社会组织：政府购买图书馆服务的承接主体

2015-02-12严之钰郑州大学新闻与传媒学院河南郑州450052

图书馆学刊 2015年9期

严之钰（郑州大学新闻与传媒学院，河南郑州450052）

社会组织：政府购买图书馆服务的承接主体

严之钰
（郑州大学新闻与传媒学院，河南郑州450052）

[摘要]社会组织在政府购买图书馆服务中扮演着政府职能的践行者、读者利益的维护者、公共资源的配置者、服务需求的调研者等重要角色。当前，我国社会组织在承接图书馆服务中存在的主要问题包括：数量较少，制约外延力；适应性差，压抑承接力；不善经营，缺乏发展力；行为失范，影响公信力等。在政府购买图书馆服务中建设与发展社会组织可以采取下列措施：改革社会组织管理制度、加大对社会组织的扶持力度、开展社会组织能力建设、积极创造良好的合作环境、注重对社会组织的监督管理等。

[关键词]政府购买公共服务图书馆社会组织非政府组织

[分类号]G250

“社会组织”的诞生与发展是20世纪以来人类社会变革进程中的伟大创造，社会组织的发育和对公共事务的有效参与度是衡量一个国家文明和谐水平的重要标准。政府购买公共图书馆服务，同样不能缺少社会组织的作用。因为，政府购买力公共图书馆服务的对象就是社会组织，没有社会组织，就无所谓政府购买公共图书馆服务。政府购买公共图书馆服务的实质是依托社会组织来满足社会对公共文化服务的需求，从主观角度来激励、挖掘、促进社会组织发挥公共服务功能，而这必然又会从客观上推动社会组织的发展壮大。反过来，社会组织承接公共图书馆服务能力的低下，或者承接服务的范围局限，或者行为失范丧失公信力，就必然成为制约政府购买公共图书馆服务的“瓶颈”与“卡口”。实施与可持续发展政府购买公共图书馆服务这种政府行政改革与治理图书馆的新制度、新模式、新办法，就要积极培育社会组织，不断完善社会供给机制。

1社会组织在政府购买公共图书馆服务中的角色

1.1政府职能的践行者

政府行政的重要目标之一就是维护公共利益。因此，由政府生产和提供公共图书馆服务无可厚非。但是，公共图书馆服务供给主体的单一性导致和加剧了“供给失灵”，造成服务水平和质量的下降、服务的非均衡性与非平等性、应对多样性和多层次服务需求的乏力性，以及服务资源的浪费等问题。政府购买公共图书馆服务将形成供给主体的多元化，供给结构不再是“政府—图书馆”，而是“政府—社会组织—图书馆”，社会组织不仅成为服务供给的桥梁，更重要的是成为公共图书馆服务的生产和提供主体，形成公共图书馆服务多中心生产、多中心提供的格局。显然，在政府购买公共图书馆服务的框架内，政府自己不再直接生产和提供服务（除少数情况外），而是将这种职能转移给社会组织，社会组织不仅承接了产生和提供公共图书馆服务的任务，而且受政府委托行使了本来应该由政府行使的公共服务职能。

1.2读者利益的维护者

社会组织由社会成员组成，是享有国家主权的公民组织，社会组织本身也是公共服务的被供给者，在政府购买公共服务中扮演着主权者的角色[1]。从此角度认识，社会组织必然要维护自己的权益，按照与政府的合同约定生产和提供公共图书馆服务。从另一个角度分析，政府购买公共图书馆服务，把原本无标准、无评估、无监督的“柔性控制”转变为按照合同办事、按绩效兑现、依约定追责的“刚性约束”，社会组织为了避免违约，或者为了防范法律风险，就要千方百计履行合同义务，开展管理创新，提高服务水平和质量。比如，安徽儒林图书馆咨询服务有限责任公司整体承包芜湖市镜湖区图书馆后，聘请了20名具有相关专业学历的工作人员，施行“全年开放、全免费、全年龄段、无障碍阅读、全媒体阅读”的“五全”贴心服务，受到读者的欢迎和赞许[2]。又比如，江苏无锡新区图书馆整体外包给艾迪讯电子科技有限公司后，成为公共文化建设的亮点与样板，受到文化部的表彰[3]。

