胡 磊

（南京政治学院，江苏 南京 210003）

更好发挥和谐劳动关系构建中政府作用※

胡 磊

（南京政治学院，江苏 南京 210003）

我国和谐劳动关系构建中的政府作用，存在法规制定不到位、执法和司法投鼠忌器、保障监察人员严重失职、推进集体协商重指标轻实效、对劳资双方重管理轻服务、对社会力量重管制轻引导、对争议重处理轻预防等不足。其主要成因是：劳资博弈格局存在宏微观差异、劳动执法与短期GDP增长激励不相容、执法人员存在自利和腐败行为、集体劳动关系社会基础较弱、经济调节和扶助不力、担忧非政府组织异化、忽视争议预警机制建设。为构建和谐劳动关系，政府需要加强劳动法治建设、完善官员政绩考评体系、打击政企合谋侵权行为、提升集体协商实效、优化经济扶助、引导社会力量参与、健全利益表达和争议预警机制。

劳动关系；政府作用；和谐劳动关系

※本文系中国博士后基金第54批面上资助项目“和谐劳动关系构建中的政府行为研究”（编号2013M542429）和2013年度“江苏省博士后科研资助计划”第一批资助项目（编号1301138C）研究成果。

市场经济条件下，劳资博弈力量失衡、劳动者仅凭自身努力难以维护自身权益是政府需要介入企业劳动关系的主要理由，政府适度干预和有效治理是构建和谐劳动关系的内在要求和关键。近年来，我国企业和谐劳动关系构建的政策环境持续向好、实践基础不断厚实、社会共识逐步提高，劳动者权益诉求及其维权方式发生积极转变，越来越多企业的劳动规章制度和用工管理日趋规范合理。但是，政府不当干预和行政不作为现象仍然存在，仍有大量企业劳动关系法外运行、劳动争议和员工流失率高位运行，仍有许多劳动者的权益没有得到应有的维护。深入探讨和谐劳动关系构建视域中政府作用的不足、成因与克服路径，对于充分准确发挥政府作用、提升劳动关系治理绩效具有重要的理论价值和实践价值。

一、和谐劳动关系构建中政府作用发挥不充分

1．部分劳动法规制定不到位。一方面，工作时间、休息休假、劳动定额等劳动标准的设定差强人意，难以适应部分企业与劳动者的诉求。结果，企业不遵守劳动基准、恣意延长劳动时间且违法的机会成本较低和法不责众的现象屡见不鲜。另一方面，部分劳动法规可操作性不强，缺少合同保障、安全卫生保障、工资和补偿金保障以及工伤养老失业保险的劳动者维权难度较大。例如，《工会法》规定“企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商”，《社会保险法》规定“用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产”。然而，“应当”、“可以”只是应然性倡导，工会和社保费征收机构对违法企业无强制约束力的执法依据和手段。同时，既有法规对企业不建工会、拒不诚实协商和工会不作为的规制内容不明确、带有弱惩罚性，劳方有时要用自我矮化的方式“求”企业和行业协会建立工会和集体协商。

2．劳动执法和司法投鼠忌器。一些官员担心严格执行劳动法规与提高劳动报酬、劳动条件和职工社保覆盖率等会过快提高企业用工成本与恶化当地投资环境，进而影响当地GDP、财政收入和就业率，在和谐劳动关系构建方面“叶公好龙”、不敢严格劳动执法或实行劳动执法地方保护主义。一些地方政府对劳动法规做选择性宣传，变通为“土政策”或打折执行以更好地“顾全大局”、“放水养鱼”，对企业违反劳动法规的行为表现出宽容，劳动者不激烈抗争和集体闹事、政府就不干预企业劳动关系管理。

3．劳动保障监察人员严重失职。一些劳动保障监察人员基于自身利益最大化的目标借法扩权、硬法软执行或“钓鱼执法”、以罚代管，视企业劳动违法罚款为创收渠道。一些官员在厂房产权、房屋出租等方面与当地企业有共裤连裆的利益关联，在争议调处中偏袒资方甚至成为侵害劳动者权益的帮凶。一些官员在调解劳资矛盾时搞政企合谋、权大于法或用违法惩处违法，以推、挡、压、敷衍等方式对待劳动者合法诉求，或明或暗乃至里应外合地为资方侵犯劳动者工资社保等权益开脱，为企业劳动违法违规行为进行合法性背书。此外，有的地方对企业的劳动执法检查流于形式，或提前通知企业做好准备，或在发现企业劳动违法行为后放任纵容资方、限制打压劳方，迁就甚至助长了不法雇主的侵权行为和道德风险行为。

