□肖称萍　李　潇

新型职业农民培育及其运行机制构建研究

□肖称萍李潇

近年来，随着工业化、城镇化和信息化的加速推进，大量的农村劳动力向二、三产业转移，导致现有农村劳动力呈现出总量减少、年龄老化、文化偏低和对外转移加速等变化趋势，从而为农业现代化既创造了机遇也带来了挑战。为解决农村“空心化”和“农民荒”问题，2012年中共中央一号文件明确提出要大力培育新型职业农民，然而新型职业农民培育是一项基础性、长期性、社会性工程，必须城乡联动，顶层设计；并要构建沟通协调机制、保障机制、考核监督机制、激励扶持机制等运行机制以保障培育工程的顺利开展。

新型职业农民培育；城乡联动；顶层设计；运行机制

党和国家十分重视“三农”问题，近十年来中央一号文件重点聚焦“三农”，从2004年提出的加强对“农民职业技能培训”到“培养新型农民”，再到2012年首次提出“大力培育新型职业农民”，将其作为推动农业产业发展，实现农业现代化的中坚力量，并大力开展新型职业农民培育试点工作，无疑是把新型职业农民培育上升到国家发展战略的高度。然而正如农业部副部长张桃林指出的“培育新型职业农民将伴随我国农业现代化发展的全过程，是一项长期的、艰巨的基础性战略任务”。因而，研究如何培育新型职业农民，积极推进农业现代化和新农村建设成为当下大家关注的热点问题。

一、农村劳动力结构性变化昭示着新型职业农民培育的紧迫性

近些年来，在工业化、城镇化和信息化加速推进的背景下，大量的农村劳动力向二、三产业转移，导致现有农村劳动力呈现出总量减少、年龄老化、文化偏低和对外转移加速等几大变化趋势，从而使得从事农业生产的劳动力锐减，农村普遍存在空心村、留守妇女和留守老人现象。农村劳动力不断向城市转移，一方面，为农业现代化创造了条件。首先，农村劳动力的减少使人均可耕种土地的面积增加，有利于农业规模化生产和经营；其次，农村劳动力向城市转移，自给自足的农业人口减少，对农产品的需求量不断增加，农产品的市场空间就越大，农民的收入就会增加，这使得农业成为有利可图的产业，从而刺激农民提高生产效率。另一方面，也给农业现代化带来了挑战。农村青壮年劳动力为了满足生活所需和提高生活质量，不断向城镇和非农产业转移，导致我国农村劳动力的年龄和素质结构与发展现代农业的需求结构不相匹配的矛盾日益突出；大量青壮年劳动力转移到城市里，使得农村现有劳动力存量的整体素质趋于降低，农业和农村发展缺乏相应的劳动力资源作为支撑的问题日益显现。这就意味着当前及今后很长一段时期农村劳动力人力资本提升的任务要比以往更为艰巨和繁重，要想实现新农村建设，建立现代化农业，就必须提升现有农村劳动力人力资本：一是在推进农村剩余劳动力转移的同时，注重提高农业从业人员的整体素质，合理配置和利用农村劳动力资源；二是要在现有农村劳动力的基础上大力培育新型职业农民，以新型职业农民为标杆来提升现有农村劳动力的自我发展能力和辐射带动能力。

新型职业农民是指具有较高的科学文化素质、掌握现代农业生产技能、具备一定经营管理能力，以农业生产、经营或服务作为主要职业，以农业收入作为主要生活来源，居住在农村或集镇的农业从业人员。［1］新型职业农民兼备“新型”与“职业性”的时代特色，是农民中的优秀代表，在农业生产和经营中具有很好的辐射和带动效应，对其他农村劳动力有着潜移默化的示范导向作用。同时，加快培育新型职业农民还可以“以点带面”，提升农村劳动力的整体素质，进而有效缓解当前农村劳动力总量日益减少的难题，保证农业和农村的持续发展。

二、新型职业农民培育的实施路径

培育新型职业农民是党中央、国务院立足我国农村劳动力结构变化，科学把握农业现代化发展趋势，推进农业增效、农民增收、农村发展的一项重要举措；是加快构建新型农业经营体系，解决未来“谁来种地”这一问题的关键。但新型职业农民的培育不是一蹴而就的，需要通过政策框架的重构，实现城乡联动发展的制度创新；通过顶层设计，规划和制订培育目标和构建完善的培育体系，从而在培育的实施路径上实现策略创新。

（一）城乡联动

首先，就新型职业农民培育对象而言，来源是多元化的。因此，要彻底打破城乡二元结构壁垒，实现两者的联动教育与发展。在提倡与鼓励农村剩余劳动力进入城市务工，使其成为市民的同时，更重要的是，亦鼓励城镇人才投身于农村来经营农业，良性循环，最终成为新型职业农民。以此真正实现城乡互助，打通人才流通渠道，实现人才双向自由流动。

