·综述·

安徽养老服务行业协会的治理困境与对策研究

黄佳豪孟昉1

(安徽建筑大学城市管理研究中心，安徽合肥230601)

关键词〔〕养老服务行业协会；困境

中图分类号〔〕R592〔文献标识码〕A〔

基金项目：国家社科基金重大招标项目(12&ZD112)；国家社科基金一般项目(11BSH062)；安徽省社科规划项目(AHSK11-12D92)

通讯作者：孟昉(1976-)，女，硕士，副教授，主要从事社会心理学研究。

1蚌埠医学院精神医学系

第一作者：黄佳豪(1978-)，男，副教授，博士，硕士生导师，主要从事养老政策研究。

以安徽8家养老服务行业协会为研究对象，综合运用经济学、管理学、社会学等多学科理论视角以及问卷调查和实地访谈等资料收集方法，深入探讨当前养老服务行业协会的治理困境，明晰养老服务行业协会治理机制的特殊性，建构起适合养老服务社会化发展趋势的行业协会治理机制。

1养老服务行业协会的治理困境

1.1内部组织结构不完整公共组织要达到有效治理，必须在内部结构上同时设有决策、执行和监督相互制衡的权利体系，从而控制权力行使者滥用权力损害公共利益。公司法人和非营利组织如要达到有效治理，在很大程度上依赖于内部健全的组织机构。当然，不同情况或不同性质的公共组织可以根据自身的实际做适当的变通，但不能违背权力相互制衡的基本制度框架〔1〕。养老服务行业协会大都设有会员大会 (决策机构)、理事会、常务理事会或秘书处(执行机构)，但基本上没有设置与法人有效治理相呼应的监事会(监督机构)。为加强对理事会执行状态的监督，各地《行业协会管理暂行办法》对设立监事会作出了强制规定，明确指出监事会是会员大会的监督机构,在闭会期间监督行业协会的业务活动和财务管理,并向会员大会报告工作,但协会大都没有完全遵照执行，监事会仍然是个空白。调查的养老服务行业协会中只有1家设立了监事会，但也没有真正运作起来，没有实质意义。养老服务行业协会组织结构实质能力的虚化以及结构的缺失，直接影响到行业协会治理能力的发挥。

1.2内部人控制内部人控制是指现代企业制度下，不具有所有权而拥有管理权的经理层在企业运作中掌握着更多的信息和资源，成为公司实际控制者的现象。虽然行业协会与公司在组织属性和功能发挥等方面有一定差异性，但行业协会与企业一样存在委托代理的关系，都有委托人与代理人相分离的基本特征。由于协会成员很难及时掌握行业协会管理层的运作信息，同时管理层也有追求个人或代表方效用最大化的经济冲动，这就意味着，作为非营利组织的养老服务行业协也会存在“内部人控制”的情况。养老服务行业协会按照会长、副会长、常务理事和理事单位差别性收取会费，会费缴纳的多少直接影响到权力的分配，从而使得协会往往被那些大型养老机构会员所掌控，其他会员缺乏话语权。例如一家养老服务行业协会的5位副会长都是来自当地最大的民办养老机构，而且5人又是沾亲带故，彼此在协会决策中趋于一致，容易达成“共谋”，也就实现了对协会的实质性控制。一些会员单位看到协会被内部少数人所控制，不仅当初想通过入会来寻求集体保护和整体前进的意愿未能实现，而且相关利益还受到协会侵害，开始脱离行业协会，从而导致行业协会的会员覆盖率进一步下降，根本无法体现和代表养老服务行业的集体利益认同。调查显示，由于信息披漏、监督制度和治理结构的不健全，各地养老服务行业协会都不同程度地存在“内部人控制”现象。内部人控制打破了内部权力的相互制衡，无法形成有效的治理结构，不利于行业协会的可持续发展。

