论我国土地征收制度的完善——以农村土地承包经营权为例

2015-01-31刘森

周口师范学院学报 2015年4期

关键词：土地征收土地承包经营权公共利益

刘森

(周口师范学院政法学院,河南周口 466001)

摘要：我国农村土地承包经营权征收在法律规定及实践中存在土地承包经营权性质上的错位、农村集体所有权人主体虚位、“公共利益”界定不够明确等问题,应提出相应的解决方法,构建土地征收和物权保护的冲突平衡机制，以促进我国相关土地问题的解决。

关键词：土地承包经营权;土地征收;公共利益;农村集体土地

民法理论上的他物权包括用益物权和担保物权,他物权是一类重要的征收标的。土地承包经营权作为用益物权的内容,具有独立性，据此,土地承包经营权亦是征收标的。而现行法律在对土地征收及补偿做出规定的同时,并没有做出土地承包经营权在土地征收中应当单独予以征收及补偿的规定，这就引起土地征收和土地承包经营权保护的冲突。土地征收是以公共利益的需求为基础的,土地承包经营权是土地承包经营人的合法权益。公益和私益的冲突在土地征收中凸显出来，出现了“野蛮拆迁”“暴力拆迁”“钉子户”等社会问题。可见,这些问题的出现,并不能完全归因于补偿问题,我们需从法律的完善上来解决土地征收和物权保护的冲突,这就要求我们构建相应的法律平衡机制。

一、农村土地承包经营权的征收背景

(一)现实背景

随着我国改革开放和城市化进程的不断推进,土地越来越成为国家发展过程中的稀缺资源,特别是人口稠密的中东部地区。许多乡镇村政府机构甚至把土地作为增加财政收入或者推动经济发展的主要力量。在这个过程中,农民的权益往往被忽视甚至被侵害，主要原因在于对土地征收的法律规定含糊不清,忽略了在征收过程中对土地承包经营权的单独征收和补偿,使得土地征收存在诸多难以协调的矛盾和利益冲突。

(二)制度背景

我国宪法对土地承包经营权征收做出相关规定:“为了满足公共利益的需要,国家可以依照相关法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”从根本法层面限制了国家的权力,使得国家对于土地承包经营权只能采取征收或者征用的方式。有关土地承包经营权征收的规定主要集中在《物权法》。我国《物权法》规定了土地承包经营权人依法所享有的权利:“土地承包经营权人可以承包经营耕地、林地、草地等,并依法对其享有占有、使用和收益的权利,每一个土地承包经营权人都有权选择从事种植业、林业或畜牧业等农业生产。”第126条规定了土地承包经营权的承包期限,其中,耕地的承包期为30年;草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年,在特殊情况下,可以经国务院林业行政主管部门批准而延长。上述规定的承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。第127条、第128条、第129条分别规定了土地承包经营权的原始取得和继受取得。土地承包经营权有转包、互换、转让等流转方式，流转的期限须在承包期的剩余期限之内。承包地须用于农业生产,未经批准,不得用于非农业建设。在土地承包经营权的流转过程中,当事人可以申请登记,登记机关为县级以上人民政府。若不申请登记,不得对抗善意第三人。《物权法》也对发包人做出了限制性规定。除了《物权法》,《农村土地承包法》对农村土地承包经营权进行了更加系统详细的规制。

(三)土地征收和物权法之间存在矛盾

对于土地承包经营权的属性,《物权法》出台前后有着相反的观点:土地承包经营权的属性并没有归结为物权范畴内;土地承包经营权被界定为用益物权,从而确定了其物权属性,并且明确了土地承包经营权的独立性。这样一来,按照法理逻辑,土地承包经营权人的权利便得以确定,即土地承包经营权人对土地享有占有、使用和收益等权利,无须他人介入。基于物权的效力,土地承包经营权人的权利可以对抗土地所有人,也可以对抗第三人。也就是说,《物权法》对土地承包经营权进行了新的界定。但是,不可否认的是,土地征收的现实问题与物权法的相关规定存在着许多矛盾,例如土地承包经营权的性质判断、农村土地集体所有权人的认定问题、公共利益的界定等问题。如何处理好土地承包经营权征收中存在的这些问题,是现阶段促进农村经济开放性发展以及保障农民切身利益必须面对并亟待解决的问题。

二、土地征收法律制度存在的问题

我国法律对于土地承包经营权虽然有着较多规定,但仍然存在诸多问题,这些问题不仅仅出现在法律层面,在实践中,实际操作与法律不相符的情况也经常发生。

(一)土地承包经营权性质错位

《物权法》虽然将土地承包经营权划入用益物权的范围,并且对其进行了较为详细的规定,但不可否认的是,鉴于我国独特的土地承包经营方式,土地承包经营权还有社会保障功能,使得土地承包经营权具有了一定的债权性质。具体表现如下:

