郜丰信（河南省图书馆，河南郑州450052）

政府购买图书馆服务的监管问题摭谈

郜丰信
（河南省图书馆，河南郑州450052）

[摘要]政府购买图书馆服务不可能游离于监督管理之外，有效的监管是政府购买图书馆服务的重要制度安排。政府购买图书馆服务存在监管问题的原因包括监督的价值未受重视、契约管理的自身特点、专业化难度制约监督、监督技术手段的落后等，主要问题有监督立法不完善、监督内容不统一、监督体系不完整、监督的非常态化等。加强政府购买图书馆服务监督的措施包括：健全监督的法律法规、建设综合性监督体系、增强社会组织透明度、引入第三方监督机制等。

[关键词]政府购买公共服务图书馆监管

[分类号]G250

任何一项富有活力、创造力和潜在力的制度模式，都必须具有自我防范、自我发现、自我识别、自我预警、自我纠错的能力，即监督管理能力。政府购买图书馆服务正是随着政府治理改革大趋势因应而生并逐步发展起来的一种新型公共服务供给制度，是一种被实践证明了的能够有效提高图书馆服务质量和服务水平的创新管理模式。政府购买图书馆服务不可能游离于监督管理之外，有效的监督管理是政府购买图书馆服务的重要制度安排。概而言之，政府购买图书馆服务的制度特征体现为“职能转移、管办分离、社会供给、契约管理、依绩兑现”，这与传统的图书馆服务的供给模式有较大的不同，必然有其固有的特点与内在的规律性，一定会给监督管理提出新的课题与挑战。在我国，政府购买图书馆服务处于初创阶段，一方面许多问题未被充分认识与掌握；另一方面又有诸多亟待解决的问题被不断反映与暴露出来。在此背景下，未雨绸缪，将监督管理前置，挖掘、分析和研判相关问题，防范与制止可能出现的违约、违规、违法现象，必会为政府购买图书馆服务的深化发展起到保驾护航的作用。

1政府购买图书馆服务存在监督问题的原因

1.1监督的价值未受重视

早在十年前，世界银行就在一份报告中提出了公共服务的责任框架，设计了政府购买公共服务的责任机制。报告认为，政府购买公共服务的核心责任人是政府，只有政府是负责的，政府购买公共服务才可能是负责的[1]。政府在向社会组织购买图书馆服务中，其角色虽然由服务的生产和供给者转变为出资购买者、政策制定者、方向掌控者，但是其责任主体的身份并不因此而有所变更。相反，政府监督管理的职责只能加强，不能削弱。否则，政府购买图书馆服务的相关环节、阶段，以致于全过程就会游走在法制的边缘而得不到约束。一方面，有的政府部门认为，既然图书馆服务已经交给社会组织去生产和提供，自己就可以当“甩手掌柜”，袖手旁观，过多的干预，反而不利于社会组织履行合同。另一方面，还有的政府部门对政府购买图书馆服务的战略意义认识不足，缺乏大局观念，始终对社会组织从“自己的饭碗里抢肉吃”耿耿于怀，因而没有主动开展监管的动力。凡此种种，都造成政府监督角色的虚无，监督职能的弱化。

1.2契约管理的自身特点

在政府购买图书馆服务中，政府与社会组织之间是“委托—代理”关系，契约把政府、社会组织、图书馆紧紧捆绑在一起。于是，“合同”就成为最重要的监督管理工具。事实上，对政府购买图书馆服务的监督管理就是以合同为依据，围绕合同约定的服务项目、内容、数量、质量、资金、效率、信誉和其他标准展开，以判断社会组织是否履行了合同义务，或者衡量提供的服务与合同约定标准之间的差距。社会组织必须按照合同的要求提供图书馆产品与服务，保证服务的水平和质量。否则，就可能被认定违约，就会得不到政府在合同中的承诺，还将可能承担相应的法律责任。但是，合同管理涉及的内容、环节较为庞杂，漏洞被完全堵塞往往只是一种理想的状态。任何疏忽大意，任何粗枝大叶，都可能被违约、违规、违法行为钻了空子。需要提及的是，有的承包图书馆服务的社会组织与政府部门有着千丝万缕的联系，或者本身就隶属于某个政府部门，在此情况下政府更是可能把监管责任弃之一边。一方面，认为社会组织就在自己的“眼皮”底下，不会出大的问题。另一方面，政府部门认为，如果对隶属于自己的社会组织严格监管，这种社会组织就无法成为政府部门的“提款机”，“小金库”就会萎缩，从而影响小集团的利益。

