□傅大友　顾永安　陆正林

应用型本科高校内部机构设置与改革探析——基于C校的个案分析

□傅大友顾永安陆正林

内部机构设置与改革是高校内部管理体制建设的重要组成部分。目前，应用型本科高校内部机构设置与改革具有合署部门增多、以模仿和沿袭传统高校为主、少数高校盲目攀高、学术与民主管理机构作用发挥不到位以及一些高校积极探索与改革创新等特点。基于C校机构设置的探索，提出作为一种新型大学，应用型本科高校机构设置与改革应当要符合地方性、应用型、开放式、教学型等定位和高校的实际情况，既积极稳妥又勇于创新地进行。

应用型本科高校；机构设置；改革；新型大学

应用型本科高校是在高等教育大众化背景下产生的，与传统的研究型大学相区别的一种新的高校类型。高校内部组织机构改革是高校内部管理体制改革的一个方面，主要指高校内部组织系统及其构建原则与功能设定，涉及到机构设置、职责分工、权力分配及各种组织机构之间的相互关系等。高校内部机构设置与改革不仅是其开展工作的一种必要形式，而且是高校办学思想的一种重要体现。应用型本科高校的机构设置与改革不应盲目照搬传统高校的做法，而应该根据其具有地方性、应用型、开放式、教学型等方面的特点和各高校的办学思想及实际情况来确定。

一、应用型本科高校机构设置与改革的重要意义

一般而言，所有的本科层次高校都要承担教学、科研和社会服务的职能，但是不同层次和不同类型的大学其侧重点是有所不同的。由于“结构跟着战略变”，不同高校价值取向和组织目标上的这种差异性，必然导致大学内部组织结构、管理制度和运行机制的不同。人们将“大学”视为一种“学术组织”，传统大学具有深厚的精英情结，对社会持“超越的”批判态度并以引领人类文明前进的方向为己任。这也是人们所谓的“大学精神”的实质和根本。这种目标取向，使大学的规章制度与组织机构皆以培养学术型人才、发展学术（知识创新）为核心，格外强调大学相对独立于社会的自治和（学术）自由，学术权力在大学权力系统中占据主导地位（至少在理念上如此）。另一方面，我国的高等职业学校和高等专科学校，经过较长时期的发展，逐渐明确以职业、就业为导向，强调快速成型（两至三年）、灵活多变（适应社会对技术人才的多变要求），在学校的制度设计和组织机构设置中格外关注市场因素，形成有别于研究型大学的内部管理体制。

但是，随着我国经济社会进入转型发展时期，本科高校与社会的直接联系日益加强，社会对应用型人才的要求日益增高、需求量日益增大，其直接结果就是高等学校基于职能分工的类型分化的加剧：与经济社会发展密切联系的应用型本科高校作为一种新的高校类型正在生成和壮大。这些应用型本科高校不同于传统的研究型大学，具有鲜明的“应用性”和“地方性”等特质，在人才培养目标和方式、科研的侧重点上都与研究型大学有很大差别，并且格外突出“服务社会”的职能［1］，重视校地校企互动合作；相对于高职高专院校，应用型本科高校又必须具备本科的基准，在教学和科研中表现出较强的“学术性”和“学科性”，其“应用性”和“地方性”带有强烈的本科色彩。这种类型和层次上的特殊定位，使得应用型本科高校不能照搬研究型大学和高职高专院校的组织体系与管理制度，而必须结合自身的历史、类型、层次和区域环境，积极探索适合自己的内部管理体系和制度规范。

我国经济社会和高等教育的发展，对所有高校都提出了改革内部管理体制的要求，但这种要求对于作为一种新生事物的应用型本科高校或新型大学来说更加强烈和迫切，因为这类高校既没有成熟的、适切的内部管理体制，又缺少可资借鉴的成功经验和榜样。另一方面，应用型本科高校在所有本科层次高校中的数量占绝大多数，是本科高校的主体部分。应用型本科高校的组织机构改革（与管理制度改革相统一）的成败，不仅对于这些高校本身，而且对于整个中国高等教育系统都将产生重要的影响。进行应用型本科高校组织机构改革研究，探索应用型本科高校内部组织机构设置，不仅意义重大，而且迫在眉睫。