1.3公共资源的配置者

公共资源配置的不科学，或者生产和供给“不足”，或者“过剩”，是政府供给公共图书馆服务的固有问题，其根源在于科层体制下的官僚主义弊端与政府对公共服务的垄断，而解决的办法只有一个，那就是打破垄断，开展竞争。市场竞争理论认为，如果是公共服务领域出现问题，走出困境的办法既不在于鼓励政府扩大也不在于增加预算来奖励政府官僚，而是要用强有力的竞争来代替政府的垄断[4]。社会组织融入政府购买公共图书馆服务的机制就是竞争，而且应该是“充分”的竞争。有学者指出，在公共服务领域引入市场竞争机制能使情况得到改善，但是这种改善不具有可持续性，改善的效果在很大程度上取决于竞争环境的充分性[5]。市场竞争机制在公共图书馆服务领域价值的实现，将促进资源的合理流动和科学配置，将较大程度地克服生产和供给“不足”，或者“过剩”的难题。

1.4服务需求的调研者

在公共图书馆服务的传统实现模式中，政府尽管是供给主体，但是由于远离社会、脱离市场造成的信息不对称，并不完全、真实地了解公众对图书馆服务的需求，决策、规划、方案等都带有或多或少的盲目性，以致于花钱不少、出力不少，但事情总是办不到点子上，群众总是不满意。与此不同，社会组织产生于社会需求的市场环境、成熟于对社会服务的实践之中，因而能够速迅、敏感地捕捉到公众需求和市场的变化，并且知道该采取怎样的正确对策来应对。社会组织的这种优势是政府部门难以比拟的，这也是为什么政府部门往往委托社会上独立的咨询机构开展调查研究的重要原因。社会组织对社会需求与市场环境的沟通调研，将为政府决策提供第一手详细的资料，弥补了政府在公共图书馆服务供给中“失聪”“失盲”的不足，对于提高公共财政使用效率，满足社会对公共图书馆服务的需求起到积极的意义。

2社会组织在政府购买公共图书馆服务中的问题

2.1数量较少，制约外延力

据2013年5月国务院新闻办发布的《2012年中国人权事业的进展》白皮书显示，截至2012年底，我国全国依法登记的社会组织有49.2万个，相当于每万人拥有社会组织3.67个，而发达国家这一指标起码都在每万人拥有50个以上，即使发展中国家一般也在10个以上[6]。这种状况在政府购买公共图书馆服务中的反映就是参与承接服务的主体少，在很多情况下甚至难以选择到一家承接组织，更谈不上充分竞争。另外，我国社会组织对图书馆业务的承包多局限于图书加工、装订、分类、编目等，能够承包图书馆更广泛服务和整体运行管理任务的社会组织更少，业务外延力受到限制。相比之下，国外不少社会组织都具备综合承包图书馆各种业务与管理任务的能力。比如，英国的“约翰莱恩整合服务公司”（JLIS），以及被称为美国“第五大图书馆系统”的“图书馆系统和服务公司”（LSSI）等。

2.2适应性差，压抑承接力

我国的社会组织既往主要是与图书馆打交道，直接同图书馆签订合同，承包图书馆的安全保洁、图书采购、资源供应、技术研发、人员培训、学术讲座等方面的业务。也就是说是“图书馆购买服务”，而非“政府购买服务”，社会组织和政府通常没有牵连。但是，在政府购买公共图书馆服务模式下，这种状况有了很大不同，变为“政府购买服务”，而非“图书馆购买服务”，社会组织必须与政府直接交往，与政府开展招标、谈判、签约、履约、评价、结算等一系列的工作。然而，许多社会组织对此并不适应，一方面不了解、不熟悉政府购买公共图书馆服务的法律法规和方针政策，另一方面没有同政府打交道的经验，这在很大程度上抑制了承接服务的能力。另一方面，我国有的社会组织具有官方和或半官方的背景，凡事“听命于政府”“唯政府马首是瞻”，独立性差，缺乏自主参与市场竞争的能力。

