服务型政府问责体系的构建及完善※

2015-01-27黄文义郭银城

党政干部学刊 2015年1期

关键词：政治责任权责服务型

黄文义郭银城

（吉林大学，吉林长春 130012）

服务型政府问责体系的构建及完善※

黄文义郭银城

（吉林大学，吉林长春 130012）

服务型政府在治理理念、发展目标、行为准则和服务模式上迥异于传统的管制型政府，这些特征对政府问责提出了相应的内在要求，即服务型政府问责体系融政治责任、行政责任、法律责任和道德责任于一体。但当前政府问责在问责主体的单一性、问责对象的不确定性、问责程序的非制度化、问责结果的片面性和不稳定性等方面的缺陷，难以满足服务型政府问责的内在要求。这就需要建立以四类责任为导向的多元主体问责的目标模式，并以法治环境、党委领导、政府主导、人大、政协、司法和社会问责为路径完善服务型政府问责体系。

服务型政府；问责体系；目标模式；完善路径

※本文系2014年辽宁省社科基金项目“中国传统政治思想助推中国梦实现的路径研究（项目编号：L14DKS023）的阶段性成果。

不管是什么类型的政治系统，政府都承担着一定的责任，正如法约尔指出的，“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”［1］只是不同类型的政府在责任追究的范围和程度上存在明显差异。当前，服务型政府已成为转型期中国政府转型的重要目标，服务型政府在治理理念、发展目标、行为准则和服务模式等方面迥异于传统管制型政府，这也意味着政府所承担的责任也随之改变。当前政府问责的实践和理论与服务型政府对政府问责的内在要求不相适应，探讨服务型政府问责体系的目标模式及其完善路径就是必要的。

一、政府问责体系是服务型政府建设的应然之义

服务型政府是社会主义市场经济体制对政府职能的必然要求，是当前中国政府改革的目标模式。“所谓服务型政府，是在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。”［2］服务型政府与传统管制型政府有着明显的区别。传统管制型政府只对上负责而忽视公民和社会的需求，服务型政府则对上负责的同时更强调以快速和高效的回应性满足公民和社会的需求；管制型政府建立在权大责小甚至有权无责的权责关系上，而服务型政府则强调权责一致；管制型政府在责任追究上采取行政系统内部的上问下责，而服务型政府除了同体问责外，更强调异体问责——特别是公民和社会问责——的重要性。具体来说，服务型政府的内在特性对政府问责体系提出了四个方面的要求。［3］

1．服务型政府在治理理念上将“以人为本”和“执政为民”作为宗旨，这不但从根本上规定了公民是政府问责的重要主体，而且也规定了问责对象的政治责任。主权在民表明国家权力来源于人民授权，政府作为国家权力的重要主体，其权力也是由人民授予的。“不论政府的形式或组织如何，其唯一的目的应是谋求普遍的幸福”，［4］政府职能便是增进和维护人民的根本利益。“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在。”［5］人民当家作主的政权性质从根本上决定了政府在管理社会公共事务方面必须以人民的利益作为基础。如果政府的决策和行为不但没有促进，反而损害或违背人民的利益，必然要承担政治责任。所谓政治责任，是指 “政治官员制定符合民意的公共政策或推动符合民意的公共政策执行的职责，以及没有履行好相关职责时受的谴责和制裁。”［6］前者是主动履行职责的积极责任,后者是违背职责的消极责任。当前政府问责中所追究的政治责任主要是消极意义上的过错责任，而服务型政府则强调两种政治责任的结合。

2．服务型政府在发展目标上是由“全能政府”向“有限政府”转变，这确定了政府问责的范围，使问责对象承担行政责任有了明确的依据。在“全能政府”下，政府包办了从社会到个人的绝大多数事务，政府是无所不能的，而且隐含的前提假设是政府决策和行为都是正确的。因此，政府实际上处于权大责小甚至有权无责的权责关系中，对政府进行问责缺乏理论和现实依据。而“有限政府”则明确规定了政府的活动范围，政府与市场、社会和个人之间有比较清晰的界限，任何超越界限的行为都是不合理、不合法甚至违法的。由于政治体制改革的滞后，政府不当和过度干预市场和社会范围内的资源配置，导致公共权力的异化现象严重，“部门权力化、权力利益化、利益政策化”［7］就是集中体现。这就需要追究政府的行政责任。所谓行政责任，就是政府及其公职人员超越行政职权或未能履行其职能而接受的制裁。服务型政府不仅要求政府承担“越位”和“错位”的消极行政责任，而且还要求政府承担在提供公共服务上 “无为”或“缺位”的积极行政责任。