二、应用型本科高校机构设置与改革的现状分析

上世纪末以来，为了适应高等教育大众化的需要，先后有400多所高职高专院校单独或合并升格成为本科高校，人们习惯称其为新建本科院校。他们在推动中国高等教育大发展和促进高等教育大众化以及地方经济社会发展方面发挥了重要作用。这批高校在办学定位方面基本上都确定为地方性应用型本科高校，在其内部机构设置与改革方面大体呈现出以下几种情况。

一是呈现合署、挂牌部门增多的趋势。依据我们对湖南理工学院、黑龙江工程学院、厦门理工学院、南阳理工学院、重庆科技学院、上海电机学院、宁波工程学院和常熟理工学院8所地方理工类本科院校的调查，机构设置的名义数量（即存在机构名称的）平均为31.4个，实际数量（合署、挂靠办公后只有一名正处职领导的机构）平均为25.1个，比名义数量减少了8.3个。各高校除了党群部门以及办公室、教务处、学生处、人事处、科研处、财务处、资产后勤处、继续教育学院及图书馆等常规的高频次的常设机构之外，不少院校采取了将党委办公室与校长办公室，纪委、监察室与审计室，教学质量管理部门与教务处，教师发展中心与人事处或教务处、发展规划处与高等教育研究所或教学质量管理部门合署办公的做法。有所不同的是几个机构设置的情况相对多样。比如厦门理工学院设有独立建制的“教师发展中心”，常熟理工学院和宁波工程学院的“教师发展中心”则挂靠“人事处”，其余学校无此机构；常熟理工学院、上海电机学院、宁波工程学院设有与发展规划处合署的“高教研究”机构，重庆科技学院、南阳理工学院、厦门理工学院、黑龙江工程学院、湖南理工学院等设有“高教研究所（室）”但不独立，分别附设或隶属于相关高校的合作发展部、教学质量与评估办、教务处、发展改革研究中心以及教育科学研究所等部门。

二是以模仿和沿袭传统高校的机构设置模式为主。出现这一情况，有其必然性。首先，根据法律规定，我国高校（特别是公办高校）统一实行党委领导下的校长负责制的领导体制。因此在内部党政机构设置时必然要根据这一领导体制来考虑，我国地方高校的机构设置一般包括党委组织机构、行政组织机构、教育辅助机构以及院系等；其次，传统本科高校大多是重点大学、老本科，新建本科院校在机构设置时自然将其视为学习的榜样，进行模仿甚至照搬；其三，一些高职高专学校原来的内部机构设置就沿袭本科院校，甚至和本科院校差不多，升本后连名称都不需要改，只要将处室及干部提个级别就行。这种做法省时省事，方便快捷，有利于工作的稳定性和连续性。但也在一定程度上带来了机构设置偏多、分工较细、协调较差、效率不高的问题。例如，有些应用型本科高校学科建设刚刚起步，也专门设置了学科建设办公室；也有的学校没有几个民主党派成员，也专门设置了党委统战部等。

三是少数高校在机构设置上有盲目攀高、急于求成现象。少数应用型本科高校升本后没有及时按照合格评估的要求加强本科教学工作建设，设置教学管理运行、教学质量保障部门，就急于申办硕士学位点，准备升格更名大学。有的高校升本没几年，专科专业仍占很大比例，本科教学合格评估还未通过，就在其办学定位中明确提出办硕士、升大学的目标，并为此专门设置了研究生处和大学筹建办公室。还有的高校没有一名留学生，只有一两个国际合作项目，就成立了国际交流处或国际教育学院。这种定位和机构设置，不仅导致机构设置偏多，挤占有限的办学资源，而且势必助长教师和干部的急功近利心理，而不利于学校集中精力加强本科教学工作和提升内涵建设水平。