1.3专业化难度制约监督

一般而言，任务的复杂性越高，风险和监管难度就越大。威廉姆森指出，任务的复杂性越高隐含的不确定性就越多，就极易产生机会主义行为，挑战政府的监督体系和监督机制[2]。政府购买图书馆服务的复杂性体现在以下方面：其一，合同制、凭单制、补贴制、定向购买、公益创投等购买方式有不同的特征和机理。其二，部分图书馆服务很难量化评估，监督管理的主观性较强，判断可能存在偏差。其三，事前、事中、事后监督的内容、方法、侧重面、观测点不同。监管人员的专业水平不高也明显制约着监督管理工作的开展。一方面，政府购买图书馆服务是一项新生事物，如何监管？从哪些方面监管？等问题对监管人员来讲都非常陌生。另一方面，少数监管人员的责任心不强、敬业意识差，存在怕得罪人、怕吃苦，以及不愿多下功夫、“多一事不如少一事”的心理。当然，还有极少数的监督人员与个别不法社会组织之间有权钱交易，所以出于个人利益，有意使社会组织逃避监督，或者帮助其弄虚作假，造成失职、渎职。

1.4监督技术手段的落后

我国各地在政府购买公共服务中，采取了诸多行之有效的监督方法。比如，广东佛山团市委在开展“佛山志愿服务项目招投标”工作中，专门成立了项目管理小组，制定了详细的管理办法，保证和监督项目的实施。深圳市政府在专门制定的有关政府购买社工服务的监管与评估办法中明确，社工机构每月要向社工主管部门报送工作情况以及机构动态。北京市政府成立项目评估监督委员会，审查与评估申报项目的可行性以及项目的实施效果，在项目筛选环节聘请审计监督机构、受益单位和受益对象反馈信息[2]。但是就整体而言，我国在对政府购买公共服务的监管中，普遍缺乏运用现代监督管理技术和手段的能力，在很大程度上制约了监管能力的提升。比如，2003年，国家在对工商银行的审计中，由于运用了计算机技术，全部参审人员仅为1999年人数的10%，而发现违纪违规问题却是1999年的38倍[3]。开展政府购买图书馆服务监管工作，应加强信息化建设，把监督的原理、方法、流程等移植到信息管理系统，按照操作权限对购买服务的各阶段、各环节开展全方位的动态监督管理，及时发现和制止苗头性、潜在性、倾向性的违约、违规、违法行为。

2政府购买图书馆服务监督存在的主要问题

2.1监督立法不完善

《政府采购法》第三十条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责；各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。”这是目前在国家立法层面唯一规范监督政府购买公共服务的法律规定。财政部在《政府购买服务管理办法》第六章“绩效和监督管理”中进一步明确了财政、审计、民政、工商等担负的监督管理职责。地方性的政府购买公共服务政策同样涉及了监督问题。比如，杭州市在《关于政府购买社会组织服务的指导意见》规定：监察、审计部门对购买社会组织服务合同的履行，资金的安排、管理、支付、使用等进行监督检查和审计[3]。从这些规定可以发现，涉及政府购买公共服务的法律规定不仅少，而且原则性规定较多，缺乏实际的可操作性，难免各地、各部门在实践中随心所欲、各行其是。就政府购买图书馆服务的监督来讲，有区别于政府购买其他类型公共服务的特殊性，如果没有针对性、专业性较强的法律规定，难免监督部门在角色、任务、衔接、配合等方面出现交叉、重叠、错位，造成或者没有部门监督，或者部门之间推诿扯皮等问题。