3．服务型政府以“依法行政”作为行为准则，这既意味着政府问责需要制度规范以实现问责常态化，又意味着问责对象要承担法律责任。服务型政府要求政府职能的转变和“有限政府”的实现，这些都需要通过法律的方式将政府、市场、社会和公民之间的权责进行明确界定。从现代政治文明的进程来看，对政府权力和行为的限制从根本上只能靠法治，只有法治之下的政府才是“有限政府”。哈耶克对法治作出了经典的界定，他认为“法治的意思是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样行使它的强制力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”［8］只有通过法治将政府权力关进制度的笼子，才能将政府权力对公民权利的威胁减少到最小；只有通过法治驯化政府权力，才能使政府积极弥补公共服务中的市场和社会失灵，最大程度地保护和实现公民利益，进而凸显公民和社会本位。

4．服务型政府将“顾客导向”作为服务模式，这决定了公民和社会的需求是服务型政府问责的现实依据，同时也暗含着问责对象应当承担道德责任。在传统“全能政府”下，政府将公民和社会作为管治对象，所提供的公共物品都是以自上而下的命令和计划方式进行的，从根本上忽略了公民和社会的需要和诉求。而市场经济下的“顾客导向”则要求政府像企业那样充分重视服务对象的需求，并将其作为行为导向和动力。这样才能使政府真正成为“想人民所想，急人民所急”的服务型政府。当然，“顾客导向”只是一种类比，政府和企业在提供服务上存在截然不同的性质，如安东尼·唐斯指出的，“政府官僚部门的一个重要特点之一就是产品的非市场性质。”［9］政府提供的服务必须是公共、公平和均等的，这就要求政府及公职人员要具有公共精神、公平和正义情怀。政治责任、行政责任和法律责任对政府权力主要起外在约束作用，难以激发内在的精神和情怀，而道德责任则可以将对政府权力的外在约束内化为个人信念，从而主动承担权力行使过程中的责任。

二、当前政府问责体系存在的主要缺陷

虽然政府问责在 “非典”之后开展得如火如荼，也取得了一定的成效，但当前政府问责体系存在的诸多缺陷难以符合服务型政府对政府问责的内在要求。

1．问责主体的单一性。目前政府问责主要是行政系统内部的同体问责，即上问下责，下级因行为过错而被上级追究责任，异体问责在很大程度上处于功能虚化状态。同体问责有着严重的局限性。由于上下级政府之间存在着相当程度的利益一致性，上级政府既定目标的完成在很大程度上依赖于下级政府的积极性。所以，除非下级政府的行为过错极其重大以致引起社会广泛关注或更高层级政府领导人重视，政府问责才会启动和运行。这使得同体问责具有较强的随意性，甚至徒具形式，结果便是“行政权力实际上处于无责任、无风险运行的状态。”［10］异体问责的功能虚化体现在：一是党委问责通常只是对比较大的行为过错进行问责，而忽视对积极政治责任的问责。由于党管干部和党政分工不明确，党委问责通常只是行政问责的补充。二是人大问责通常是在行政问责之后开启，缺乏主动性。三是政协通过监督问责因程序不完善而无法落实。四是公民、社会组织和新闻媒体的问责缺乏明确的问责方式、渠道和制度支持。同体问责的缺陷和异体问责的虚化使得政府问责难以取得成效。

2．问责对象的不确定性。长期以来不同权力主体间的权责不清导致问责对象无法明确界定，政府问责难以落实。这主要有四个方面的原因：一是党委和政府领导干部权责不明晰。党委实质上是权力核心，决定政府决策，虽然政府领导通常负责具体实施，但也参与集体决策。当某个决策出现失误，很难明确过错存在于决策过程还是实施过程，是追究党委责任还是政府领导责任。要么不了了之，要么找替罪羊。二是上下级政府间权责不一致。在压力型体制下，下级政府处于权小责大的尴尬境地，责任通常由下级政府承担，有的下级政府又将责任推给再下级。除非行为过错影响巨大，责任才会由行为过错主体承担。三是政府各职能部门之间的权责不明晰。虽然政府各部门有明确分工，但面对同一管理对象时，因利益驱动，各职能部门竞相行使管辖权。一旦出现问题，追究责任，则相互推诿和扯皮，问责对象无法明确界定。近些年，食品质量、煤矿安全生产等事故频发，问责难以规范政府权力。四是正职和副职间权责的不明晰。行政首长负责制表明了责任的主要承担人，副职只履行对正职的辅助和执行功能。即使是在具体执行过程中出现问题，正职领导干部也应该承担监督不力的责任，而不是完全由副职领导干部承担所有责任。

