董 勇

（浙江工业大学 之江学院，浙江 杭州 310024）

困境与重构：政府政策变革下的高校社会捐赠机制研究

董 勇

（浙江工业大学 之江学院，浙江 杭州 310024）

社会捐赠是高校办学资金的重要来源之一。近二十年来，在政府系列政策的激励下，国内普通高校社会捐赠有了较快增长，但由于地域、校际、认知及观念的差异，高校社会捐赠工作面临政府管理的规范要求与高校专业机构参差不齐、高校校友捐赠参与度低与“全人”的人才培养理念、政府政策的限制规定与高校社会捐赠的多样性存在现实反差等多重困境。本文在分析政府政策变革趋向的基础上，提出了以人为本为指向的人才培育机制、以基金会为主导的组织架构、以专业化为目标的运行机制、以信息化为手段的监督机制等高校社会捐赠机制重构路径。

高校；社会捐赠；政府政策

中国已是在学规模世界第一的高等教育大国。随着“国家包办教育”体制的打破，社会物价水平和学校办学成本上涨，高校办学经费需求增长迅速。许多高校国家拨款不到办学总经费的50%，全国普通高校生均教育经费投入逐年下降，长期依靠政府投入和学杂费收入来运转办学的高校正日益受到办学经费短缺的困扰①程群，等：涨学费能否为高校债务“减负”.新华每日电讯，2014年8月7日。。在这样的背景下，很多高校通过银行贷款来满足自身发展需求。

据国家审计署披露，到2010年底，全国共有1164所地方所属的普通高校有地方政府性债务，金额近2635亿元。有的学校多年无收支结余，只能通过流动资金贷款来维持学校的日常运转，各高校经费压力巨大。2013年开始，全国高校维持了十几年的学费不调整的格局被打破，福建、广西、山东、湖北、湖南、江苏、贵州、浙江等省相继发布普通高校学费上调信息，社会反响强烈，依靠上调学费来满足高校办学经费需求空间已非常有限。

目前，高校教育经费来源主要有政府拨款、学费、销售与服务收入、捐赠、其他收入等，在其他方式增长有限的前提下，如何通过社会捐赠合理高效地筹集资金，已成为我国高校适应国内市场经济改革和国际市场竞争挑战所迫切需要解决的时代课题。

从上世纪90年代开始，我国政府相继出台、修订系列法律与规范性文件，鼓励社会各界对高校捐资助学，国内高校筹资渠道从单一转向多元。但是数据显示，当前国内高校总体筹资能力低弱。据中国统计年鉴数据，近十年来，普通高校社会捐赠占总收入的比重均在0.54～2.28%之间，2011年普通高校社会捐赠为43.19亿元，是历年来普通高校社会捐赠最高的年份，但是，该年社会捐赠仅占办学总经费的0.63%，远低于发达国家社会捐赠工作水平②国家统计局，《中国统计年鉴（2000-2013）》。。根据美国国家教育统计中心2011年的数据，美国私立高校的教育总经费为1687亿美元， 其中社会捐赠占比为28.8%， 政府的财政支持总占比仅为14.9%。从我国高等教育发展现实出发，借鉴国际成功经验，重构高校社会捐赠机制，提高高校筹资能力，具有重要的现实意义。

一、高校社会捐赠面临的现实困境

（一）政府管理的规范要求与高校专业机构参差不齐存在现实反差

高校基金会是独立的社团法人，通过高校基金会来开展高校社会捐赠工作是趋势，也是规范化、专业化发展的要求。

2004年，国务院颁布《基金会管理条例》，分六个章节对基金会的设立、变更、撤销、组织机构、财产管理、监督管理和法律责任等内容进行了详细的规定，规范基金会的组织和活动，明确基金会、捐赠人和受益人的合法权益，促进社会力量参与公益事业。政府初步架构起以《公益事业捐赠法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》、《民办教育促进法》、《红十字会法》、《税收征收管理法》等6部法律和《基金会管理条例》、《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》等15部行政法规和条例构成的慈善法律体系。明确了教育是公益事业的组成部分，并通过税收优惠、捐赠财政配比等激励政策鼓励社会各界开展教育捐赠，把高校向社会募集办学资金上升到国家法律层面。同时，政府要求在社会捐赠的赠予、退税、财政配比等各个环节，都需要通过基金会这一独立法人载体来进行，政府管理渐趋规范。

与此形成反差的是，当前国内高校中成立基金会的比例仅为20%，大部分高校都还没有开展这项工作。在已成立的高校基金会中，专业化运作的更少。2011年，有学者对中国披露年报信息的171家高校基金会做了统计分析，在这171家高校基金会中，净资产规模合计为91.6亿元人民币，其中有55家高校教育基金会进行了除储蓄外的投资活动，有21家取得了投资收益，合计2.19亿元，另外34家的投资收益为零，收益率在5%以上的高校基金会仅有9家①李石：《中美高校的捐款制度和运营机制》，新华网，2014年7月25日。。