四是学术与民主管理机构的作用发挥不到位。如在学术机构设置方面，各校均设有学术委员会、教学委员会、学位委员会、职称评审委员会等机构，也基本能履行各自职责。但是在各种学术机构中，领导干部偏多，骨干少教师；受命完成任务多，独立开展工作少；一致通过比较多，不同意见争议少。没有严格区别学术机构与党政管理机构的性质、任务和作用。在民主管理机构方面，各校普遍建立了教代会和工代会（简称双代会）制度，大多数高校做到每年至少召开一次大会，校长报告工作，代表审议并提出若干议案。但很多高校流于形式，学校的重大决策事项，特别是涉及教职工切身利益的重大事项，较少有坚持通过“双代会”审议决策的情况。有的高校根本不经过“双代会”，以党委常委会或校长办公会议形式决策，有的即使把重大议题拿到“双代会”上通报，也仅仅是听听意见，不愿或不敢让代表表决通过。至于学生事务的一些民主管理机构，如学生食堂管理委员会，则大多由学校职能部门在主导，很难充分发挥学生的作用。

总体来说，应用型本科高校的机构设置在经过升本后的初期发展后，与这类院校的本科教学及其人才培养质量一样，需要经过从外延发展到内涵提升的阶段，需要经历模仿、运行、探索、改革、再运行、再探索、再改革的不断递进的过程。而在当前以新建本科院校为主体的院校向应用型转型发展的进程中，合理进行学校内设机构的设置改革可能正当其时。

五是一些高校在机构设置上进行了积极探索与创新。如临沂大学打破原来的机构设置，采用重大事项项目负责人制度；重庆文理学院实行大部制，将全校党政管理机构合并为几大部门；沈阳工程学院从管理原理出发，设置了过程管理办公室和管理绩效评价办公室等。这些机构设置与改革的实践探索蕴含了高教理念和办学思想等方面的较大创新和突破，也初步显示出一些活力和作用，但毕竟为数不多，绩效如何，能走多远，还有待观察。也有高校根据工作需要灵活地设置了内设机构。如常熟理工学院基于高校发展规律的自觉把握和办学实际的需要，在全国同类院校中较早设置了信息化办公室、教学质量管理办公室和高等教育研究所（应用型院校研究中心）等，为该校在信息化校园建设、教学质量保证体系建设以及应用型本科高校研究形成特色与优势并走在全国前列提供了重要保障。在教学单位设置上，基于构建以理工为主的学科专业群的办学格局，设置了教学单位，并完成了从系到院系并存再到二级学院管理的过渡。该校考虑到缺少行业背景支撑的制约，依据区域内产业结构特点和实体二级学院，主动探索行业学院人才培养模式改革。围绕苏南光伏产业发展需求，成立光伏科技学院；围绕苏州及上海电梯生产基地，成立康力电梯学院；围绕苏州与上海服务外包人才需求，成立国际服务工程学院；围绕中国（常熟）国际服装城，成立服装工程学院；围绕常熟汽车产业发展需要，成立汽车工程学院。行业学院扩展了学校的发展空间，有效促进了学校与行业的协同发展。

三、应用型本科高校机构设置与改革的探索——以C校为例

C校升本十多年来，围绕“推进转型发展，创建应用型品牌大学”主题，在转型发展与应用型人才培养方面赢得了教育主管部门和社会及用人单位的好评。C校在内设机构设置与改革等方面进行了积极的探索，取得了较好成效。

