，因而自愿服从他的统治；法理的合法性是指人们相信统治者的统治符合法律规则。韦伯的三个层面政治合法性划分提供了深入理解“支配与服从”作为政治秩序持久的参考框架。尤其是法理的合法性更是成为思考政治合法性不可绕过的必要参考。美国政治学家李普塞特从“有效性”的角度对合法性进行了思考。李普塞特认为“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”。［3］而这种能力则直接表现为有效性，即现存的政治制度效率很高，主要是指经济效率。只有使人们的各项需求得到一定程度的满足，人们才会服从和认可现存的政治制度。有效性作为合法性标准的提出拓展了合法性研究的界限。

总结上述前人合法性思想可知：其一，卢梭的“公意”其实质是一种意识形态，主要表现为条件性的先验理性；其二，马克思·韦伯的法理的合法性其实质是制度规范，主要表现为程序性约束；其三，李普塞特的“有效性”其实质是实际成就，主要表现为结果性的考量。条件性的先验理性（意识形态）、程序性的约束（制度规范）、结果性的考量（有效性）构成了一个包括“条件、过程（程序）和结果”的自洽系统，在此系统的参照下有利于更加全面和完整地分析事物的合法性。

高等教育评估中的社会权力合法性研究其目的是探讨社会参与高等教育评估的权力“何以持久”的问题，进一步说是探讨社会权力评估高等教育因何获得国家、社会和高等院校的认同和支持。参照上述的“自洽系统”分析高等教育评估中的社会权力合法性，可转换为如下三个问题：首先是意识形态问题。意识形态作为社会共同体成员共同拥有的信念体系对于社会实践有着重要的影响和作用，社会意识形态如果和具体的社会实践相一致就会推动社会实践的发展，反之则会阻碍社会实践的发展。获得社会共同体成员认同和支持的参与评估高等教育的社会权力才能更好、更持久地运行。其次是法律规则问题。在现代法治社会中，社会权力评估高等教育必须遵守相应的法律规则，即相应的制度约束，否则就会受到法律的惩罚。最后是有效性问题。社会权力评估高等教育不是为了评而评，而是真正的为保障高等教育质量，这是最根本的立足点和出发点。这就产生了有效性问题，社会权力只有切实做到有利于高等教育质量保障才能为其运行发展打下基础。

三、高等教育评估中的社会权力合法性的基础

（一）意识形态基础

“意识形态”这个概念自其产生开始直到现在都是一个含义非常复杂的概念，具有多元性和宽泛性。“人们可以用稍微夸张的话来说，有多少社会科学的教授职位就有多少类的意识形态概念”，［4］赫伯特·施奈德尔巴赫的上述话语可以作为意识形态概念复杂性、多元性和宽泛性的注解。马克思主义用阶级的视角分析意识形态，法兰克福学派用批判的视角分析意识形态等，不同学派、不同视角下的意识形态概念存在区别，但是其共同之处是保留意识形态的“精神生活”本质。因此本文对意识形态的理解限定于其“精神生活”本质，认为意识形态是一个社会共同体成员共有的信念体系。“理性人”理论下的人类行为受制于具体的思想和信念，对于人类社会来说，社会共同体成员所共有的信念对于维持社会秩序和维系社会关系具有重要的功能。

政府、社会和高等院校认同和支持社会权力参与评估高等教育首先需要从思想上和信念上存在认同和支持。社会共同体成员从思想和信念上认同和支持社会权力参与高等教育评估主要有主客观两个方面的原因。就客观原因来看，走进社会中心的现代高等教育处于市场经济深入发展、公民社会日趋完善和政治文明建设不断进步的宏观社会背景中，宏观社会背景下的高等教育治理需要权力的多元化，社会权力通过参与高等教育治理的实践对于高等教育的改革发展产生了积极效果。具体到高等教育评估中，社会权力参与高等教育评估不仅有利于政府职能的转变，而且也有利于高等院校和社会之间建立起更紧密的联系从而使高等教育更好地发挥社会服务功能。除此之外，高等教育大众化、高等教育市场化的现代高等教育发展特征和趋势刺激了高等院校之间的竞争关系，政府、社会和高校将高等教育评估作为判断高等院校之间竞争结果的手段和工具而广泛采用。政府权力组织下的高等教育评估存在“裁判员”和“运动员”的角色重合争议，因此政府也希望社会承担更多的评估高等教育的权力。高校权力组织下高校自我评估又存在着“作弊”的风险——处于自利的需要高等院校自我评估可能会出现不公正的评估结果，由此竞争关系下的各高等院校互不信任对方的评估，这就需要一个中立的机构组织评估解决困境，因此高校也支持一个中立的社会权力组织高等教育评估。社会权力评估高等教育获得社会共同体成员信念体系上的支持同样也深受现代国家与社会关系的理论影响，这也就是主观方面的原因。自近代以来，西方自由主义思想中“小政府、大社会”始终成为社会意识的主要构成部分，在全球化和市场化日趋深入的今天，“小政府、大社会”理念越来越得到更多人群和组织的认同。这种观念也影响到了高等教育治理的变革，进而也更具体地影响到高等教育评估的开展——要求社会享有更多的评估高等教育的权力。