2.2监督内容不统一

只有监督内容清晰明确，才能使监督措施和监督活动有的放矢。财政部在《政府购买服务管理办法》第六章“绩效和监督管理”采取了“标准执行”与“观测点”“绩效评价”相结合的方法来设定监督的内容。比如，按照第三十一条第二款的规定，监督的内容包括购买服务的数量、质量和资金使用绩效（标准执行+绩效评价）；在第三十二条又规定，监督的内容涉及“截留、挪用和滞留资金”等行为（观测点）。应该讲，采用综合性原则设定监督内容的方法比较可取，较全面，通常不会漏掉应当监督的项目。但是，在地方层面，对政府购买公共服务监督内容的设置方法则极不统一。比如，按照上海静安区的相关规定，监督政府购买图书馆服务的内容是“工作绩效、受益情况、公众满意度”，显然侧重于绩效监督，强调社会评价的监督；按照深圳市的相关规定，监督政府购买图书馆服务的内容则主要是评判社会组织对合同的履行情况。相比之下，我国香港特别行政区福利署在《十六项服务素质标准评估模式参考指引》中对政府购买公共服务监督内容的规定明确而具体，不仅提出了监督社会组织的若干具体标准，而且针对每项标准都设置了监督程序和方法，使整个监督任务与监督操作过程一目了然，易于掌握，便于运用。

2.3监督体系不完整

监督体系的完备性是许多国家政府购买共公服务监督管理的一种特色。比如在德国，对公共服务实施以Bertels⁃mann和公共交互指标网络为主要方法的绩效评估，前者是按照Bertelsmann基金会制定的基准方法进行绩效评估，而后者是由各城市成立的城市公共管理联合会（简称KGST）负责实施。每种公共服务领域被划分为一个网络，许多城市在众多的指标网络中互相合作，交换绩效数据，进行绩效比较。在日本，由“官民竞标监理委员会”对参与招标的社会组织的资格、项目信息、服务质量等开展监督，保障实施过程的透明性[4]。在我国，尽管《政府购买服务管理办法》第六章“绩效和监督管理”中规定了财政、审计、民政、工商等政府部门担负的监督职责，但是在实践中却存在着监督体系不完整的问题。就政府购买图书馆服务来讲，一方面是负有监督职权的部门没有积极介入监督活动，更没有相互配合开展工作。另一方面，只注重对承接图书馆服务的社会组织的监督，而忽视对购买服务的政府部门的监督。况且，就对承接图书馆服务的社会组织的监督来看，也存在着重视外部监督，忽视社会组织内部监督的问题。

2.4监督的非常态化

有效的监督并非一蹴而就，需要在长期的探索中摸索规律，不断改进。因此，必须保证监督工作的常态化、规范化。目前，关于政府购买图书馆服务监督的常态化问题已经引起了部分地方政府、图书馆的重视，出台了相关规定。比如，在无锡新区政府向艾迪讯公司整体购买无锡新区图书馆经营管理服务中，居民代表与政府工作人员共同组成项目监督管理委员会，定期举行工作例会，审议图书馆服务效果并作出决议。对政府财政资金使用情况进行监督和跟踪，要求每个季度审核一次资金使用情况，同时要纳入到年度综合考核当中，以帮助新区政府更好地掌握图书馆服务效果和资金支配去向[5]。但是，规范制定出来，并不代表就能得到正确的执行，许多政府购买图书馆服务常态化监督机制建设和实施情况有待进一步观察。就当下看，政府购买图书馆服务的常态化监督制度建设与执行效果并不非常理想，具体表现在：常态化监督的制度不健全，内容不明确，机制不完善；制度执行的随意性，许多政府部门领导借口工作忙、事务多而将监督工作放在日常工作的次要地位，想起来就过问一下，想不起来就算了，或者只派下属参与相关会议，听取会议情况汇报，而不做实际的监督调研活动。

3加强政府购买图书馆服务监督的措施

3.1健全监督的法律法规

完善的法律制度是政府购买图书馆服务监督有效化、可持续化的保障。因此，必须围绕政府购买图书馆服务开展制度创新，健全监督法律制度，明确监督的原则、内容、方法、程序，建立监督前置制度、监督介入制度、监督巡视制度，使任何监督行为有法可依、有法必依。在健全和完善政府购买公共服务监督立法中，要注重责任追究制度的建设。其一，要通过法律和制度的力量，提高监督人员对监督重要性的认识。其二，要通过建立相关制度，把监督责任落实到岗、落实到人，避免存在监督盲区，防止互相推诿现象。其三，在出现监督问题时，不能大事化小、小事化了，更不能采取听之任之、视而不见的放纵态度，而是要按照法律和制度规定，认真研究，开展责任倒查。在分清责任的基础上，依据相关规定，追究监督部门和责任人的责任。其四，对于不按法律法规和制度要求接受监督的承接图书馆服务的社会组织，政府部门享有行政优益权，可以采取终止合同、停止付款、责令整顿等措施。对于在监督中发现的违约、违规行为，监督部门应对相关的政府部门、社会组织和个人进行劝戒，要求及时纠正。对监督发现的违法行为，要移送司法机关依法处理。

