嵇 涛

(廊坊市消防支队，河北 廊坊 065000)

“合并处罚”在消防行政执法中的应用探讨

嵇 涛

(廊坊市消防支队，河北 廊坊 065000)

以某消防行政执法案件为例，探讨在消防行政执法中引入“合并处罚”的可行性，阐述了“合并处罚”的含义和适用条件、要遵循的原则，以及在适用“合并处罚”时应该注意的问题。以期引起消防行政执法人员对于“合并处罚”的关注。通过在实践中适用“合并处罚”，满足基层对一些复杂案件的处理需要，更好地体现过罚相当、处罚和教育相结合的法律精神。

消防行政执法；合并处罚；案例

一、案情介绍

李某投资某网吧，该网吧建筑面积500余平方米，消防监督人员在消防监督抽查时发现：该网吧未经办理消防设计审核手续施工装修，而且未经消防验收、开业前消防安全检查擅自投入使用，即未经任何消防行政许可，擅自营业。网吧属于公共娱乐场所，根据《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)及《建设工程消防监督管理规定》的有关规定，上述规模的娱乐类公众聚集场所在装修及投入使用、营业前应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申报消防设计审核、验收，合格后再行申报开业前消防安全检查，该场所负责人没有履行法定手续就擅自开业[1]。

面对这样的案情，消防行政执法人员依据现行消防法律法规的规定进行处罚。基层实践中，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第137条规定：一人有两种以上违法行为的，分别决定，合并执行，可以制作一份决定书，分别写明对每种违法行为的处理内容和合并执行的内容。也有的考虑到行政相对人经济承受能力，避免处罚后执行不了，便选取其中第一个案由进行处罚。上述第一种方案虽然符合法律规定，有处罚过重之嫌，易引起处罚决定下达后，经济处罚当事人无法承受的局面；第二种处罚方式则出现该罚而未罚的漏罚现象，不能体现一次行政执法的全面性、严肃性。

二、“合并处罚”适用于消防行政执法的可行性及必要性

《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第69条：判决宣告以前一人犯数罪的，除判处死刑和无期徒刑的以外，应当在总和刑期以下、数刑中最高刑期以上，酌情决定执行的刑期，但是管制最高不能超过3年，拘役最高不能超过1年，有期徒刑总和刑期不满35年的，最高不能超过20年，总和刑期在35年以上的，最高不能超过25年。数罪中有判处附加刑的，附加刑仍须执行，其中附加刑种类相同的，合并执行，种类不同的，分别执行。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第16条：有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过20日。

《餐饮服务食品安全监督管理办法》(2010年3月4日卫生部第71号令)第48条规定：在同一违反《食品安全法》《食品安全法实施条例》等食品安全法律法规的案件中，有两种以上应当给予行政处罚的违法行为时，食品药品监督管理部门应当分别裁量，合并处罚。

《安全生产违法行为行政处罚办法》(2007年11月9日国家安全生产监督管理总局第15号令)第52条：生产经营单位及其有关人员触犯不同的法律规定，有两个以上应当给予行政处罚的安全生产违法行为的，安全监管监察部门应当适用不同的法律规定，分别裁量，合并处罚。

由上可知，关于“合并处罚”在《刑法》及某些具体的行政法规中已有具体规定，且在实践中得到了良好的应用，提供了对实践中一些多种违法行为处理的法律依据。由《中华人民共和国行政处罚法》《消防法》及公安部相关规章等构成的现行消防行政法规体系，关于“合并处罚”即对同一个消防行政相对人在同一个行政法律关系中存在两个及以上的违法行为的“合并处罚”没有具体规定，《公安机关办理行政案件程序规定》(2012年12月公安部第127号令)第138条只规定了一人有两种以上违法行为的，分别决定，合并执行，亦未涉及“合并处罚”的规定。根据合理参照原理，可以将“合并处罚”引入到消防行政执法中来。这样能更好地体现“罚过相当”和行政处罚关于“处罚与教育相结合”的原则精神。

现实中同一消防行政相对人在同一事件中存在多种违法行为，或一种违法行为违反多条法律规定的现象相当普遍。《消防法》第16条、第17条关于火灾预防规定了企业、事业单位等消防行政相对人履行法定职责的规定，同时《消防法》第6章进行了法律责任的具体规定。如某商场“消防设施未保持完好有效”的违法案由，行政相对人既违反了履行法定职责的规定，又违反了消防设施不能存在故障的规定。公安机关消防机构应该对未履行法定职责下发责令限期改正，同时对“消防设施未保持完好有效”责令改正并处罚款处罚；前述案例则是同一行为人的多种违法行为。综上所述，为正确体现法律精神，笔者认为在消防行政执法中只有“合并执行”相关规定仍显不足，引入“合并处罚”应是必要、可行的，也是有益于现行消防行政法规体系的补充完善。