1.3外部人控制外部人控制是指由非协会成员以外的组织或个人担任协会重要职务，操控行业协会的现象，主要体现为政府主管部门向行业协会委派、任命或推荐提名重要领导人选。调查中发现，“外部人控制”现象在体制内行业协会和混合型行业协会中尤为普遍。依据养老服务行业协会与政府、市场之间的关系，可以将行业协会分为体制内行业协会、混合型行业协会和体制外行业协会。体制内行业协会是由政府发起，承接政府的行业管理职能；混合型行业协会是由养老服务机构自发设立的，但很大程度上依赖于政府的资金和政策支持，要同时承担行业自律和政府公共管理的职能；体制外行业协会是纯粹由养老服务机构自发建立，并依赖于自身力量实现行业自律。由于养老服务行业的特殊性，8家养老服务行业协会只有2家是体制外行业协会，有5家明确属于体制内行业协会，剩下1家是混合型行业协会。其中5家体制内行业协会的会长和秘书长都是由主管单位推荐或任命，1家混合型行业协会的会长和秘书长虽来自行业领域，但与政府之间有着千丝万缕的联系，自身当选与协会整体运行都离不开政府支持。养老服务行业协会重要领导的政府情结较重，使得协会的行政色彩浓郁，习惯于依靠政府行政命令来开展工作，政府部门也通过养老服务行业协会把转移出去的职能重新控制在手，使协会治理成为公共管理体系的一个治理延伸〔2〕。这种政府“入侵”行业协会的“外部人控制”现象不仅侵犯了行业协会的自治权，剥夺了协会成员共同体内部的政治性权利，挫伤了理事民主议事的积极性，而且还背离了协会的建会宗旨，导致行业协会治理能力的下降。

1.4民主化程度不高行业协会治理的民主化对于协会成员组织归属感的增强、领导层责任意识的增强、决策执行的通畅具有至关重要的意义。但在实际治理中，养老服务行业协会的民主化程度不高，例如在协会会长、副会长、秘书长等协会领导层的选择上表现得尤为突出。按有关规定和章程，领导层应该是由会员大会选举产生。但实际上，会员大会只是走程序，而真正起决定作用的是协会的筹备小组〔3〕。养老服务行业协会的筹备小组不仅有养老服务领域的领军机构，还有老龄等业务主管单位的人员在内。在设立行业协会时，民政部门要求筹备小组提供拟成立协会负责人的基本信息，这也是协会成立的一个必备条件。这就意味着在会员大会进行选举之前就已经确定了领导层。在协会领导层的选举方式上，有5家养老服务行业协会是等额选举，有2家是差额选举，还有1家是采用其他方式。同时，选举中的投票方式也不科学、民主。采用记名或无记名投票选举方式的占2家,实行“鼓掌通过”、“举手表决”等非民主投票方式的有6家。通过等额选举、举手表决的方式，这就使得很多协会领导层基本上都是协会筹备小组的原定人选。

1.5制度性软约束严重协会章程是协会成员共同意志的体现,是协会运转赖以遵循的基本规则和重要依据,可以说是协会开展治理的“根本法”。按理说，章程应对养老服务机构会员具有高度的管控力。然而事实并非如此，协会治理将章程置于一旁、束之高阁的现象屡见不鲜。例如，协会章程都规定了会员大会或会员代表大会、理事会和常务理事会的召开次数以及每届的任期。但现实中许多协会并没有严格按照章程按时召开“三会”，也没有按期换届。调查数据显示，每年至少召开一次会员大会的行业协会只有1家，有2家是2年或3年以上才召开一次会员大会或会员代表大会，还有1家自成立起召开一次会议外就再也没有召开了。一些协会甚至用不定期的会长办公会代替了理事会和常务理事会；民政部1998年出台的《社会团体章程示范文本》、各地出台的《行业协会管理条例》以及很多养老服务行业协会章程中,都明确规定了如果协会成员逾期1年不交纳会费或不参加协会活动的，视为自动退会。然而收效甚微，会费照样难以收缴上来。一些成员单位一拖就是两三年，协会也没有按照规定予以除名。据统计，调查地的养老服务行业协会中，会员在当地养老服务机构中的覆盖率不到40%。养老服务行业协会成员数量不多再加上不按章缴费，这就使得协会赖以存在和运行的经济基础无法保证，很大程度上制约了协会治理功能的发挥。协会章程本应具有刚性约束力，但在实际运行中却变成了软约束。