2.3不善经营，缺乏发展力

资金匮乏是困扰我国社会组织生存发展的主要障碍。一方面，政府对社会组织的“输血”较少。比如，据报道，发达国家社会组织的运作资金有近30%来自政府的支持，而我国社会组织的资金来自于政府财政扶持的比例仅占10%~15%[7]。另一方面，社会组织的自我“造血”功能低。以2008年数据为例，全国性社会组织自主收入只占总收入的13%左右，低于世界39个国家36%的平均水平[8]。我国有的社会组织严重依赖政府的投入。比如，广州大同社区服务中心的资金95%来自于政府购买服务，政府对资金的拖欠，造成业务活动难以正常开展[9]。同样的情况大量存在于图书馆服务领域，社会组织对政府投资的过度依赖、不善于多种经营、募资能力差等，造成自生自灭，或者难以为继，步履维艰。

2.4行为失范，影响公信力

国际实践表明，政府购买公共服务领域是产生腐败问题的重灾区，甚至有学者指出：公共部门合同外包是腐败的最主要源泉之一。通过贿赂得到合同成为一种较普遍的现象。在我国，一些社会组织靠关系而不是自身的实力和市场竞争获得项目，在这种情况下就极有可能导致社会组织与政府部门之间的隐蔽交换行为，即“寻租”机构为了获得政府的合同向官员展开游说、贿赂等活动，官员为了获得利益，在政府购买服务的投标、评标、监督、评估等各个环节都有可能为其提供“方便”，使其他正常参与竞争的社会组织无法获得公平的对待[10]。我国图书馆以往的外包服务中，因为暗箱操作、商业贿赂等违规违法行为被查处的案件屡见不鲜，这些问题的存在不仅扰乱了正常的市场竞争秩序，也为服务质量保障留下了隐患，同时败坏了社会组织的形象，影响了其公信力的培塑，这也成为制约社会组织向社会筹资的重要因素。

3建设与发展社会组织的举措

3.1改革社会组织管理制度

我国对社会组织的成立施行“登记管理”和“业务主管”相结合的“双轨管理”制度，由于许多社会组织没有挂靠的主管单位，被排除在“合法的”社会组织之外，失去参与政府购买公共图书馆服务的资格，这是导致服务于图书馆的社会组织数量少、结构不合理、承接能力差的原因之一。另外，我国对社会组织的资质设立了较高的标准，使许多社会组织望而却步。比如按照《文化类民办非企业单位登记审查暂行办法》的规定，民办非企业单位的最低开办资金不低于30万元人民币。为了有利于社会组织的发展，应对现行社会组织管理制度进行改革，变“双轨制”为“单轨制”，取消社会组织必须有主管单位的前置规定，只施行登记管理。目前，北京、深圳等地都开展了这方面的改革，收到较好效果。另外，要开展社会组织的去行政化变革，使服务于图书馆的社会组织与政府脱钩，还其社会属性，增加独立性，提高承接图书馆服务的能力和自我生存能力。

3.2加大对社会组织的扶持

政府应通过各种支持政策，引导、鼓励社会组织参与图书馆建设。比如俄罗斯《图书馆事业联邦法》规定，政府通过拨款和相应的税务政策、信贷政策、价格政策来支持图书馆事业的发展。按照匈牙利法律的规定，企业的捐赠可以抵消部分税款，而且捐款不能只投入一个行业。这样就保证了图书馆也可以获得捐款。因此，项目捐赠成为匈牙利图书馆最常见的一种资金筹集途径[11]。目前，我国对社会组织的捐款税收、信贷政策等与国外相比，还有一定的差距。一方面，可以通过施行优惠的税收政策、信贷政策、价格政策引导社会组织参与政府购买图书馆服务，另一方面可以建立奖励制度，对在图书馆建设中做出突出贡献的社会组织予以奖励。还可以设立专项基金，对部分社会组织提供特别的资助。另外，在招标中可以采取一定的政策倾向，赋予社会组织享有优先承接权。