一方面，C校大力精简机构和管理人员，把有限的编制指标尽可能用于教师队伍建设。在具体做法上，学校考虑到与上级有关部门的工作衔接以减少阻力，顺利开展工作，所以没有过分裁撤机构，而是采取尽量压缩机构和人员，同时适当采用保留机构牌子对外，内部打通工作的合署办公方式。例如纪委、监察的审计部门，各有其职能，一个也不能随便撤销。但其工作有相通性，同时又有阶段性的特点，人配多了，大多数时间没多少事务；人配少了，遇到事务多忙起来人手又很紧张。由此学校就采用对外三个机构，内部合署成一个机构，领导交叉兼职，各有相对独立人员各司其职，工作需要时就统一调配使用。这样既保证了工作需要，保证了各自职能的有效行使，同时又精简了人员，节约了开支。类似这种情况还有，如科技处、社科处、学科建设办公室、研究生培养处等机构合署办公。党办、校办与校地合作办公室合署办公，党委宣传部、党校、编辑出版中心合署办公，工会、离退休办公室合署办公，学工部、学生处和招生办、就业办合署办公，发展规划处、高等教育研究所、教学质量管理办公室合署办公等。目前，这些机构运行良好，有力促进了学校事业发展。C校升本之初的2004年9月，全校学生8227人，教职员工830人，校内机关名义数量22个，实际数量19个，其中机关人员（行政与教辅）159人，占全校教职工比例19.16%；2015年7月，全校学生15465人，教职员工1167人，校内机关名义数量36个，实际数量17个，其中机关人员（含行政与教辅）256人，占全校教职工比例的21.94%。实践证明，这虽然不是最好的方法，但在目前体制下，也许是一个较为恰当的选择。当然，随着整个社会和高等教育改革的不断深化，高校“去行政化”的逐步推进，高校内部设置应该有一个较为彻底的变革，真正体现高校作为学术组织的本来面目。

另一方面，根据学校将办成特色鲜明、质量著称的应用型品牌大学的办学愿景和奋斗目标，创设了一些新的内设机构，并日益显示出其积极作用和生命力。兹以C校三个机构的设置为例予以阐述。

（一）设立校地合作机构，落实办学定位

应用型本科高校基本都定位为地方性、应用型和开放式，如何实现这些办学定位，十分重要的一条就是加强校地互动和校企合作。一些高校沿袭老本科做法只设国际合作交流处（或学院），以此推进国际合作交流，而在升本之初，应用型本科高校国际交流合作刚刚起步、规模很小、层次也不高，独立设置国际合作交流处相对于这类院校的校地合作来说并不是那么迫切和必要。我们在调研中也发现一些院校舍近求远，不务实际地追求国际化，忽视了与国内的特别是学校周边的校地、校企合作，或者是将校地、校企合作分散在办公室、教务处和科技处等部门，因没有一个专门负责校地合作的机构与分管校领导来运作而不能长期、有效地开展。在升本之初，学校就充分认识到这一问题的重要性，经过研究创建了合作发展处，主管对外合作发展事宜，后来又把原由外事办公室承载的国际合作职能并入。2014年，随着学校新一轮机构设置调整和中层干部聘任，以及国际合作与交流和校地校企合作事务的增多，学校独立设置国际合作与交流处，将校地校企合作职能列入校地合作办公室并与党委办公室、院长办公室合署。同时，还设立了教务处合作教育科和科技产业处产学研合作科，推进校地互动的落实。

学校顶层设计彰显校地互动发展理念，积极实施校地互动发展战略［2］，成立了由学校和政府部门、行业组织、企事业单位、研究机构等单位的代表组成的产学研合作教育委员会，成立了由学校、地方政府领导和知名企业家三方组成的董事会，与办学所在地人民政府建立了校地合作领导小组及办公室。专门制定了《“十二五”校地互动发展规划》。合作办学与合作育人取得明显成效，以江苏省首家省市共建地方高校为抓手，主动对接苏州及周边地区，分两批共建光伏科技学院、国际服务工程学院、康力电梯学院、汽车工程学院、现代农业技术研究中心、生态环境研究中心、车用绿色材料及其应用协同创新中心和苏南区域可持续发展研究中心。“十二五”期间，学校签订了各级各类合作项目500多项，涉及11个学院，40多个专业，共有4000多名学生参与到各类合作教育项目的人才培养当中。2012-2014年，学校累计实施了137个横向科研项目，项目经费21000多万元，建有4个科技服务与技术转移机构、271家校外实习实训基地、10多个校企合作共建的实验室、200余个校企共建社会实践基地，累计接收社会捐赠的资金6000多万元，共接受合作单位或社会企业捐赠的教学科研仪器设备439台（套），校外企事业单位在学校设立奖助学金49项，共资助学生近1000人次，金额累计200多万元。