其次，就新型职业农民培育的资源而言，要整合城乡教育资源。我们应该以大职业教育观的视阈审视职业教育的内涵，城乡联动。由于我国长期以来城乡二元体制的历史惯性，教育领域的二元体制依然存在。在职业教育领域，城乡职业教育发展不平衡，无论是学校数量、办学经费投入、师资状况、实验实训条件等方面，城市职业教育明显优于农村职业教育，农村职业教育处于整个职教体系的薄弱环节，无论是数量还是质量都处于劣势地位。就当前而言，我国农村职业教育机构和城市职业教育机构之间存在严重的地域封闭性，难以实现协调发展，达到”双赢”目标。实施新型职业农民培育，要整合教育体系内部所有的教育资源，农村和城市职业教育机构发挥各自的优势，合理分工，实现城乡教育资源自由流动、共赢共享，形成一个城乡双向互动的生态体系，极大地提高新型职业农民培育的资源利用效率，实现培育效能的最大化。

（二）顶层设计

新型职业农民的培育涉及多个方面的内容，包括专业认知的引导、实操技能的训练、综合能力的培养和职业道德的教育等。［2］预示着其培养过程是一项长期、系统的工程，需要政府对此进行科学谋划和顶层设计，才能实现供需平衡。

一是规划和制订培育目标。“有文化、懂技术、会经营”是我国新型职业农民培育的总目标，由于各地生产力水平、经济发展水平、自然资源、基础设施等不尽相同，再加上政府主导行为选择指向的差异，必然带来农民教育培训的地区差异性。各地要根据产业、区域、服务和经营管理领域等不同特点，立足区域农业产业布局和农业发展实际，结合地方主导特色产业，针对农业现代化发展的当下和长远目标，对本地区新型职业农民培育进行科学系统的规划。我国农业部将新型职业农民区分为生产经营型、专业技能型和社会服务型等三种类型，这为新型职业农民培育明确了具体的实施对象。各地必须依据调研得出的现有农村劳动力年龄、学历、数量和培训需求，农村土地面积及流转面积，科学测算粮食、经果等农作物、畜禽水产养殖等规模化、标准化生产对新型职业农民的需求，根据当地农广校等教育培训机构的教育培训能力，规划新型职业农民教育培训的数量目标和知识、技能达成目标，形成新型职业农民培育的目标体系，以指导下一步具体的教育培训实施活动。

二是构建完善的职业农民培育体系。当前我国新型职业农民培育存在教育培训体系不健全、培育主体单一、社会资源分散、教学设施不足等问题。这些问题的存在迫切要求加强职业农民培育体系的建设。完善的培育体系能够保证新型职业农民教育培训的高效性与长效性，但其建设需要在顶层设计的基础上通过多方努力共同实现。我们可以借鉴发达国家培养农业人才的经验，建立多渠道、多形式、多层次的完善的职业农民培育体系。加快构建和完善以中等职业学校、农业广播电视学校、农民科技教育培训中心等农民教育培训专门机构为主体，高等农业职业院校、农技推广服务机构、农业科研院所、农业大学、农业企业和农民合作社广泛参与的新型职业农民教育培训体系。构建起纵向上初、中、高等职业教育相衔接，横向上学历教育与非学历教育、技能培训与农技推广相沟通；可以借助互联网络、广播电视等媒体，利用现代远程教育将科学技术传播给农民，农民可以利用农闲时间就近接受教育培训；学制灵活，可长可短；理论与实践相结合，注重实效的职业农民培育发展的职业教育 “立交桥”，满足新型职业农民多层次、多形式、广覆盖、经常性、制度化的教育培训需求。［3］

三、新型职业农民培育的运行机制构建

新型职业农民教育培训是我国农业和农村经济发展史上一项广泛、深刻又复杂的教育和社会变革，涉及城乡的方方面面和社会各类人群。因而，我国职业农民培育的顺利开展，需要建立一整套运行机制，以加快形成“政府主导、部门协作、项目拉动、社会参与”的新型职业农民培育工作格局。

（一）沟通协调机制

中国是一个农业大国，农村人口占大多数，农民教育培训面广量大；同时，我国又是一个发展中的国家，因而能够增加的职业教育资源总量非常有限，所以必须加强政府的组织领导和统筹协调，对现有的涉及农民教育培训的资源进行整合，资源共享，确保各项工作有序进行。