社会意识形态深受社会存在的影响和制约。现代社会背景下的市场经济、公民社会和政治文明的发展及高等教育大众化、高等教育市场化影响了人们对高等教育评估的认识和思考。同时，自由主义思想中“小政府、大社会”所具有的观念力量也在某种程度上对高等教育评估的认识带来了冲击。两者的合力共同促成了社会共同体成员对社会权力评估高等教育的认同及支持信念的产生。这也进一步说明了高等教育评估中的社会权力合法性具有意识形态基础。

（二）制度基础

所谓高等教育评估中的社会权力合法性制度基础，主要是指社会评估高等教育的权力的获得和运行必须遵循相关法律法规等制度。现代社会发展变迁所呈现的“理性化”趋势已成为不少人的共识，理性化影响下的韦伯所代表的典型法理合法性观念体系及官僚制组织机构推动社会变迁迈向制度化、规范化的方向演进，对人类社会各领域都产生了深远的影响。制度基础的存在不仅直接赋予社会权力评估高等教育的合法性，反过来又强化社会公众对社会权力合法性的认同和支持。高等教育评估中的社会权力合法性制度基础按照不同的分类标准主要可分为两大类：正式制度和非正式制度、外部制度和内部制度。

正式制度，也称正式约束，是指以某种明确的形式确定下来的一些行为规范，如各种成文的法律、法规、政策、规章等并且被具体的相关组织所监督及实施。关于社会评估高等教育的相关制度一般包括社会评估主体制度、社会评估形式制度、社会评估资格制度、社会评估组织及实施制度、社会评估监督制度等。社会评估高等教育的相关正式制度为社会权力的获得和运行提供了具体规范。如美国高等教育认证制度就是社会组织评估高等教育的典范。美国高等教育认证制度确定高等教育评估的主体是社会组织，并且对评估的程序、结果公布等都有具体的规定。改革开放以来，我国高等教育评估制度建设也在逐渐深化社会评估高等教育的意识和认识，“从政府行政主导型过渡到市场型的高等教育评估制度，需要充分考虑我国国情和高等教育发展阶段的问题，需要在激进与僵化之间取得平衡，渐进地推行高等教育评估制度建设”，［5］这成为思考和推行高等教育评估制度建设的主流意识观念。这种意识观念在我国高等教育评估制度建设历程中得到了真实的证实。如原国家教育委员会于1990年颁布的《普通高等学校评估暂行规定》指出：“普通高等学校教育评估是国家对高等学校实行监督的重要形式，由各级人民政府及其教育行政部门组织实施……鼓励学术机构和社会团体参加教育评估”，可以看出社会力量在此制度规范中只是起到参与的作用。随着我国经济社会发展和高等教育评估制度建设渐进性发展，2010年中共中央、国务院在京召开全国教育工作会议，颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》则明确提出“鼓励专门机构和社会中介结构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估”，社会力量独立地行使高等教育评估的权力有了正式的制度保障基础。在人类社会中，除了正式的制度规范外，人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的行为规范称之为非正式制度，意识形态、价值观念、风俗文化传统等是主要表现形式。非正式制度同样规范着社会评估高等教育权力的运行，尽管非正式制度对社会权力的规范呈现一种“润物细无声”的效果，但是这种效果非常重要。比如社会意识形态对社会权力评估高等教育的认可和支持程度决定着其实际效力的发挥。新制度主义经济学的提出强化了人们关于制度和经济增长之间关系的认识，现有的研究表明“在制度变迁过程中，正式制度和非正式制度都对经济产生着影响，两者会互相渗透、互相影响，制约着人们的经济行为，两者的兼容程度会影响到经济绩效的高低”。［6］这给高等教育评估中的社会权力制度基础建设带来了启示，即不仅要重视正式制度对社会权力的规范，也要重视非正式制度对社会权力的影响，只有两者更好地协调配合才能更优地促进社会权力评估高等教育功能的发挥。

基于制度生成主体的标准高等教育评估中的社会权力制度基础可分为外部制度和内部制度。社会权力评估高等教育其主体是具体的机构和组织，作为一种独立的高等教育评估中介机构其运行有自身的内部制度规范，而这种内部制度规范是由评估机构自身基于一定的外部社会环境和自身功能、使命及具体实际情况所制定的自治制度。外部制度是由社会评估机构或组织以外的主体所制定的关于规范其运行的管理制度，主要是指国家所颁布的相关法律法规等。内部制度更多的是强调社会评估机构在行使高等教育评估权力时的自治和自律，外部制度更多的是强调国家机器对社会评估机构行使权力时的监管和服务责任。