3.2建设综合性监督体系

监督体系的完备性是国外政府购买公共服务的特点之一。比如，美国政府向社会组织购买公共服务的整个过程都处于严密的监管之下，这得益于美国建立的十分完整的监管体系。首先，美国政府建立了严格的信息公开制度。其次，美国政府购买服务的每一笔经费都有详细预算，纳入到政府的年度预算，每年都需国会审议和通过。其三，合同一旦生效，美国政府就会采取信息报告、实地巡查、投诉处理、审计监督以及阶段性评估等方式对社会组织进行监督[6]。我国政府购买图书馆服务的监督体系尚不完整，以政府监督和财政、审计、纪检、监察的专业监督为主，而公众和媒体监督、图书馆行业监督和司法监督却较为薄弱。完善监督体系是相当长的时期内我国政府购买图书馆服务的重要工作，尤其是要克服目前以“政府监督政府”为主的自我监督的弊端，加强人大监督、司法监督、公众监督、媒体监督、图书馆行业监督（图书馆专家监督）等外部监督体系建设，做到监督的全面化、全过程化，不留监督死角。同时，要将内部监督和外部监督有机结合起来，发挥各自的监督优势，弥补各自的不足。

3.3增强社会组织透明度

信息公开是现代法治和民主原则的基本要求，这决定了承担公共服务职能的社会组织负有信息公开的义务[7]。在施行政府购买公共服务制度的国家，普遍重视信息公开问题。比如在日本，信息公开有4种渠道：参加说明会、查询招标公告、查询官报和上网查询。我国财政部在《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》中明确提出，要拓宽公开渠道，搭建公开平台，及时将购买的服务项目、服务标准、服务要求、服务内容、预算安排等信息向社会公开。但是，这项规定针对的是购买公共服务的政府部门而非社会组织，有必要建立社会组织信息披露制度，强制要求承接公共服务的社会组织公开其机构代码、资金使用、服务标准、实际绩效，以及内部运营、社会募资、人员构成、既往业绩、参与诉讼等信息。为了强化信息公开制度的效力，可以将社会组织公开信息情况纳入信用评价体系，作为是否继续选择其作为承接主体的一项条件，或者作为是否剥夺其参与竞标资格的重要依据。

3.4引入第三方监督机制

“第三方监督”是指具有专业知识的专家学者或专门机构对政府购买公共服务活动开展的监督。世界上最著名的第三方监督机构是美国的“认可委员会”（COA）。我国的第三方评估监督机构包括法律事务的、会计事务所、审计事务所、专业调查公司等。第三方监督机制对政府购买图书馆服务的监督起到非常重要的作用。因为，购买图书馆服务的项目论证、价格确定、成本核算、质量标准设置、绩效评估等都具有很强的专业性质，仅靠政府、图书馆是完成不了任务的。除了专业性外，采用第三方监督机构对政府购买图书馆服务开展监督还有客观性、公正性、准确性等优点。所以，在政府购买图书馆服务中应重视对第三方监督机制的建设。一方面，建立第三方监督导入机制，以制度的形式把这项机制作为监督政府购买图书馆服务的必须选择。另一方面，要通过贷币、财政、税收等优惠政策积极扶持和培育第三方监督主体，特别是适用于购买图书馆服务的专业监督主体。还要采取竞争法则，打造第三方监督主体筛选机制，不断提高其监督能力和监督水平。

参考文献：

[1]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010（6）：55-59.

[2]邰鹏峰.政府购买公共服务的监管困境破解[J].甘肃理论学刊，2013（2）：74-78.

[3]项显生.我国政府购买公共服务监督机制研究[J].福建论坛，2014（1）：167-175.

[4]麻富根.政府购买公共服务的国际经验与启示[J].中国政府采购，2014（4）：26-28.

[5]贺伟.政府购买图书馆公共服务的新尝试[J].图书馆杂志，2014（2）：37-40，94.

[6]吕外.美国政府向非营利组织购买公共服务模式分析及启示[J].江南社会学院学报，2013（4）：68-71.

[7]张晓红.公共治理视角下加强政府购买公共服务监管的思考[J].财政监督，2014（2）：42-45.

郜丰信男，1978年生。本科学历，助理馆员。

收稿日期：（2015-06-09；责编：徐向东。）