首先，统筹整合各类教育培训资源。新型职业农民的教育与培训不是某个部门的单独行为，而是涉及多个部门的共同责任。国家应从制度层面理顺管理体制，统一管理职业教育资源，打破各部门多头管理以及城乡条块分割的局面，集中有限资源“干大事”。我国的职业教育培训机构，就管理体系而言，有归属教育系统的，也有归属劳动与社会保障、农业等行政部门以及工会、青年团、妇联等社会团体的；就办学类型而言，有职教中心、成教中心、职业中学、农技推广站等多种形式；就办学主体而言，有政府投入的，也有企业、集体、个人和其他社会组织投入的。由于多部门分割管理，使农村职业教育资源处于分散状态，各类职业教育机构彼此之间缺乏统筹协调，难以承担新型职业农民培育的繁重任务。国家要统筹整合各类教育培训资源，将分散于农业、劳动、教育、科技等不同部门的教育资源进行整合，聚集各方资源，形成培育场所、师资队伍、实训设备、培训教材、科技示范户等资源库，既合理分工，又资源共享，从而实现人力、物力、财力的最大化利用，减少资源浪费。

其次，构建多主体协作机制。在新型职业农民教育培训网络的构建中，政府部门应该一方面注重适当弱化行政部门的行政指令功能，增强行政部门的治理协调功能，另一方面要通过政策杠杆和制度力量，鼓励不同职业教育培育主体间的协作，特别是企业、教育培训机构和科研院所的协作，各类主体协同创新、互为补充，互为依托［4］，形成大联合、大协作、大教育、大培训的格局。进一步强化农业科研院所、农业院校的社会服务功能，鼓励结合科研、教学和推广服务开展新型职业农民教育培训。创新农技推广服务方式，支持农技推广服务机构把新型职业农民教育培训融入试验示范、成果转化和技术推广中，提高广大农民的技术承接和应用能力。增强农业园区和农业企业发挥产业化经营优势，完善新型职业农民教育培训设施条件，建立新型职业农民教育培训现场教学和实训基地。农民专业合作社集新型职业农民教育培训对象、内容和需求于一体，是新型职业农民教育培训服务农业产业发展的有效结合点，要加大对专业合作社参与新型职业农民教育培训的扶持力度，组织农民参加教育培训。

（二）保障机制

当前我国新型职业农民教育培训取得一定成效的同时，依然面临着诸多问题。比如资源不足且分散；规范化、标准化、制度化建设滞后；服务体系缺失等。这些问题的存在迫切要求加强农民教育培训的保障机制建设。

首先加强立法工作。提高对新型职业农民培育立法工作的认识，加快新型职业农民培育的立法进程，健全完善相关法律法规，使新型职业农民培育步入法制化的轨道，为这项工作的顺利推进奠定坚实基础。至今我国还没有一部专门的农民教育培训法律法规，农民教育培训工作规范性差，在实施过程中主观随意性大，经费及各种保障措施的落实常常受阻，影响农民学习新知识、新技能。一是完善已有法律，对《农业法》、《教育法》和《职业教育法》等有关新型职业农民培育的内容进行针对性地可操作的细化。二是适应新形势加快立法。建议国家尽快出台与新型职业农民培育相关的专门法律法规，比如 《新型职业农民培育法》、《新型职业农民社会保障法》等。三是在广泛调研的基础上，推动地方性农民教育培训法规条例的制定，规范各地新型职业农民培育工作。通过构建系统完善的法律法规，将新型职业农民培育工作纳入法制化、制度化和规范化的良性循环轨道，切实做到有法可依和有法必依。其中，新型职业农民培育立法主要是从明确组织管理、经费投入、经办教育机构、农民接受教育培训的权利与义务和制定扶持政策等几个方面入手。

其次加大资金投入。新型职业农民培育工作具有鲜明的公益性、基础性、社会性，因此，各级政府的财政投入应成为主要的资金来源。而目前的问题在于新型职业农民培育经费主要由地方财政负担，国家并未出台专门政策向各试点县提供专项政府补助，这很大程度上导致地方政府由于财政困难而无力承担巨大的培训成本，从而进一步导致培训资源供给不足，培训形式与内容单一化，培训形式化等。因此，各级政府应该不断加大财政投入力度，除设立职业农民培育专项资金外，还可采取补助、培训券、报账制度等方式，努力提高经费的实用性和使用效率。同时，各级政府应当建立多元投资体制，允许并鼓励企业、社会组织、金融机构参与到新型职业农民培训中来，建立以政府为主，社会各方力量积极参与的多元化资金投入体系，从而扩大资金来源，改善培训条件，提高培训质量。

（三）考核监督机制

对新型职业农民培育进行全方位的考核和监督，包括过程考核监督和结果考核监督。一方面，国家在政策、资金方面给予职业农民教育培训极大支持的同时，也应对教育培训质量予以严格考核与监督，将经费的分配与培育质量相联系。另一方面，在职业资格证书考核制度上，合格与否不应由学员选修的课程数量与培训的课时长短来决定，而应通过综合考核来观察学员掌握相关知识及职业技能的项目数量与质量。