（二）建立教学质量管理办公室，强化教学质量保障

人才培养是高校的根本任务，而人才培养质量是高校的生命线。学校从升本开始就确立了“质量立校”战略，狠抓内涵升本，质量提升。为了抓住这个关键，C校在2006年创建了直属校长分管的、独立于教务处的机构——教学质量管理办公室，作为学校教学质量保证工作的管理机构，主要负责组织教学质量保证体系的建设和运行；组织各项教学评估和管理评审；统计、分析各工作机构提交的有关数据和报告等。该部门在学校领导下构建与完善符合学校实际的教学质量保证体系，这一体系源于国家、社会和学生要求，力求达到让国家、社会以及学生满意。学校教学质量保证体系由教学质量目标系统、教学资源管理系统、教学过程管理系统、教学质量监测分析和改进系统、管理职责系统等五个子系统构成［3］。体系明确了教学质量目标与管理职责、教学资源管理、教学过程管理、教学质量监测分析和改进等四个主要过程中影响教学质量的关键因素和关键环节及其质量标准，明确了各观测点执行“质量标准”的责任人、执行人及其在学校教学质量保证工作中应承担的责任和工作内容。整个体系的构建充分遵循了 “以人为本”“过程方法”“全员参与”“持续改进”等原则和理念，形成了教学管理运行与教学质量监控两条线的管理模式，有力地促进了教学质量的提高。

该部门的主要工作成效表现在：一是关注培养质量，强化质量监测。做到常规检查常抓不懈，促进教学工作不断规范；专项检查重点突出，促进教学管理不断规范；内部专业评估形成常态，促进专业建设质量不断提升；评教评管多位一体，促进教学与管理水平不断提升。二是重视信息收集，讲求数据分析。定期采集状态数据，注重挖掘分析问题，深入开展课堂教学质量等专题性调研分析，多途径多层面反馈信息；及时发布质量报告，覆盖全面注重延续。三是加强多方协同，保证质量改进效果。督促各单位对日常监督中发现的问题及时予以纠正；针对教学评估、专项检查中发现的问题，制订预防、纠正和持续改进的措施，并落实到位。几年来，教学质量管理办公室与广大教师和教务处等职能部门及教学单位一起为提高学校教育教学质量作出了积极的贡献，得到了大家的认可和好评。

（三）成立信息化办公室，助推特色品牌发展

校园信息化建设是高等院校建设的重要组成部分，在当今社会高校发展中，其建设水平已经成为衡量一所高校整体办学水平的重要标准之一。C校在不断探索实践推进转型发展的过程中，注重打造自身亮点，实现错位竞争，促进学校的特色发展。推动校园信息化建设，正是C校在特色化发展和品牌培育之路上倾力打造的一个亮点。为了大力提升学校数字化、信息化水平，丰富教学资源，提高管理效率。2006年，C校将学校校园网络中心、一卡通办公室等机构整合为信息化办公室，2008年，又将教育技术中心并入信息化办公室。该部门主要工作职责是：组织、指导和实施学校各项信息化建设工作；制定学校信息化工作相关规章制度，制定符合国家标准和学校特点的信息化编码标准、数据管理和业务流程；制定学校信息化具体建设项目的实施方案，并提供相关的技术指导；负责校园网和现代教育技术系统的建设、运行、维护、安全与管理；构建高效、便捷的信息化公共服务体系，开展各种信息化服务工作，保障学校教学、科研和管理工作的顺利开展等。