3．问责程序的非制度化。这主要表现在三个方面：一是问责启动机制的不完善。现有行政法规在问责启动的依据、方式、程序和结果方面的规定比较模糊，缺乏可操作性。二是问责具体程序的不完善。虽然有些行政法规规定了问责启动后的一系列程序，如听取报告、调查和质询、追究责任、公布结果、责任救济等，但多数是原则性规定，缺乏具体的操作程序。三是问责运行机制的弹性过大。由于缺乏明确和严格的问责程序，问责过程通常处于两个极端：一端是问责的形式化，另一端是问责不公。当行为过错影响不大时，问责只是隔靴搔痒的形式而已，问责对象仍然留在原岗位；反之，则因社会舆论压力以及上级政府压力使问责迅速进行。在问责过程中，压力问责通常会导致违背权责一致原则，使不该承担责任的主体成为问责对象，或者使次要问责对象承担主要责任。“运动式问责”、“风暴问责”、“压力问责”通常不遵循特定程序而导致问责不公。

4．问责结果的片面性和不稳定性。问责结果的片面性是指主要追究行政责任和法律责任，政治责任通常根据行为过错的大小仅进行象征性问责，而道德责任通常被忽视。行政责任和法律责任关注的是权力行使的合规范性，政治责任和道德责任强调权力行使的价值取向与合法性。相比之下，政治责任和道德责任更具有根本性。问责对象在承担行政、法律和政治责任时，较少问责对象以书面或口头形式向公众和社会表明其未承担相应责任而给公民和社会造成的影响，并为此道歉。

三、服务型政府问责体系的模式构成

服务型政府不仅要求政府权力受到约束以防止对市场和公民权利的侵犯，而且强调政府必须担负起积极提供公共服务的责任。因此，“政府责任不只是试图使‘政府不出错’，更确切地说，政府责任所主要关注的应该是确保有效的行政行动。”［11］当前，以同体问责为主要方式的政府问责主要针对政府决策或行为过错所需承担的责任，是一种消极意义上的问责，会引导政府及其公职人员选择“不求有功，但求无过”以规避责任。服务型政府首先要求对“不作为”进行问责，迫使政府及其公职人员意识到应当承担的积极责任。这就要求政府问责体系要从目前单一的同体问责向多元主体问责的体系转变。

1．党内问责，追究政治责任。中国共产党的属性和执政地位使党的权力在实际政治权力运行中处于统摄地位，“党处于国家权力的顶端，这个最高权力自上而下地统率和指挥着行政、立法、司法等各种权力，然后会合成一股力量来形成对人民的政治管理。”［12］党的问责主要是对未能切实按照党的宗旨行使权力和履行职责的党员领导干部，追究其政治责任，从根本上保证“执政为民”、“权为民所用”和“利为民所谋”。

2．行政系统内部问责，追究行政责任。它在该目标模式中处于主导地位，虽然在法理上立法机关向行政机关授予权力，但从计划经济体制延续至今的行政权独大的局面一直没有改观，行政干预司法也屡见不鲜，使得同体问责是政府问责的主要方式，人大、政协和司法问责较少；行政系统奉行严格的等级权力关系，权力授予和运行是自上而下进行的，权责相对清晰，上问下责是这一权力关系的自然结果。新制度主义强调制度革新的路径依赖，服务型政府问责体系需要以当前同体问责为基础建立系统化的问责体系。

3．人大和政协问责，追究政治责任。宪法明确规定了人大对政府的监督、质询和罢免权等，“人大与‘一府两院’之间早就建立起比较完善的责任机制，监督与被监督关系受到宪法和法律的保护。”［13］人大除了追究政府权力偏离和损害人民利益的消极政治责任外，更需要追究政府“不作为”的积极政治责任。民主监督是政协的一个重要职能，也是追究政府责任的重要方式。民主政体的一个重要原则就是受控制的责任政府，［14］只有积极发挥人大和政协问责，才能真正体现人民民主的政权性质。

4．司法问责，追究法律责任。法治社会是中国政治建设的一个重要目标，它内在要求司法机关依法追究行政机关的责任。“在非法治社会中，民众必须守法，政府可以不守法；在法治社会中，人民必须守法，政府更必须守法。”［15］司法问责虽然是典型的事后过错问责，但对于规范政府权力至关重要。“是否要求并做到让政府守法，才是衡量法治社会的一个重要试金石。”［16］司法问责因法律的明确性而具有较强的客观性，在责任追究上因其直接产生法律效力而具有及时性，司法问责通过事后惩罚来规范政府权力。