4．推进工资集体协商重指标轻实效。面对个别劳动关系调整难以有效缓解劳资矛盾的情况，2010年全国总工会提出推动企业普遍建立工会和开展工资集体协商以来，不少地区和行业的集体协商和集体合同有了量的提升，有的地方还将集体协商覆盖率纳入党政领导班子考核指标体系。然而，一些地方管理越位、服务缺位，推进工会组建和集体协商的核心目标止步于提高工会覆盖率和集体合同签订数。许多企业建会和开展集体协商只是回应政府要求、装饰门面的表演性行为，“企业形式上守法，工会形式上维权”等现象屡见不鲜。在一些地方，政府和总工会急于完成指标，采取下指标、压任务的方式强制执行和推广，而对集体合同履行过程和实效不闻不问。

5．对劳资双方重管理轻服务。一些地方政府在推动和谐劳动关系构建工作中一味强调企业履行保护劳动者权益的社会责任和劳动者树立理性维权意识，而不注重在经济新常态下加强对企业的经济扶持和对″边缘生存″劳动者的公共服务。一些城镇长期不给农民工市民化待遇、也不积极推进农民工社保关系异企异地转移接续，使其成为缺少社保、缺少安全感和归属感、职业生命周期较短的裸工，使其子女成为流动儿童或留守儿童。农民工缺失的城镇基本公共服务至少要部分地由企业以工资的形式支付给农民工，而市场竞争力、盈利率较低而生命周期短的中小企业难以满足劳动报酬增长诉求，调和劳资利益矛盾的空间很小。如果考虑到在城镇住房、医疗、养老和子女教育费用，农民工难以维持劳动力生产和再生产，这使劳资双方难以形成稳定的劳动关系预期而短期行为凸显。

6．对社会力量参与重管制轻引导。现实生活中，一些正当合法地从事法律宣传、法律咨询、职业安全教育等劳工服务内容的非政府组织，得不到政府和社会力量的有力支持。一些地方政府对帮助工人维权的非政府组织和律师等不提供资源支持和规制政策，乃至多方压制。这种重管制、轻引导的劳动关系治理方式，使相对弱势的普通劳动者在议价、讨薪、维权和集体行动时难以获得有效的社会支持和组织资源，导致“强政府、弱社会”难以有效调整，“强资本、弱劳动”格局的现状难以改变，乃至引发“次生纠纷”和劳政矛盾。

7．对劳动争议重处理轻预防。一些地方对劳动争议“不曝光就不主动解决问题，发生问题象征性地整改一下”，对一些苗头性问题疏于主动防范和检查督改，对和谐劳动关系构建的长效机制建设停留在文件上、讲话上。有的地方劳动保障监察主要依赖于每年几次运动式突击检查，及时监管和源头治理难以落到实处，往往只有在劳资冲突捂不住、权益受损者寻求“官治”与“媒治”导致社会舆论压力较大或政府处置不当引火上身、政府声誉或社会稳定受到重要影响时，才实施运动式治理和强力维稳行动，协调与压制并举地息事宁人。

二、和谐劳动关系构建中政府作用不充分的成因

1．劳资博弈力量格局存在宏微观差异。总的来看，我国劳动关系主体的博弈力量（个体力量、组织力量和社会力量之和）呈现鲜明的不对称：劳方博弈力量“上强下弱”或“宏观层面较强，微观层面较弱”，资方博弈力量“上弱下强”或“宏观层面较弱，微观层面较强”，劳资博弈力量在总体上呈现宏观层面劳强资弱、微观层面资强劳弱。我国的劳动立法是在党政主导、劳强资弱的宏观环境下进行的，而这些法规要在资强劳弱、劳资双方存在被管理和管理的人身依附关系的微观环境中落实。于是，劳动法规总体上表现出对劳动者权益倾斜保护，文本表达具有较强的前瞻性和宣言性。这些立法对推动我国劳动关系市场化、法制化和保护劳动者权益起到重要作用，然而部分法规因微观层面上资强劳弱与政府执法力量有限而实现保障性较弱。