首先,土地承包经营双方的权利义务是由合同设定的。《物权法》第127条对土地承包经营权的设立做出规定:土地承包经营权的设立须以经营合同生效为前提,然后由土地承包经营权人向县级以上地方人民政府申请发放土地承包经营权证、林权证或者草原使用权证,然后注册登记,使土地承包经营权得以确认。这也就意味着土地承包经营权必须在经营双方达成合意后方能生效,并不需要经过一定的登记程序;与此同时,土地承包经营双方之间的权利义务还受土地承包经营合同的规制,这使得土地承包经营权不再是单纯的物权,而带有了明显的债权性质。

其次,土地承包经营权的债权性质还表现在承担责任的性质上。《农村土地承包经营法》第56条规定:“当事人一方不履行经营双方的合同义务时,应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。”根据该规定,土地承包经营权的双方当事人承担的是违约责任,而一般物权受到侵害时,权利人基于物权的排他性等特点可以享有的是返还原物请求权、停止侵害请求权、恢复原状请求权等,这种责任承担的方式同样证明土地承包经营权具有债权性质。

正是由于土地承包经营权的这种错位,导致真正的权利人在请求权利救济时存在诸多问题,甚至无法保障真正的权利人参与征收程序。当土地承包经营合同不能得以履行时,基于土地承包经营权的债权性质,土地承包经营权人可以通过债权救济途径来保护自身合法权益[1]。

(二)农村土地集体所有权人虚位

《物权法》第59条对属于集体所有的不动产和动产的范围做了规定。但这一规定看似明确,实则存在很大问题,问题的根源在于,“本集体”并不是一个严谨的法律概念,也不具有法律地位。

我国所有权的分类标准多种多样,其中因权利主体不同,可以将我国的所有权分类为国家所有权、集体所有权和个人所有权三大类。国家在民事活动中可以国库的财产作为参与民事活动的经济基础,从而成为法律概念中拟制的主体;而个人则以自己独立的财产在民事活动中享受权利、负担义务；只有集体的概念看似清楚其实极为复杂模糊。集体所有权中的集体,在法律上并没有具体明确的概念,它是指多个居住在一定区域内的农民的集合,是一个相对抽象的、法律价值意义不强的集合群体[2],实际是一个与个体相对的、不具有特定含义的、具有意识形态属性并存在多种歧义和多种理解的政治概念。集体在民法上有特定的含义:一方面,集体既可能是指组织,也可能是指集体成员。另一方面,集体所有权也不同于社会团体所有权[3]。本集体中集体所有的宣示仍未解决土地所有权的归属,这种所有权主体的多样化和不确定性造成了集体土地所有权主体的虚位[4]。这种所有权主体的虚化会造成征收程序具有随意性,使得真正的权利人在权益被侵害时无法得到有效的保护,应该因土地承包经营权而受益的主体在实践操作中被排除到征收程序之外,集体作为权利主体已被虚置和替代。

所有权主体既然是一个不明确的概念,那么谁能代表集体行使所有权亦成为一个复杂的问题,《物权法》第60条对此尽力做出了较为明确的规定,但这一规定在现实中存在诸多问题。随着我国经济体制改革的不断深入,计划经济时代遗留的一些农村集体经济组织已不存在,这些农村集体经济组织的职权现在实际上大多交由乡镇人民政府来行使。然而,乡镇人民政府作为国家行政机关,不能作为法律上的主体对集体所有的土地享有所有权。法律中的村民小组更是一个政治概念,无法从法律角度进行界定,也就无法独立享有一定的权利,承担一定的义务。在现实中,对集体土地享有所有权的往往是村民委员会这一基层群众性自治组织,而村民委员会因征地补偿款的问题与村民发生矛盾的事件在农村日常生活中屡见不鲜,这足以证明村民委员会并不能代表集体成员的意见,更无法保护农村集体经济组织中的成员权益[1]。以上种种问题证明了我国农村集体土地所有权人极不明确的现实。

(三)征收行为背离了“以公共利益为目的”

《物权法》第42条第1款明确规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”该规定明确了征收的前提,即“为了公共利益的需要”。但是实践中,许多征收行为却背离了这一宗旨。

有学者针对我国17个省份农村土地征收进行调查得出的数据表明,征地的目的主要是:修路(44.7%)、建开发区或工业园/工厂(23.3%)、建学校(6.8%)、建城市住宅区(6.4%)、为了将来的工业或商业开发(6.2%)[5]。但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定的公共利益的界定可知,在上述用途中,基于公共利益考虑进行征收的仅有修路和建学校这两项,所占比例仅约50%,其他的用途均背离了公共利益,而是单纯个人的商业私利。这不仅是对权利人的侵害,也是对我国土地管理制度的破坏。

三、土地征收法律制度的完善建议

(一)明确完整的土地承包经营权属性

首先,既然我国已经由法律明文规定将土地承包经营权界定为用益物权,那么相关法律就应当按照物权法定的原则,将土地承包经营权的具体内容以及当事人双方之间的权利义务关系全部交由法律进行规制,而不应由其他规范性文件来调整,更不应当由当事人之间的合同来约定。这样做可以使得土地承包经营权在设立、流转等各个环节中都能透明化,减少了权利义务双方之间因合意造成的经营权流转的随意性,有利于当事人更方便安全地行使权利履行义务。