1.6治理的配套措施缺乏养老服务行业协会的良好治理状态依赖于一定程度上的物质基础和法律制度配套的健全与否。纵观所调查的养老服务行业协会，其在人、财、物等方面皆不尽人意。运行经费上，协会收不抵支现象普遍。与其他行业协会、商会一样，养老服务行业协会也是将会费作为其主要经费来源。调查中发现，只有1家是自愿缴纳，不限数额，其他都是按照会长、副会长、理事单位等级别区别缴费，并有不同的限额。经费能够充分满足日常运行的协会只有1家，3家基本上收支平衡，剩下的都是处于经费紧张、收不抵支的状态；基础设施上，养老服务行业协会基本上没有专属于自己的办公场所。2家是由政府相关部门或挂靠的主管部门提供，1家由协会理事单位提供，4家租赁办公场所，还有1家只有名号而无固定办公场所；人力资源上，协会人员数量少、年龄普遍偏高、整体学历素质不高。行业协会的专职工作人员平均只有1.5人，工作人员的平均数也仅仅为3.2人。专职会长比例为10%，专职秘书长的比例为30%，而且会长和秘书长的平均年龄普遍偏高，分别为54.3岁和55.6岁。硕士以及上学历的专职工作人员为3.2%，大专及本科学历为23.1%。养老服务行业协会很少有具有专业资格的会计人员，多是普通工作人员兼职会计处理会计实务。另一方面，大部分养老服务行业协会在法律制度建设上也尚未完善。目前，我国尚无全国统一的有关行业协会的法律，缺乏指引性规则，养老服务行业协会的法律地位尚不明确，法人治理的权利得不到法律的有力保护。同时，养老服务行业协会内部缺乏一系列成文可操作的会议制度、财务制度、信息公开制度、质询制度、人事罢免制度、协会决策管理层问责制度和激励制约制度等〔4〕。配套性制度建设的落后直接导致养老服务行业协会治理缺乏制度框架和保障，促使协会治理效能下降、公信力缺失。

2完善养老服务行业协会治理机制的对策建议

实际上，养老服务行业协会内部人控制、外部人控制等治理问题的存在主要源于治理结构的残缺和失衡。加强养老服务行业协会治理机制建设的过程也就是一个重建均衡有效治理结构的过程。

2.1内部治理结构内部治理结构是指在所有权、控制权和受益权相分离的条件下，行业协会内部的一种制度性安排。这种制度性安排涵括“会员大会(或会员代表大会)一理事会(常务理事会)一秘书处一监事会”的组织体系，以及会员、理事、常务理事、秘书长、副会长、会长和监事等人员的法律地位、权责及其相互制衡关系。养老服务行业协会的内部治理结构一般分为以下四个层次：

2.1.1会员大会会员大会是养老服务行业协会的最高权力机构，类似与公司法人治理结构中的股东大会。任何组织都必须以某种形式的权力作为基础，没有某种形式的权力，任何组织都不能达到自己的目标〔5〕。要巩固会员大会作为养老服务行业协会最高权力机构的地位，需要不断提升其行权能力。会员大会的行权能力是一种以自治性与代表性为核心的行权能力〔6〕。因此，要通过不断完善会员大会行权的路径、规则和范围，逐步淡化和消除政府部门或协会高层管理人员对协会决策行为的控制，增强养老服务行业协会运作的独立性。同时，进一步扩大养老服务行业协会的会员覆盖面，最大限度争取更多中小型养老服务机构的广泛认同并最终获得授权，从而提升养老服务行业协会的社会合法性、广泛代表性和权力制衡性。

2.1.2理事会理事会是养老服务行业协会会员大会的常设机构和决策机构，也是协会内部治理机构的核心。为防止大型养老机构把持行业协会，要引入一定规模的独立于内部管理层和理事会的外部理事，在一定程度上克服因业务执行机构与监督机构平行而产生的监督软化和关联现象〔7〕，还应在理事会中预留一定名额给中小型养老机构，提升中小型养老机构的集体话语权，有效保持内部权力均衡，从而实现决策的公平性。同时，要对理事会成员的年龄、学历、专业知识构成、社会经济地位和利益代表性等方面逐步优化〔8〕，推动理事会成员结构科学合理，使其更具与时俱进的决策能力。

2.1.3监事会监事会是养老服务行业协会监督检查协会的业务活动、财务状况和协会整体运行状况的重要机构。可以借鉴公司法人治理的理论与实践，在养老服务行业协会的内部治理机构中设置监事会。为确保监事会能真正代表会员利益发挥监督作用，监事会成员的组成和来源必须具有广泛性，要有大型养老机构、中小型养老机构、律师、养老保障问题研究专家和社会公众等群体的积极参与，且理事会及以上成员不能进入监事会的各种职位设置。