2．劳动执法和司法与短期GDP增长激励不相容。我国行政管理体制的重要特征是地方政府部门存在两条等级责任线，政府行为受到制度激励与约束结构、当地社会经济条件、政绩考核目标等因素影响。地方人力资源和社会保障部门与上级业务部门之间是业务指导关系，而日常工作受同级政府直接领导，其人员、编制和经费等直接受制于地方政府。在纵向发包、横向竞争和GDP导向的政治锦标赛体制下，地方政府往往把经济增长及其带来的财税增长和就业增长视为主要工作而将构建和谐劳动关系视为次要工作，更愿与投资者保持密切联系和敲门招商，投入大量公共资源为纳税和就业吸纳能力强的企业服务，帮助企业招工甚至默许和纵容企业不给员工买社保、将劳动者社保福利当作优惠政策送给资方以安商便商富商，而不是将保护劳动者权益作为优先目标。由此，严格劳动执法、维护和增进劳动者权益的行为与当地劳动力成本竞低、以劳引资的经济增长战略之间存在目标冲突，地方政府在以公权力介入劳资利益调整上既有动力也有顾虑，劳动执法人员有时感到出力不讨好。同样，基于历史原因与我国政治体制和工会、司法管理体制的特点，地方政府片面追求GDP增长率的行为也可能干扰地方总工会和法院的行为目标和职责履行，为部分企业侵占劳动者权益背书。

3．执法人员存在自利和腐败行为。当企业劳动关系完全规范化法制化时，政府想寻租很难；只有在挤占劳方所得足够大的情况下，企业才会有较大的寻租空间，才越可能向官员进行利益输送。在企业劳动违法行为较多的地方，劳动行政部门的工作人员往往更多地寻租，获取更多灰色收入和部门福利。企业劳资双方中能为政府官员直接或间接提供私利的主要是资方，资方也有接触和影响地方政府的便利条件，而劳动者极少能给想创收的贪吏奉送私利。于是，官商合谋侵占劳动者权益、以罚代管和“执法经济”、“法律不如红头文件和领导批示”等现象屡见不鲜，一些地方的企业劳动违法行为呈现出低成本、低风险和高收益的特点。在遭遇“企业拖欠工资和不缴社保，政府不管”等窘境下，部分劳动者没法相信老板、也没法相信政府，对地方政府产生疏离感、不信任乃至怨愤。

4．集体劳动关系的社会基础较弱。集体协商是调节劳资利益分配和权力支配、预防和化解劳动争议、促进劳资长期合作共赢的关键手段。集体劳动关系发展的一个重要基础是劳资双方的组织化程度较高，而且这些组织有较强的对内整合、自律能力和对外代表性、公信力。受历史、现实约束等因素影响，不同地区、不同规模、不同行业、不同所有制、不同发展阶段、不同经营状况和管理水平的企业，发展集体劳动关系的主客观条件有所不同。在一些地方，劳方和资方组织的覆盖面和公信力不足，难以担当合格的集体协商代表的角色。一方面，企业内部资强劳弱，雇主缺乏组织起来的内在动力和外在压力，雇主组织缺位或行政依附式发展的弊端突出。另一方面，工会对农民工、劳务派遣工和中小企业覆盖率不高且老板工会和形式工会屡见不鲜，企业工会干部和职工协商代表往往因自身权益依附于企业、害怕被资方报复而履职维权不力。然而，地方政府出于数字政绩考量，揠苗助长地做大集体合同签订率而没有做到先建制后完善。结果，工会组建和集体协商指标的跳跃式发展难掩个体劳动者无力、工会无为、集体协商粗浅和作用虚化的现实，劳动争议、罢工和劳动者闹大式维权事件等多发频发群发与劳动合同签订率、集体合同覆盖率、工会覆盖率、社会保险覆盖率、三方机制建制率等统计数据一片向好形成鲜明对比。

5．经济调节和扶助不够有力。和谐劳动关系构建中政府行为的有效性，受到企业盈利水平、经营管理方式和宏观经济环境、劳动力市场状况等因素影响。盈利水平低、靠尽可能压低劳动力成本求生存的企业，无心或无力满足想挣工资和争工资的劳动者诉求，其劳动关系矛盾往往容易激化。从这个意义上说，企业可持续发展是和谐劳动关系构建的物质基础。构建和谐劳动关系，不能仅局限于提高企业劳动者工资待遇和改善劳动条件，一部分功夫还要下在企业之外，特别是提高企业改善劳动关系的能力与减轻劳动者生活压力，从而降低劳动关系主体的交易成本而增加其合作收益。然而，一些地方政府对劳动关系的治理往往止步于一刀切的法律规制、一阵风的指标管理和本位主义的行政调控，在结合经济形势与当地企业发展和劳动就业状况实际、发挥财税和金融手段等经济杠杆激发企业构建和谐劳动关系基础的内在动力方面的探索不够充分，对于打破群体分割和地区分割的社保体制、优化劳动者公共服务供给、促进劳资双方长期互惠合作与降低劳资冲突燃点和烈度的探索不够积极有效。