其次,根据我国相关法律规定,通过原始取得的方式获得的土地承包经营权采用的是登记对抗主义,即只要土地承包经营权双方达成合意,签订合同,无须公示,该经营权即可生效,这明显不符合物权对世性的特征。虽然采用登记对抗主义的原意是要保护土地承包经营者的利益,使得合同一订立即使权利人并没有在事实上占有土地,仍可以成为土地承包经营权人；但是由于物权对世性的特征,物权的设立、流转等各个流程都应当透明化,而仅双方达成合意即生效会导致除权利人之外的第三人无法明确了解该土地承包经营权的具体内容甚至不知道该经营权是否存在,很容易因不知晓该权利的存在而造成侵权。物权一般需要权利人实际占有该物并进行登记公示才能享有,不经登记即生效不利于物权的保护,所以完善土地产权登记制度,强化土地产权登记的法律效力是我国目前需要解决的重要问题[1]。因此,我国应当借鉴德国等国家的相关规定,建立统一的土地登记制度,所有的不动产均由统一的土地登记机关进行登记,严格采取登记生效主义原则。

再次,我国应当加强土地承包经营权人的自主性,逐步减少对土地承包经营权流转的限制,将原来仅在集体经济组织内部流转的土地承包经营权推向更开放的市场,流转对象也不再仅限于本村的村民,从而使得整个农村土地市场更加活跃,土地资源也能得到更加充分有效的利用。

(二)重新界定农村土地集体所有权主体

农村土地集体所有权人的不明确导致在对土地承包经营权的征收过程中存在大量征收程序上的问题,无明确的权利主体就很难进行有效的权利救济,更遑论在征收中争取村民利益最大化的问题,因此,在现实中由于征收程序的随意性导致村民利益受到侵害的现象屡见不鲜。所以,重新界定明确可操作的农村土地集体所有权主体势在必行。虽然《物权法》第59条和第60条对权利主体及代表权利主体的行使者都有相关规定,但是仍然存在与现实操作不符的情况。因此,我国可以通过立法确定农村土地集体所有权为以自然村为范围的全体村民集体共有,遇有针对农村集体土地的重大问题,如征收程序、具体补偿方案等涉及村民切身利益的事项时,可通过召开村民大会的方式进行讨论决定,采用民主集中制的表决原则,少数服从多数,而其他一般性的问题可交由村委会代为决定并解决；若村委会的决议不能够得到大多数村民的认可,则可通过召开村民大会的形式重新审议,不能得到大多数同意的决议,村民大会可予以撤销。这样的界定就可以把虚化的集体所有变为实际的村民共有,使得土地承包经营权能够去行政化,不再成为地方政府增加财政收入以及妆点政绩的工具,而使农民能够切实享受到自己应得的利益。

(三)明确“公共利益”的界定

虽然我国相关法律对“公共利益”有所规定,但是过于笼统概括,“公共利益”界限应当具体明确。有学者对此提出了四个条件:(1)土地使用方向具有鲜明的社会性特点,不以赢利为目的,一般以社会公共产品为最终表现形式;(2)项目受益人是社会绝大多数人,而非特定的公众;(3)社会绝大多数人能直接享受;(4)土地征收后较征收前更具社会效益[6]。基于这些条件,我国可以采取列举加概括式的立法模式,使得界限能够明确,但可以赋予法官自由裁量权,更易于解决现实中的相关纠纷。

四、结语

农村土地承包经营权是我国物权中的重要组成部分,它关系到占我国人口绝大多数的农民的切身利益,解决不好就会产生巨大的问题,影响社会稳定。但是我国相关法规在现实操作中确实存在诸多问题,这不得不使我们去发现问题解决问题,只有不断完善我国相关法规,并且付诸实践,在操作中严格执法,才能创造一个完善的法制环境,保护权利人应得的权益。

参考文献:

[1]杨海坤,雷娟.从承包地征收透视我国土地承包经营权法律保护问题[J].广东社会科学,2012(1):242-246.

[2]潘善斌.农地征收法律制度研究[M].北京:民族出版社,2008:48.

[3]王利明.物权法论[M].北京:中国政法大学出版社,2008:145.

[4]潘嘉玮,傅建伟.土地征收法律制度的思考[J].华南师范大学学报:社会科学版,2007(1):27.

[5]叶剑平,丰雷,蒋妍,罗伊·普罗斯特曼,朱可亮.2008年中国农村土地使用权调查研究:17省份调查结果及政策建议[J].管理世界,2010(l):64-73.

[6]张艳,马智民,朱良元.农村土地承包经营权的物权化建构[J].中国土地科学,2009(4):64.

DOI:10.13450/j.cnki.jzknu.2015.04.017

中图分类号：D922.36

文献标志码：A

文章编号：1671-9476(2015)04-0066-04

作者简介：刘森(1984-),男,河南周口人,助教,硕士,研究方向为民商法学。