江　渝

(中共四川省委党校，四川成都　610072)

简政放权中的“放管结合”机制

江渝

(中共四川省委党校，四川成都610072)

[关键词]简政放权；放管结合；作用机制

[摘要]如何行之有效地推进简政放权，从当前社会转型的现实需要和政府治理演化的逻辑看，特别需要强化“放管结合”原则和机制。如果说简政放权是政府自身的一场革命的话，那么放管结合就是到达改革这一目标必经之路。放管结合的原则及形成机制是新一轮简政放权改革的重要保障。只有科学厘清“放”的范围、创新政府监管机制、优化政府协作机制、发挥市场和社会组织的自律机能，简政放权的效果才能真正体现出来。

转变政府职能，实行简政放权，就是减少、下放政府直接管理经济社会的权力。这就意味着，政府这只看得见的手必须让位于市场，把权利还给市场，把权利还给社会，把权利还给能够自主决定自己行为的老百姓。因此，取消和下放行政审批权力，减少政府对经济生活干预，实现政府的“瘦身”，都是压缩政府活动的空间，为市场、社会、老百姓留出广阔天地。但是，简政放权的“放”，要求的是政府“瘦身”和职能转变，不是让政府“无身”和“无为”，而是“有形之手”和“无形之手”的重新优化配置和有效利用，其实质是“放管结合”的政府管理机制创新。简政放权需要放管结合，基于三点理由：其一，市场不是万能的，市场经常会“失灵”，需要政府这只手来“补台”；其二，市场要起决定性作用，获得各种信息十分重要，如果各个市场主体都自己去寻找信息、收集信息，社会成本太大，需要政府搭建“平台”；其三，社会秩序、市场规则需要得到遵守和维护，对于只顾个体利益、不顾社会利益者，对于扰乱社会秩序、破坏市场规则者，必须严惩不贷，需要政府严管。因此，简政放权不是让政府一放了之，更不能以简政放权为名行放弃监管职责之实，而是要求政府在简政放权的过程“放管结合”，真正承担起社会秩序的维护者角色，有效推行法律政策，有效实施各类监管，有效进行社会组织的创新。回顾历史，我们已经对政府进行了多轮的简政放权。但是，每一次简政放权后都会发生“一放就乱”的现象，只好继续收权，只能再次统起来，往往又出现“一管就死”的状况。如此反复，很重要的一个原因是简政放权后政府没有很好地“转身”，光强调简政放权，忽视了放管结合，忽略了政府监管能力的提升；只注重政府自身放权，却没有发挥社会、老百姓自身的力量。因此，要打破以往简政放权的怪圈，真正实现简政放权，就必须坚持放管结合的原则。如果说简政放权是政府自身的一场革命，那么放管结合就是到达改革这一目标必经之路。放管结合形成的机制将是简政放权的重要的保障。只有科学的厘清“放”的范围、创新政府的监管机制、优化政府协作机制、发挥市场和社会组织的自律机能，简政放权的效果才能真正体现出来，简政放权的举措才能真正落到实处，简政放权的效应才能持续。那么，简政放权中又如何能有效地做到放管结合呢？其机制形成及作用主要体现在以下几个方面。

第一，厘清政府权力的边界。确定“放”的范围，科学厘清权力的边界，是放管结合的起点。如何厘定政府权力的边界? 正如李克强总理所强调的，“要努力做到让市场主体‘法无禁止即可为’，让政府部门‘法无授权不可为’”。政府权力的边界问题实际上是政府、市场和社会之间的关系问题。放管结合需正确处理好三者之间的关系，就是将市场能办的事交给市场办、社会能办的事交给社会办，而政府应该管住、管好它应该管的事; 要厘定哪些事务需要政府、市场和社会各自分担，哪些事务需要政府、市场和社会共同承担，最终实现放管协调统一。在当前全面深化改革的历史条件下，放管结合：一是政府应当逐步减少并最终退出对资源的直接配置和对微观经济活动的干预，并将权力限定在为各类市场主体创建良好的经济、政治、社会环境和提供经济社会发展所需要的软硬件基础设施范围内。二是加大市场监管力度，努力维护市场秩序，最大限度地减少市场机制失灵所带来的不良后果。三是在公共服务领域完成政府自身职能的“补位”任务，切实履行服务职能; 四是强化政府再分配的责任，增强政府再分配的能力，为所有市场主体参与市场竞争创造更加公平的起点和机会。五是政府要谨慎运用手中的每一项权力，尊重公民拥有的每一项权利，积极将“权力清单”切实转化为公民及社会组织的“权利清单”，实现权力运行与权利行使的协调发展。