三、“合并处罚”的含义、适用条件及原则

(一)“合并处罚”的含义

“合并处罚”最初来源于刑法关系中的“数罪并罚”原理。数罪并罚主要是解决判决宣告以前，一人犯了两种或两种以上不同的罪，应当如何决定执行刑罚的问题。在行政执法过程中，也会出现类似于刑法中“数罪并罚”的情形。虽然行政法律关系和刑事法律关系不同，但行政处罚和刑事处罚的最终目的都是行为人对其违法行为造成的法律后果承担责任，接受处罚和教育。因此，根据“数罪并罚”原理，“合并处罚”可以认为是一个行政相对人在某一行政法律关系中，存在两种及以上应当受到行政处罚的违法行为，且这些违法行为的处罚属于由同一行政机关管辖、实施。按照处罚法定的原则，该行政机关对其违法行为综合考虑决定给予何种、何程度的行政处罚的适用制度。

(二)“合并处罚”的适用条件

根据“合并处罚”的含义可以看出，合并处罚的适用条件为：(1)“合并处罚”适用的是同一个行政相对人；(2)“合并处罚”适用于同一个行政法律关系中；(3)“合并处罚”适用于两种以上(含两种)违法行为；(4)“合并处罚”的违法行为的处罚应由同一行政机关进行管辖和实施[2]。

(三)在适用“合并处罚”时需遵循的原则

前文案例中，三种违法行为主要涉及行为能力罚和财产罚两种类型。针对行为能力罚这种行政处罚，在适用“合并处罚”时应遵循“吸收原则”，也就是选择相同罚种中最严厉的一种罚型进行处罚。比如该网吧的三种违法行为中，对第一种和第二种违法行为依法应适用责令停止施工；第三种违法行为依法适用责令停止使用。根据“吸收原则”，在合并处罚时只能适用责令停止使用，因为该网吧已建成，责令停止施工已不适用且无意义。

不同类型的处罚不能合并，《刑法》中的“合并处罚”也体现了同种刑罚合并这一原则，在条文解释里明确规定：如果数罪中判处有附加刑的，附加刑仍需执行，不论何种主刑都不影响附加刑的执行，体现了对主刑和附加刑的并科原则。

针对罚款这种财产罚类型，在适用“合并处罚”时应遵循“限制加重”原则，也就是说罚款的数额不能低于单一违法行为的罚款最高数额，不能高于几个违法行为罚款数额相加的罚款额度。对上述网吧的违法行为确定罚款时，因三种违法行为依法应分别罚款3万至30万元，那么在“合并处罚时”首先应根据场所的类型、面积、违法情节等具体情况，依据自由裁量权的相关规定，确定每一种违法行为的具体罚款处罚数额，根据“限制加重”原则，“合并处罚”最终罚款额度应该在三者之中的最高额至三者总和之间。

四、“合并处罚”在消防行政执法实践中的应用

本文开篇案例中某网吧存在三种违法行为：一是该网吧未经办理消防设计审核手续擅自施工，违反《消防法》第12条。二是该网吧未经消防验收擅自投入使用，违反《消防法》第13条。三是该网吧未经开业前消防安全检查就擅自开业，违反了《消防法》第15条。对于这三种违法行为如果分别裁量是：第一种违法行为根据《消防法》第58条规定，未经消防设计审核或者审核不合格擅自施工的建设工程，应当责令停止施工并处3万元以上30万元以下罚款；第二种违法行为根据《消防法》第58条规定，未经消防验收或者消防验收不合格擅自投入使用的，也应当责令停止使用并处3万元以上30万元以下罚款；第三种违法行为根据《消防法》第58条规定，未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求，擅自投入使用或营业的，应当责令停止使用并处3万元以上30万元以下罚款。而面对这样的案情，分别裁量既会给相对人带来较大的经济负担，也会使执法人员的执法效率降低。