2.1.4秘书处秘书处是养老服务行业协会的最终执行者，在决策的实施过程中至关重要。要充分调动秘书处的主观能动性和工作积极性，必须采取选聘制度，走职业化、专业化道路，尤其是要聘请高素质的从事养老服务理论研究或实践工作的专业人才来担任秘书长。秘书长要在理事会的领导下负责执行理事会的相关决策，并负责处理协会的日常服务和管理工作。在全面提升秘书处工作人员整体素质和工作能力的同时，还需进一步健全激励和约束机制。适当提高秘书处成员的工资水平和福利待遇,通过创造优越的工作条件和广阔的发展空间，不断吸引人才和留住人才。与此同时,有必要进一步提高秘书处工作人员因失职、渎职所产生的成本，督促秘书处能够尽职尽责。

2.2外部治理结构外部治理结构是指养老服务行业协会以外的利益相关者，如政府、第三方评估机构、同类养老服务行业协会和社会公众等对行业协会的监督机制，也就是在协会外部所形成的多元治理框架。

2.2.1政府自律是行为主体的自我约束，他律是外部力量对行为主体的监督和制约，自律的形成有赖于他律〔9〕。如果仅依赖于养老服务行业协会的内部治理结构难以形成协会良性运行的有效机制，还必须建构以政府为主导地位的外部治理机构。政府可以从以下几方面构建行业协会监管和扶持框架：①制定《行业协会法》，对养老服务行业协会的法律地位予以确立，同时在《行业协会法》的制度框架下，配套制定一些地方性法规，满足各地、各行协会治理的实际需要；②推行“一业多会”，引入竞争机制和退出机制，打破“一行一地一会”的制度设定，允许跨地域组建、合并组建和分拆组建等建会方式，鼓励和激发养老服务行业协会的服务潜能；③将养老服务行业协会的业务主管单位改为业务指导单位，养老服务行业协会直接向民政部门申请即可成立，取消业务主管部门和挂靠体制；④向养老服务行业协会购买服务，通过竞争性购买调动协会的积极性，并保证协会运行所需的财力基础；⑤建立养老服务行业协会的信息数据库，强制养老服务行业协会公开各种数据和行业信息。

2.2.2第三评估机构政府对养老服务行业协会的监管难免会受到专业、人力、组织设置等方面因素的制约，引入第三方评估机构成为必然。第三方评估机构所进行的评估往往比政府对养老服务行业协会的评价更细致，更客观，也更为公正，可以弥补政府监督机制的不足，同时也可以促进养老服务行业协会的治理效率、社会责任和公众认可度的提升。首先是要依据第三方评估机构的资质评估制度和评估效果打分制度，塑造出真正独立、高效的第三方评估机构。然后根据养老服务行业的特性制定一套科学合理的评估体系，在最短时间内及时对协会进行业绩和公信评估并发布评估结果，从而为养老服务行业协会的有效治理提供参考依据。

2.2.3社会公众养老服务行业协会治理的最终效应是通过社会公众的受益程度和受益面来体现，作为直接利益相关者的社会公众自然在养老服务行业协会的外部治理结构中要占据重要地位。要充分宣传公众监督对于养老服务行业协会发展的重要意义以及协会良性运行对社会养老服务事业的推动价值，逐步提高公众自觉参与养老服务行业协会监督的思想意识；充分利用好网络、新闻等媒体手段及时披露养老服务行业协会的资金管理、项目运作情况和年度工作报告等运行信息，扩大和保障公众对养老服务行业协会信息的知情权，提升公众对信息的掌握度；可以在政府牵头下设立监督委员会，进一步明确公众参与养老服务行业协会监督的权利和义务，规范公众参与监督的权力、方式、程序和渠道，从而提高公众监督养老服务行业协会的效能。

综上，养老服务行业协会的治理机制需要寻求内部治理与外部治理之间的平衡，既要在组织内部构建权力配置和激励约束机制，又要综合考虑利益相关者的角色和功能，建立政府、独立评估机构等外部监督机制，这样才能使得养老服务行业协会发挥最大的福利治理功能。

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〔2014-11-28修回〕

(编辑李相军)