第二，创新政府的监管方式。面对新形势下的简政放权，政府应当改变自身的管理方式，无论是观念上还是行动上都要有所转变。首先，在观念上要绷紧监管这条弦。对于需要定程序和条件实施行政许可，同时加强对被许可人的监督；对于不需要事前审批的事项，政府也要采取有效监督措施。其次，在行动上可采取以下四条措施：一是走出去、走下去。要改变原来在办公室执法的现象，政府监管人员要多巡查，多到现场了解情况。二是沉下去、稳定住。要改变原来越往上级、编制越多、人员越多的现象，应把执法力量往基层倾斜，把政府工作人员充实到第一线去。三是借助大数据。当今时代是大数据时代，发达的互联网系统为政府执法监管提供了很好的平台。执法部门应当借助云平台，通过大数据来分析、掌握相对人从事活动的情况，及时发现违法现象。四是改革管理方式。按照政府信息公开的要求，切实公开监管信息，让公众知晓，也便于公众监督。多采取行政合同、行政指导等柔性执法的方式，让公众共同参与监管。

第三，强化和优化政府协作机制。简政放权中对社会的监督管理，不是哪一家政府或部门的事，而是所有政府与部门的共同职责。由于各部门职责分工不同，部门间各行其是，有责任就推、有好处就争的现象还时有发生。因此，必须加强部门间的协作。一是改革现行行政执法体制，实行相对集中、综合执法。部门设置太多，各个部门都有权力管，往往就会形成职责交叉、职权重叠。可以按照行政许可法、行政处罚法、行政强制法的规定，实行相对集中行政许可权、相对集中行政处罚权和相对集中行政强制权，由一个行政机关行使其他行政机关的职权，减少交叉、重叠现象，提高执法效能。二是健全部门间协作制度。部门间监管要及时共享信息，执法中发现问题要及时抄告、移送相关部门，并进行跟踪。三是充分运用信息化手段。加快信息化建设，实现部门间、政府与相对人之间的互联互通。四是综合运用法律手段。在监管过程中，政府除了采取行政措施外，还应当综合运用司法救济和刑事惩治办法。对于民事纠纷，政府应当引导当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济，以民事制裁加重违法者的责任，引导老百姓遵法纪、守规则。充分发挥刑事司法对犯罪行为的惩治、威慑作用，相关部门要主动配合公安机关、检察机关、人民法院履行职责，依法惩处破坏社会主义市场经济秩序的犯罪行为。

第四，完善和发挥市场和社会的自律机能。简政放权后对社会进行监督管理，只靠政府是不够的。当今社会呈现了与以往不同的一些特点，人员流动性大、信息化水平高，等等。面对这些新情况，政府的力量永远不可能实现全覆盖监管。因此，需要依靠民众，借助整个社会的力量，共同实施监管。一是及时披露信息，降低老百姓自我决定的成本。简政放权的一个重要意义是将社会、市场、老百姓能够自己决定的事交给社会、市场、老百姓。但是，做决定需要信息，获取信息需要成本。政府作为监管者，可以比较便利地获得各种信息。因此，政府要做的事就是将这些信息向社会公布，让做决定的人清楚方便地获得信息，根据这些信息作出决定，进而规避风险、降低成本。二是畅通投诉举报渠道。通过行政奖励等办法，激励老百姓发现违法行为、举报违法行为。政府接到投诉举报要及时查实、全部反馈，形成良性互动。三是完善社会信用约束机制。把相对人违法行为、不良记录公之于众，各有关部门采取有针对性的信用约束措施，形成“一处违法，处处受限”的局面。四是发挥社会组织的监督自律作用。扩大行业协会参与度，发挥行业协会的行业管理、监督、约束和职业道德建设等作用，引导社会组织成员依法活动。

〔参考文献〕

[1]李克强.简政放权 放管结合 优化服务 深化行政体制改革 切实转变政府职能[N].人民日报 2015-05-15(第二版)

[2]李克强.简政放权不是简单“放权”了事[N].新华网，2014 - 06 - 04

[3]杜宝贵，杨学敏.中国行政审批制度改革的特点与推进思路[J]行政科学论坛，2014(6)

(责任编辑：周建瑜)

[中图分类号]D630

[文献标识码]A

[文章编号]1008-5955(2015)03-0035-02

[作者简介]江渝，男，中共四川省委党校公共管理教研部教授，研究方向：政府管理、公共政策。

[收稿日期]2015-08-05