（三）有效性基础

自美国政治学家李普塞特从“有效性”的角度对政治合法性进行了思考以来，有效性与政治合法性关系的研究不断得到深化。有效性是指政治权力的运行需要取得实际业绩。从当前的研究成果看，诸多研究者普遍“承认政治权力的有效性与其合法性之间存在内在关联，认为有效性对政治合法性有着正面的作用，水平较高的有效性在一定程度上提高政治权力的合法性水平”。［7］这些理论上取得的成果对于我们思考社会权力评估高等教育的有效性和其合法性之间的关系提供了必要的指导和启示。

“政府失灵”现象作为一种客观存在不仅在理论上有其必然性，并且世界范围内的各国政府实践的结果也获得了印证，这也就是“有限政府”成为民主国家主流意识形态的原因。这种关于国家和政府行政的谨慎认识深深影响了现代社会治理理念和实践。具体到现代高等教育评估中，政府、社会和高等院校三大评估主体都拥有评估高等教育的权力，有限政府理念预示着单独的政府权力包办高等教育评估存在着失灵的风险，这就需要社会权力和高校权力介入高等教育评估，弥补政府权力的不足。同时，高校权力评估高等教育其实质是高等院校内部自我评估，这种内部自我评估也存在着“作弊”的可能性。从理论上来看，高校内部评估和外部评估共同构成完整的评估体系对于保障高等教育质量缺一不可。这些不仅说明了社会权力在现代高等教育评估中的必要性，更为重要的是社会权力应切实发挥实际功能，取得具体业绩，弥补和协调政府权力和高校权力的不足。社会权力评估高等教育取得的成就越多，其有效性水平就越高，从而越能强化社会权力评估高等教育的合法性，更多地获取政府、社会和高校的认可和支持。

尽管高水平的有效性有助于增强社会权力评估高等教育的合法性，但是必须清醒地认识到有效性只是社会权力合法存在的重要维度，而不具有根本性意义。现代社会制度化、规范化的演进趋势证明了制度的重要性和根本意义。社会权力评估高等教育合法性的根本是制度基础，制度基础才具有根本性意义。如果社会权力评估高等教育是在缺乏制度基础的前提下，尽管取得了一定成就，但这种缺失制度规范和约束的成就只是暂时的，不可能长远地起到保障高等教育质量提高的使命。因此，我们要辩证看待社会权力评估高等教育的有效性基础，我们需要正视有效性作为社会权力评估高等教育的业绩追求，更为重要的是需要重视社会权力评估高等教育基于制度基础的高水平有效性，唯有如此方能保证社会权力评估高等教育沿着正确的轨道前进。

四、总结及启示

本文在对高等教育教育评估中的社会权力含义界定的基础上，借鉴参考西方经典的合法性理论作为分析工具，从意识形态基础、制度规则基础和有效性基础三个方面论证了社会权力评估高等教育的合法性问题，取得了肯定性的答案和结果。当代世界各国高等教育评估实践业已证明，社会权力评估高等教育对保障高等教育质量具有重要的作用。因此，未来我国应继续创设条件，完善相应体制机制，不断促进社会权力发育和成熟，以期为提升和保障我国高等教育质量作出更大的贡献。

［1］徐茂祖，张桂花.高等教育评估理论与方法［M］.北京：中国铁道出版社，1997：55.

［2］毛寿龙.政治社会学：民主制度的政治社会基础［M］.长春:吉林出版集团有限责任公司，2007：59.

［3］［美］李普塞特，张绍宗.政治人——政治的社会基础［M］.北京：人民出版社，1997：55.

［4］［德］塞巴斯蒂安·赫尔科默,张世鹏.后意识形态时代的意识形态［J］.当代世界与社会主义，2001（3）:17-22.

［5］王战军,孙锐.我国高等教育评估制度演进趋势探析［J］.高等教育研究，2000（6）:78-81.

［6］马智胜,马勇.试论正式制度和非正式制度的关系［J］.江西社会科学，2004（7）：121-123.

［7］马宝成.有效性:现代政治合法性的政绩基础［J］.天津社会科学，2002（5）：52-56.

责任编辑：刘升芳

张会杰，天津市教育科学研究院，博士，主要从事高等教育管理与评估、比较高等教育研究（天津300191）；王艺茹，中原文化艺术学院，硕士，主要从事高等教育评估研究（河南郑州450000）。

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1671-2277-（2015）05-0036-04