5．社会问责，追究道德责任。服务型政府要求政府在提供公共服务时必须具备公共精神、公平和正义情怀。实践中的政治责任、行政责任和法律责任基本上是事后和过错责任追究，难以使政府公职人员保持这些精神，这就需要追究道德责任。“公共行政如果要保证其公共性的话，那么仅在政治的和经济的职能的视线中都是不可能做到的，只有同时承担起道德责任，才能保证自己是真正公共的行政。”［17］社会问责的主体是公民、社会组织和新闻媒介等社会力量。社会问责是民主政治的必然要求，“我们衡量一种民主制的发达程度，主要就是看被管理者多数人对管理者少数人的制约状况。”［18］同时，这些主体又是公共服务的需求者和接受者，是评价政府职责的当然主体，必然也是问责不可忽视的主体。

在服务型政府问责体系目标模式中，各问责主体在问责过程中既相对独立，又相互合作。就相对独立而言，各问责主体是从不同权力关系进行不同类型的责任追究。党的问责基于权力的根本宗旨，人大问责依据权力来源关系，政协、司法、新闻媒介、公民和社会组织问责源自权力监督关系，各有其问责逻辑。就相互合作而言，各问责主体在问责过程中处于互动关系。如在责任失范行为的发现和界定环节，行政系统内部问责由于权责不清和复杂利益关系，可能会出现问责对象和问责事由界定不清、问责对象权责严重不符、问责对象顶替等现象。这就需要人大、政协、公民、社会组织、新闻媒介等的参与和监督；而服务型政府所要求的积极责任是否实现，更是需要社会力量的参与，才能使政府在提供公共服务时真正以公民和社会为本位。

多元化的服务型政府问责体系能够提高政府问责的效率和质量。一是它能最大程度地扩大问责主体，将同体问责和异体问责共同纳入问责体系；二是能拓宽问责方式，将上问下责与自下而上的问责过程融为一体，从而避免政府问责的形式化和异化；三是拓宽问责事由，使责任追究更全面，将行为过错追究与消极“无作为”的责任追究结合起来；四是改变一贯的重事后追究、轻事前和事中问责，强调对行政行为全过程的监督与问责。这样才能促进政府责任观念的积极转变，进而满足服务型政府对政府问责的内在要求。

四、完善服务型政府问责体系的路径

既然当前政府问责存在的主要缺陷无法满足服务型政府对政府问责的内在要求，那么，根据服务型政府问责体系的目标模式，需要从以下路径予以完善。

1．优化服务型政府问责体系的法治环境。在中国，对政府问责的规定散见于少数法律之中，行政法规对政府问责的规定相对较多。行政法规对问责的规定看似具体，其实多为原则性规定，缺乏严格的可操作性，且存在各地问责法规脱离各自实际的相互照搬现象。又因同体问责的诸多缺陷，当前政府问责的效果必然得不到彰显。因此，有必要根据当前政府问责实践和理论，制定一部专门的政府问责法。法律在位阶上高于行政法规，这不仅能使行政法规对政府问责的规范效力合法化，而且也能对行政系统内部的同体问责起纠正和规范作用。这就需要规定政府问责的基本原则和目标；强调异体问责的重要性，规定各问责主体的问责方式、程序、责任；规定异体问责与同体问责的衔接机制，等等，为服务型政府问责体系发挥预期目的提供良好的法治环境。

2．坚持服务型政府问责体系的党委领导问责。中国共产党是执政党，在社会主义现代化建设中处于核心地位，完善服务型政府问责体系必然需要坚持党的领导。各级党委在政府问责中发挥领导作用从两个方面体现出来：第一，强调追究问责对象的政治责任。中国共产党的性质和宗旨决定了党政领导干部在行使行政权力时，不能仅局限于避免滥用权力，更强调通过行使权力增加人民利益和社会福利。这使中国公务员制度明显区别于西方公务员的″政治中立″而带有浓厚的政党和政治色彩。第二，强调党组织通过对党员干部的升迁和奖惩来追究责任。党管干部是中国干部管理制度的核心内容。国家机关领导人员的遴选、审查过程是在中国共产党章程和宪法总的原则的指导下，依照一定时期党的文件规定的渠道、机制运行的。［19］党的组织领导对行政权力具有较强的导向作用。这就需要完善党内民主，进一步完善党委、党代会和基层党员大会的问责范围、方式和程序等。