3.3开展社会组织能力建设

社会组织自身能力的强弱是其能否承担政府购买力服务的重要前提，因此加强社会组织能力建设是重中之重[12]。一方面，要健全社会组织管理政策。比如广州市陆续出台了《行业协会规范化治理指引》《社区社会组织管理试行办法》《对社会组织发起人负责人服务管理工作的通知》等政策。另一方面，社会组织本身要加强自律建设，遵纪守法，规范行为，培养和提高社会公信力。更重要的是政府要采取措施，为社会组织能力提升提供直接的服务。比如，开展对社会组织人员的培训。在日本，每年获得司书资格的人员中只有少部分进入图书馆工作，大部分成为图书馆外包市场的人力资源，以致于外包公司的合同馆员比图书馆的正式馆员还具有专业水准[13]。还比如，政府可以建立社会组织孵化基地，针对图书馆的需要，培植专门的服务于图书馆的社会组织。

3.4积极创造良好合作环境

在“出资购买者—任务承接者—服务消费者”的“三元主体”结构中，政府、社会组织、图书馆之间是相互联系、相互依存、相互制约的“合作伙伴”关系，彼此不是对手，而是共命运的利益主体，都以对方利益的实现为实现自己利益的前提条件。因此，必须在政府、社会组织、图书馆之间建立基于可信赖的、合作共济的战略关系。一方面，政府要从大局出发，在权力重新分配和利益格局重新划分的大趋势下，走出小圈子，认真贯彻政府购买图书馆服务的法律法规和政策，切实推进这项工作的开展。另一方面，政府、社会组织、图书馆之间要主动联络沟通，加强信息交流和互用，防止信息不对称对合作造成负面影响。要采取措施创造公平竞争的秩序和环境，这对建立与巩固各主体之间的合作伙伴关系至关重要。因为，许多实践表明，非公平的竞争恰恰是破坏政府、社会组织、图书馆之间友好关系的“罪魁祸首”。同时，应加大政府购买公共服务的社会宣传力度，提高社会认同感，这对创构良好的合作环境是有益处的。

3.5注重对社会组织的监督

对社会组织开展监督既是防范和查处违规违法行为，评价绩效，为政府提供决策依据的重要手段，也是培养社会组织遵纪守法意识，在法制化前提下提升能力素质的重要对策。比如，在无锡新区图书馆整体外包中，居民代表与政府工作人员共同组成项目监督管理委员会，定期举行工作例会，审议图书馆服务效果，并作出决议。对政府财政资金使用情况进行监督和跟踪，要求每个季度审核一次资金使用情况，同时纳入到年度综合考核当中，以帮助政府更好地掌握图书馆服务效果和资金支配去向[3]。对社会组织的监督包括4个层次：第一层是社会组织内部按照法律法规，对照合同要求开展的自我监督。第二层次是购买服务的政府的监督，侧重于对购买服务的数量、质量、申请、招标、实施、评价、反馈等全过程的监督。第三层是财政部门的监督，突出对购买服务过程中资金流程、使用、支付、结算、资金使用效率等方面的监督。第四层次是来自广大读者、社会和媒体的监督。

参考文献：

[1]谭文莉.社会组织在政府购买公共服务中的角色定位[J].学理论，2014（6）：55-56.

[2]付君兰.芜湖政府购买服务带来了什么？[EB/OL].[2015-05-01].http：//ahanbuinewscom/system/.

[3]贺伟.政府购买图书馆公共服务的新尝试[J].图书馆杂志，2014（2）：37-40.

[4]项显生.论政府购买公共服务的基本原则[J].中共福建省委党校学报，2014（2）：37-44.

[5]薄伟芬，赵武，李晓华.多元价值追求下政府购买公共服务的包容性创新[J].技术经济，2015（1）：46-52.

[6]许丽英.我国政府购买公共服务的现实困境与路径选择[J].黑龙江省社会主义学院学报，2014（3）：28-30.

[7]陈岩.社会组织承接政府购买服务能力建设的困境与对策[J].改革与开放，2014（10）：58-59.

[8]莱斯特·M·萨拉蒙著；王浦劬译.政府向社会组织购买公共服务—中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010：78.

[9]王玉明，王沛雯.政府向社会组织购买服务：问题与对策[J].广东行政学院学报，2014（1）：10-15.

[10]陈为雷.政府和非营利组织项目运作机制、策略与逻辑[J].公共管理学报，2014（7）：93-105.

[11]马艳霞.促进社会力量参助图书馆事业的途径与措施[J].图书情报工作，2011（23）：89-92