一是对教育培训机构进行考核监督。需要对参与职业农民教育培训的机构进行资格审查，考察其是否具备完成农民培育项目的基础设施条件、组织规范、制度体系等；对其师资力量、教学过程、教学质量、跟踪服务水平等进行全过程的考核和评估。

二是对农民参与教育培训后获得相应资格的认定与考核。认定管理工作是新型职业农民培育制度的重要环节，是扶持、服务新型职业农民的基本依据，也是未来建立农业准入制度的重要基础。［5］考核办法分为中间考核和结业考核两种，根据内容分为书面考核和实际操作技能考核两种。通过考核的农民可以得到国家承认的岗位资格证书，并在生产经营上获得相应的扶持政策。各地要建立规范的新型职业农民认定管理制度，并明确认定标准、认定程序、认定时间以及职业农民的分类等级和称谓等。应借鉴国际经验，在充分考虑各地现代农业产业特色和生产力发展水平的基础上，根据从业年限、专业技能、经营规模、产出效益、示范带动作用等综合设定新型职业农民认定标准体系，保证认定管理的权威性和连续性。同时，必须尽快设立专门的新型职业农民资格认定机构，明确认定时间、认定流程、考试考核方法等具体事宜，并建立动态化管理机制，探索建立科学的职业农民认定管理制度。

（四）激励扶持机制

培育新型职业农民是一项关系三农长远发展的基础性、长期性工作，农民作为社会中的弱势群体，需要政府通过切实的宣传和实质性的政策扶持来营造良好的社会氛围和政策环境。从政府层面出发，一是出台一些倾向于提升职业农民社会地位和价值的激励政策。二是要加强经济职能，建立完善包括培训补贴、基础设施、土地流转、金融信贷、风险支持、社会保障等内容在内的综合性政策扶持体系。

一是加大新型职业农民教育培训补贴力度，尽快出台新型职业农民以“农学结合、弹性学制”免费接收中等职业教育的资助政策，建立完善公益性的新型职业农民教育培训制度，通过误工补贴和学费减免降低农民经济负担，激发农民接受教育培训的积极性。

二是着力打造新型职业农民创业兴业的良好环境和氛围，完善农业基础设施，改善农业生产条件和装备水平，提高农业经营效益和农民收入，使务农成为体面的职业；积极稳妥引导农村土地经营权有序流转，在坚持农村土地集体所有权和农民土地承包权的基础上，通过流转费补贴等政策手段鼓励土地向新型职业农民流转，优化土地资源配置、推动土地经营规模化、集约化。

三是创新面向“三农”的金融信贷和保险服务。加强政策性金融支农扶农力度，探索设立新型职业农民创业基金和信用担保基金，建立政府支持的“三农”融资担保体系，切实解决新型职业农民在发展现代农业、扩大经营规模过程中的融资困难。丰富农业保险品种和覆盖范围，提高农业保险风险保障水平和补贴力度，降低农业经营风险。农民在创业的过程中，他们要承担人身风险、资金风险、责任风险、技术风险等一系列未知的风险。为了降低甚至消除农民创业的“后顾之忧”，政府应加快建设农业保险制度。首先，建立专门的农民创业保险机构，为农民提供创业保险咨询、理赔等业务。其次，开发适合农民创业的险种，扩大承保范围。逐步建立满足新型职业农民生产经营需求的多层次、高保障的保险产品，免除农民后顾之忧。

四是推动基本公共服务均等化，建立平等的工农城乡关系，探索建立新型职业农民与城市职工享受同等养老、医疗等待遇的社会保障制度，切实提高农民社会地位，使务农成为一种体面的职业。

［1］什么是新型职业农民［EBOL］.http||forum.home. news.cn hread1302833731.html.

［2］庄西真.从农民到新型职业农民［J］.职教论坛，2015（10）：25.

［3］吕莉敏，马建富.基于人力资本理论的新型职业农民培育研究［J］.职教论坛，2015（16）：24.

［4］郑爱翔.农村劳动力转移就业培训现状及提升策略——基于江苏省的调查［J］.职业教育教育，2013 （25）：79-82.

［5］窦艳芬，姜岩.都市型农业视阈下天津市培育新型职业农民的必要性和对策研究［J］.农业经济，2014（8）：41-54.

责任编辑宋庆梅

肖称萍，女，江西科技师范大学职教研究院研究员，编审，研究方向为职业教育管理；李潇，江西科技师范大学教育学院2014级硕士研究生，研究方向为职业教育管理。

江西省高校人文社科重点研究基地江西科技师范大学职业教育研究院2014年招标课题“江西农村职业教育与成人教育问题与对策研究”（编号：JD1492），主持人：肖称萍。

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1001-7518（2015）25-0068-04