C校信息化建设提出了 “以师生为本”、“突出实用做好服务”的建设理念，在以下几个方面取得了一些成绩：一是建设了高速、安全、可靠的校园网络，目前校园网络骨干为万兆，出口为2.1G带宽，完成了无线覆盖全校园，实现了集有线、无线、VPN的一体化认证计费功能；二是建设了功能全面的校园卡环境，很好的将校园卡运用于校内师生的服务与管理并重的“一卡通”，目前已经升级为CPU卡；三是建设了绿色、节能、高效数据中心，构建了一个虚拟化平台，目前运行了近百个虚拟机系统，学校主要的业务系统和各个服务系统都运行在虚拟化平台上，不仅节约能源、节约资金，而且还大大提高了部门人员的工作效率；四是建设了教学资源平台，E-LEARING自主学习平台集成了学校的BB教学平台、各类网络精品课程、网络试题库、网络仿真系统、网络素材库等网络教学资源，为师生的网络学习与互动提供了很好的介质；五是建设了教师信息服务平台、学生信息服务平台，统一了信息门户，实现了师生“一站式”访问信息平台，方便了师生方便、快捷、人性化的信息访问服务；六是自主研发了一个高校管理决策支持系统平台，基于数据研发了教师综合信息、学生综合信息、校情综合信息三个管理与决策系统，提高了学校的科学管理与决策水平。

高校设置机构是进行管理，实现办学目标的重要手段。我们认为高校在设置机构时必须遵循目标原则、系统原则和效率原则等组织机构设置的一般原则，还必须遵循《高等学校章程制定暂行办法》中相关规定，如“按照高等教育法的规定，确定内设机构的组成、职责、管理体制”、“健全学校办学自主权的行使与监督机制，明确设置教学、科研及行政职能部门的基本规则、决策程序与监督机制”、“根据学校实际与发展需要，科学设计学校的内部治理结构和组织框架，明确学校与内设机构，以及各管理层级、系统之间的职责权限，管理的程序与规则”等。应用型本科高校在机构设置固然需要遵循这些一般原则和相关规定。同时，应用型本科高校机构设置要符合应用型本科高校的地方性、应用型、教学型和开放式等办学定位的特质与属性，还要充分体现高校或高校领导者的办学思想和理念，并使之在办学定位、发展目标、管理体制和运行机制中得到体现。但在实际上，应用型本科高校机构设置往往面临着遵循法规与原则的应然，与受制于地方教育主管部门或地方政府管理部门的审批等实然之间的掣肘。因此，应用型本科高校应当从全面推进转型发展，系统推进综合改革，有利于建设新型大学和有利于深化高素质应用型本科人才培养角度，既积极稳妥又勇于创新地进行学校内部组织机构设置。

［1］顾永安，等.新建本科院校转型发展论［M］.北京：中国社会科学出版社，2012：59.

［2］顾永安.校地互动：新建本科院校科学发展的新思路［J］.高等教育研究，2012（2）.

［3］傅大友，钱素平.常熟理工学院教学质量保证体系［M］.苏州：苏州大学出版社，2011：9-16.

责任编辑宋庆梅

傅大友（1952-），男，江苏南通人，常熟理工学院教授，研究方向为高等教育管理；顾永安（1967-），男，江苏南通人，常熟理工学院发展规划处处长、高等教育研究所所长，教授，硕士生导师，研究方向为新建本科院校和应用型本科教育研究；陆正林（1974-），男，安徽池州人，常熟理工学院高等教育研究所助理研究员，博士，研究方向为高等教育哲学和新建本科院校研究。

教育部人文社会科学研究规划基金项目“中国新型大学研究”（编号：15YJA1979），主持人：顾永安；江苏省教育科学“十二五”规划2011年度高教重点资助项目“应用型本科高校内部组织机构改革研究”（编号：B-a/2011/01/001），主持人：傅大友。

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1001-7518（2015）25-0053-05