6．担忧非政府组织异化。劳动关系治理是自治与他治的统一，需要提高社会参与度。然而，政府有关部门担心劳工服务类非政府组织偏离公益或互益机制轨道，担心社会自发维权组织鼓动工人非法闹事和被敌对势力收买引诱、变为反政府组织，担心个别律师以维权之名行阻扰劳资纠纷调处和谋取个人私利之实，担心“维权不找政府靠自己”的非政府组织以组织化的个体形式维权可能添乱、导致工会异化或激化劳资或劳政矛盾，进而危害经济社会发展与动摇党的阶级基础和群众基础。例如，“在广东等地，已有个别企业工会被一些劳工维权组织利用或控制，由此形成一股力量，替代总工会的领导作用。……工资集体协商是一个技巧性问题，也不完全是一个政策性问题，有时会延伸到政治范畴的视域下，这使问题更加复杂化。”［1］由此，非政府组织、律师等推动企业履行社会责任、提高劳动者职业技能与依法维权能力、减轻政府协调压力以及调处劳动争议的正面功能难以充分发挥。

7．忽视利益表达和争议预警机制建设。近年来，受劳动力数量供给变动、受教育水平提高和代际更替等因素的影响，劳动者尤其是农民工有了更多就业选择空间，对“吃苦文化”的认同度下降，其权益诉求及其维权方式发生明显变化。越来越多的劳动者不仅要求劳有所得，还要求劳有所尊、劳有所值、能学到专业知识技能、对企业的重要经营管理决策拥有知情权和参与权、对企业涉及职工切身利益的事项拥有协商共决权和监督权等多元化权益；不仅停留在依法进行利益受损型维权，还包括在法定或合同约定的权益以外争取更多的补偿性、增长型利益。而手机、互联网和QQ、微博、微信等迅猛发展，为劳动者快速了解不同企业劳动待遇及联合行动和集体维权抗争提供了新的平台和便利，倒逼各级政府加快健全劳动争议预防和处理机制。面对这种情况，一些地方政府止步于后发制人的被动治理，不注重畅通劳动者利益表达渠道与建立常态化协调和源头治理机制，不注重建立高效有序的劳资冲突预防和应急处置机制。结果，在看似平常的偶发事件触发下，各类劳动争议和纠纷出人意料地多发易发频发群发，而始料不及的政府快速反应和应急处理能力不足。

三、更好发挥和谐劳动关系构建中政府作用

1．加强劳动关系法治建设。构建和谐劳动关系离不开严格的法治。如果劳动立法失当、过于带有前瞻性或明显滞后于现实，其强制执行可能产生与立法初衷相悖的经济社会效果，还可能给执法人员带来较多的借法扩权机会和寻租空间。一方面，要健全劳动标准体系，增强劳动法规的制度刚性和可操作性。在全面评估劳动标准实施状况的基础上，修订和完善工时、休假、劳动定额等劳动标准，加强对企业实行特殊工时和同工同酬制度的管理和服务。同时，完善劳动法规实施细则，明确企业、政府部门和工会在劳动关系调处中的具体职责和考核问责办法，建立劳动争议或裁或审机制，将劳动法规的落实情况和实施绩效纳入各地政府议事日程，改变部分劳动标准的实践运行与文本规定相背离、劳动者权益保护名不符实的现状。另一方面，加强对罢工行为的立法引导和规制，提高劳资双方的法治观念，使劳资博弈在利益相对合理均衡和法治的轨道上运行。市场经济条件下特别是劳动年龄人口出现负增长的情况下，罢工是法律管不全的“成长的烦恼”。政府要规范工人经济性罢工的条件及处理途径，畅通劳动者利益表达和权利救济渠道，尽量减少劳资交易成本。依托协调劳动关系三方机制，明确政府在多次协调仍难解决劳资争议时可发布冷静期命令或直接强制仲裁。

2．完善官员政绩考评体系。在经济社会发展目标考核体系中增加构建和谐劳动关系工作考核，将劳动用工规范、依法缴纳社保、建立工会和集体协商制度等作为模范劳动关系和谐企业和工业园区的评选标准，在上级驱动和基层推动中协力增强地方政府和各类企业构建和谐劳动关系的积极性和主动性。纠正单纯以经济增长速度评定官员政绩和 “唯GDP用干部”的偏向，使劳动合同签订率、工资按时足额支付率、社会保险参保率等评价各地区各企业劳动关系和谐度的约束性指标成为地方政府参与企业劳动关系调整的重要抓手。