3．完善服务型政府问责体系的政府主导问责。首先，明晰权责。问责的关键是权责一致，“只有建立起权责明确的行政架构，才能进一步规范问责客体和问责范围，才能具体保障行政问责制的有效实施。”［20］这就要根据政府在经济发展、社会管理以及公共服务等方面的职能，科学合理地划分中央与地方政府、地方各级政府、同级政府各部门、政府纵向职能部门、正职和副职领导干部之间的权责，才能建立权责一致、责任全面的政府问责体系。其次，加强行政首长在问责过程中的关键作用。政府问责是问责主体和问责对象间的互动，问责过程需要特定权威主体主持和负责，以保证问责过程的连贯和效率。行政首长既是同体问责中的问责主体，又是异体问责中的问责对象，“解决好行政首长在问责中的地位和作用问题，不仅是完善行政问责机制的需要，也是协调行政问责机制与其他问责机制之间的客观要求。”［21］这就需要在人大对行政授权的基础上，从制度上规定行政首长与其副职间的权力授予关系，从而增强行政首长的法理权威；也需要明晰党委和行政首长之间的权责，党委追究政治责任，行政首长追究行政责任，并建立二者的工作联系机制。再次，完善问责事由，将过错问责和“无为”问责结合起来。如前文所述，服务型政府问责体系不仅追究问责对象的行为过错，而且更要追究其消极“无为”责任。这就需要在问责法律和行政法规中增加可衡量的消极“无作为”的责任指标。最后，塑造问责文化。任何一种制度要得以高效运行和取得良好效果都需要相应的文化支撑。传统管制型政府背后的官本位、权力本位等理念与服务型政府的要求格格不入。这就需要围绕服务型政府的内在要求，在问责法律和行政法规中增加公共精神、公平和正义价值、“民本位”、“依法行政”等价值内容，激发政府及公职人员的内在责任感。

4．加强服务型政府问责体系的人大和政协问责。要在现有相关法律的基础上，进一步落实、创新人大和政协的问责方式。就人大问责而言：第一，进一步细化人大的立法权、质询权、任免权、审议权，使之具有可操作性，并结合现实需要，创新人大的问责方式、程序和运行机制。第二，逐步开启人大代表的专职化以提高问责水平。只有实现专职化和专业化，才可能在时间和质量上保证问责效率和质量。这就需要进一步改善代表的年龄和知识结构，使其把主要精力放在广泛吸收民意、监督和问责上。就政协问责而言，也需要根据相关法律规定，落实和创新政协监督方式、程序和运行机制；加强政府与政协之间的工作联系机制，在责任失范行为的发现和界定中充分重视政协的作用。

5．提升服务型政府问责体系的司法问责。在中国，权大于法使得司法问责还非常薄弱。现实中，由于行政机关在事实上凌驾于司法机关之上，导致很多行政机关的责任失范行为无法受到司法机关的责任追究，从而加剧了行政机关权责的严重不平衡。这就需要：一是改革司法机关的经费来源和人事管理制度，由中央财政统一划拨；建立统一的司法人事管理制度，从而减少司法机关对行政机关的过度依赖。二是加强和完善司法机关对政府行政行为的司法审查力度，维护和扩大司法机关的审判范围。

6．重视服务型政府问责体系的社会问责。以权利制约权力是公民社会的一个重要特征，政府能否履行好公共服务的职责，社会力量是最基本的评价和问责主体。首先，创新公民问责方式。公民问责实质就是落实和保护公民参与权利，就需要加强、完善和创新公民问责方式，如选举和罢免、行政诉讼和行政复议、信访和举报、民意测评、参与式预算、听证会、网络问责等，也需要借鉴国外公民问责方式，如 “公民报告卡”、“社区计分卡”等。［22］公民问责必须实现理性化和制度化，才能提高政府问责效率和质量。其次，加强社会组织问责。社会组织主要是指人民团体、利益团体和非政府组织。核心是建立社会组织与各权力机关的联系机制，相互沟通与合作，使社会组织能够通过各级人大和政协进行问责，或者直接参与党和政府政策制定过程，以及监督政府及公职人员。最后，加大对新闻媒介问责的力度。虽然目前已出台有关条例和行政法对新闻媒介问责规予以明确规定，但新闻媒介问责的效力还受到很大制约。当前提高新闻媒介问责有两个核心问题：一是提高新闻媒介的相对独立性，减少政府对新闻媒介的审查，使新闻媒介能比较全面地报道，为公民和社会组织问责提供必要信息；二是提高新闻媒介的专业和道德素质，避免新闻报道市场化和娱乐化，加强监管，使新闻媒介能比较客观地报道，做到问责的客观性和公正性，正确引导公民和社会组织问责。

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