根据前文所述的“合并处罚”含义，该案例属于同一相对人(某网吧这一单位)，所以符合“合并处罚”适用条件(1)；该网吧这三个违法行为都是违反的《消防法》，因此属于同一种行政法律关系，符合“合并处罚”适用条件(2)；该网吧违反了三个违法行为，属于存在多种违法行为，因此符合“合并处罚”适用条件(3)；该网吧违反的三个违法行为都属于同一行政机关(某市、县级公安机关消防机构)管辖，因此符合“合并处罚”适用条件(4)。根据以上分析，该网吧的三种违法行为可以适用“合并处罚”。

五、“合并处罚”时应注意的问题

一是“合并处罚”是指同种类型处罚的合并，不同类型的处罚不能合并，否则会出现“以罚代停，以罚代改”的问题，即不能用一种处罚代替另一种处罚。现行《消防法》主要涉及财产罚、行为能力罚和人身自由罚三种类型。同种类型的处罚适用“合并处罚”时应遵循“吸收原则”和“限制加重”原则。涉及限制人身自由行政拘留的处罚，“合并处罚”时最终确定时间应同时满足《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定。

二是违法行为要在行政处罚时限内。在行政处罚决定做出前公安机关消防机构发现某一行政相对人存在数个违法行为；或者在对其之前违法行为调查过程中又发现了新的违法行为。该案例在消防行政执法人员执法时通过查阅其消防档案，发现既没有进行设计审核、又没有消防验收，且未进行开业前检查，属于执法时发现存在数个违法行为的情况，且这些违法行为均在行政处罚有效时限内。

三是“合并处罚”的结果是综合考虑裁量的结果，这种结果应建立在分别裁量、处罚的基础之上，而不是将数个违法行为的处罚简单地相加进行合并。该案例中，“责令三停”的处罚综合考虑现实状况选定责令停止使用，最终罚款处罚，也需综合法律规定的各种因素，本着处罚与教育相结合、罚过相当的原则，综合考虑裁量，确定罚款数额。

四是“合并处罚”时法律文书的制作要以问清违法情节、确认违法事实为核心，相关笔录也可进行合并，以提高行政执法效率。比如该案例中《受案登记表》，只需制作一份即可，只是在案由中要分别写出这三种违法行为名称。该案中《询问笔录》如果这三种违法行为一人都能说清，制作一份《询问笔录》即可，如果一人不能说清，要分别询问，分别记录。告知和处罚审批表，根据具体情况也可合并，但应体现每一种违法行为。“合并处罚”的处理决定可以制作一份《处罚决定书》，但是在《行政处罚决定书》上要写明这三种违法行为，行政相对人分别受到哪些不同罚种的行政处罚，体现分别裁量、“合并处罚”，即“合并处罚”而非省略或不予处罚。

综上，“合并处罚”既是一个法理问题，也是一个执法实践问题。在实际执法过程中可能会遇到更为复杂的情况。法律的适用过程就是执法人员赋予法律以生命的过程。因此在适用“合并处罚”时要求执法人员根据实际情况，合法合理裁量，既不过重也不过轻，在消防行政执法中引入“合并处罚”既有理论意义，更有实际需求。推行“合并处罚”在消防实践中的应用可以保证执法人员对行政相对人所触及的违法行为实施全面的处罚，体现法律的严肃性，同时综合违法行为的后果及相对人的情况合并执行可体现处罚与教育相结合的法律原则，实现真正意义的执法目的。

[1] 全国人大常委会法工委刑法室,公安部消防局.中华人民共和国消防法释义[M〗.北京:人民出版社,2009.

[2] 葛红瑞,时福礼,郑洋.探讨“合并处罚”在餐饮服务食品安全执法中的运用[J].中国卫生法制,2011,19(5):46-48.

(责任编辑 陈 华)

On the Application of the “Merge Punishment” in the Fire Administrative Execution

JI Tao

(LangfangMunicipalFireBrigade,HebeiProvince065000,China)

Taking a case of fire administrative execution as an example, this paper discusses the feasibility of “merge punishment” introduced into the fire administrative execution. It also stresses the significance, its applicable condition and the principle of the “merge punishment”. This paper intends to arouse the awareness of the personnel of the fire administrative enforcement to the “merge punishment”. Through the use of “merge punishment” in practice, the needs for handling of some complicated cases at the basic-level can be met with the legal spirit of the “faults and the corresponding punishment” and “combination of punishment and education”.

fire administrative execute; merge punishment; case

2015-08-22

嵇涛(1970— )，男，江苏盐城人，高级工程师。

D912.112;D631.6

A

1008-2077(2015)12-0076-04