3．打击政企合谋侵权行为。适当增强劳动保障监察和争议调解仲裁力量，建立权责统一、公正廉洁、权威高效的劳动保障监察执法体制和法律救济机制。加大劳动执法和司法领域的官员违法行为的查处力度，严厉打击政企合谋侵犯劳动者劳动报酬权、生命健康和安全权、知情监督权、参与管理权、文化教育权、成果共享权的不法行为。健全企业劳动违法和官商勾结行为的通报和曝光机制，使纸上法规成为必行法规，加大违法侵权当事人的经济成本和声誉成本。

4．提升集体协商质量和实效。政府应坚持适度干预、差别引导、因地制宜和分企施策的原则，尊重劳资双方的协商主体地位，促进工会和雇主组织改革，推进集体协商从被动型、表演型转向两情相悦型、实效型。首先，加强和改善对工会的领导，提升工会覆盖率和公信力。鼓励工会优化会员服务，提升工会的工资集体协商功能，让会员尝到加入工会的甜头。加强基层工会和行业工会建设，稳妥推进工会干部民主选举、职业化和权益保护制度建设。其次，加快培育和规范行业协会、商会等雇主组织。引导企联、行业协会和工商联吸纳会员并与行政机关脱钩，充分发挥其在健全行业劳动标准、化解劳动关系矛盾等方面的重要作用。再次，顺应经济新常态，采取政策鼓励、宣传引导和法治化方式，推动劳资双方开展实质意义的集体协商与建立工资正常增长和支付保障机制。例如，各地可根据实际探索“企业经集体协商确定的工人工资定性为合理工资薪金支出，予以税前列支”等办法，扩展集体协商实效和促进劳资两利。

5．优化对劳资双方的经济扶助。密切关注经济形势和劳动力供求变化，不断优化政府间财权事权配置和优化劳企政分配关系，通过政府“让利”缓解劳动者务工生活压力与企业经营压力。一方面，提升劳动者就业技能培训的覆盖率和适用性，建立城镇基本公共服务与居住年限挂钩、财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，推进社保异企异地转移接续简易化和农民工市民化。这对劳动者工资上涨需求有一定的替代效应，也能缓解企业成本压力，激发劳资双方的工作努力程度和创新热情。另一方面，减少涉企税费和适时适当降低社保费率，鼓励企业推行员工持股制度、完善人力资源管理和内部劳动力市场，提升企业改善员工工资福利的空间和积极性。同时，典型引导与差异化制度激励并举，将企业融资、用工、招投标和评先荐优机会与劳动关系和谐度评价结果相挂钩。让劳动关系和谐的企业经营者政治上有荣誉、事业上有发展、社会上受尊重，在政府采购、工程招标、市场准入等方面对劳动关系不和谐企业进行准入限制。

6．引导和规范社会力量参与行为。一味片面地压制劳工服务类非政府组织的发展无异于因噎废食。政府应坚持规制监督与服务引导并举，支持并借力于社会组织承接部分职工服务和劳动关系调节工作，为劳工NGO、律师机构和媒体推动企业落实劳动者权益保护法规、实施民主管理和参与劳动争议调处等积极创造条件、汇集正能量。同时，培育消费者的社会责任意识，抵制劳工保护不力的 “血汗工厂”生产的产品。激励和规范社会力量有序参与劳动法规的制定、实施和评估，依法促进企业实施民主管理、员工持股制度和提升雇主品牌声誉度，帮助劳动者合理规划职业生涯、诚实劳动和理性维权并成为“劳资矛盾减震器”。

7．健全利益表达和争议预警机制。通过适当增加劳动者在各级人代会和政协中的代表名额、提高新兴媒体运用能力（例如开办法律援助微博）等方式，加大劳动者维护和发展自身权益的发言权的力度，引导其通过体制内途径将自身合理诉求传送给政府有关部门。建立健全劳动争议源头预防和分类分级调处的体制机制，加强对经济结构调整和企业改制重组中劳动关系处理的指导和规范，制订各类劳动争议和纠纷的排查、预警、调解和应急联动处理工作方案，推动劳动关系治理走向标本兼治、事后救济和事前防范并举。

［1］聂生奎．完善企业职工收入分配机制要用好政府之“手”［J］．中国党政干部论坛，2014，（6）．

F249．26 < class="emphasis_bold">［文献标识码］A［文章编号］

1672－2426（2015）01－0052－05

胡磊（1981－ ），男，湖南南县人，经济学博士、法学博士后，南京政治学院经济学教研室讲师，主要从事劳动关系、社会主义经济理论研究。

责任编辑 宫秀芬