（二）高校校友捐赠参与度低与“全人”人才培养理念存在现实反差

校友捐赠反映了校友的职业成就和创造财富的能力，更反映了校友对学校的忠诚、热爱和感激。在国内高校社会捐赠中，校友捐赠的群体还很小，参与度较低。根据中国校友网《2013中国大学评价研究报告》不完全统计，1990年以来，中国大学校友捐赠金额合计73.82亿，累计接收校友和教师的大额捐赠1400多笔。这一数字看似不少，但与全国8200万高等教育学历的从业人数相比，与全国个人财富快速增长的情况相比，显得微不足道。据浙江大学教育基金会公布的数据，2013年度其全部年度捐赠收入3.198亿元中，校友捐赠为0.0986亿元，所占比重仅为3%。而据美国教育资助委员会（CAE）的统计，2009年，接受教育志愿资助调查（VSE）的高校，共获得各类捐赠278.5亿美元，其中，来自校友等个人捐赠的比例达到了121.3亿美元，占44%。另据美国教育资助委员会提供的数据，斯坦福大学、哈佛大学的校友捐赠参与率长期保持在20%以上[1]。

与此形成反差的是“全人”人才培养理念。长期以来，高校一直强调要培养“全人”（the whole man）。以理性主义哲学思想为代表的纽曼、洪堡、雅斯贝尔斯等学者都从不同角度阐释了这一理念，即“大学的教学和科研的目标不仅仅是传播事实和技能，而且要造就全人”[2]。所谓“全人”就是不仅具有专业文化知识，而且具有诚信、爱心、公正和奉献精神，只有如此才是完整意义上的人。中国传统文化也非常强调感恩意识、责任意识、奉献精神的培养，儒家讲求的“忠、孝、礼、义、信”引发的感恩意识是儒家文化的内在核心，并以此作为“人性”的本根、秩序的来源和社会的基础。因此，从古至今，从中到外，培养具有感恩意识的“全人”都是教育的本质和真正目的。

（三）政府政策的限制规定与高校社会捐赠的多样性存在现实反差

在政府出台的社会捐赠相关激励政策中，有些限制性的规定。比如《中华人民共和国企业所得税法实施条例》中对非货币的企业捐赠税收优惠有限制——企业将货物、财产、劳务用于捐赠等用途的，视同销售货物、转让财产或者提供劳务处

理计算收入，并将这部分利润调增应纳税所得额。《中央级普通高校捐赠收入财政配比资金管理暂行办法》中，对适用政策主体有限制——该资金只适用于中央级普通高等学校，不包括独立学院、继续教育学院等，也不包括地方高校；对适用捐赠收入的类别有限制——其认定的捐赠收入仅指高校上年度通过基金会接受的实际到账的货币资金，高校接受的仪器设备、建筑物、书画等实物捐赠，未变现的股票、股权，以及长期设立的奖学金、基金运作利息等投资收入，均不包括在内。

与此形成反差的是高校的社会捐赠具有多样性，一是通常的捐赠物既包括货币捐赠也包括非货币捐赠；二是接受社会捐赠的高校除了中央级高校，还有地方高校、独立学院等，这些限制性的规定，加剧了国内高校社会捐赠的不均衡现象。

数据显示，近年来，中央级普通高校和地方高校之间差距加深。据统计，中央财政配比资金从2009年的10亿元增长到了2013年的近30亿元。在中央财政配比政策带动下，中央高校接受符合配比要求的社会捐赠资金收入从2009年的18亿元增长到2013年累计180多亿元[3]。从个例来看，据清华大学等17所高校公布的数据，截止2012年，社会捐赠平均涨幅为354.5%；而地方高校因为不享受该项政策，平均涨幅仅为83.55%，无论是捐赠数额还是增长幅度，中央和地方高校的差距扩大①国家民间组织管理局：各高校基金会年度报告。。同时，不同省份间的高校社会捐赠差距加大，1998年，广东省各类学校社会捐赠在全国范围内为最高20.1067亿，最低是宁夏自治区0.153亿，差距为130倍左右；而到了2011年，各类学校社会捐赠最高的省份是江苏省17.9649亿；最低是西藏自治区0.0683亿，差距已达200倍以上。

二、政府政策变革的趋势

（一）税收优惠政策体系进一步完善

研究表明，社会捐赠与税收优惠政策呈现正相关关系。从1993年颁布企业所得税暂行条例至今，我国关于社会捐赠的税收优惠政策体系逐渐完善，优惠力度加大。2007年修订通过的《中华人民共和国企业所得税法》第九条规定：“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额 12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。”与1993年颁布的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》相比，这一规定包括两个变化：一是计算基数由原来的“应税所得额”改为“利润总额”；二是免税比例从过去的“3%”改为“12%”，总的趋向是更加鼓励企业开展社会捐赠。2009年，财政部颁布《关于企业公益性捐赠股权有关财务的通知》允许企业进行公益性股权捐赠，实现了股权捐赠的合法化，丰富了企业公益捐赠的内容。2013年，《关于深化收入分配制度改革的若干意见》中首次明确 “捐赠税收抵扣允许结转以后年度扣除”，确立了企业捐赠税收抵扣结转制度，企业效益年份好的时候可以多捐，超出部分以后结转。这些政策优化使得税收优惠政策体系更加完善，将为企业捐赠创造更加有利的条件。

（二）捐赠受益高校范围进一步扩大

2009年，《中央级普通高校捐赠收入财政配比资金管理暂行办法》出台，由中央财政设立配比资金，对中央级普通高校接受的捐赠收入实行奖励补助，配比资金的安排，采取“年度总量控制，高校分年申请，逐校核定”的方式。地方上，香港特别行政区政府早在2003年即推出“配比补助金计划”，对大学募集资金按一定比例补助，每所大学补助上限是2.5亿港币，8所大学总上限是10亿港币。2012年9月，浙江省出台《省属高校捐赠收入财政配比资金管理暂行办法》，由省财政设立普通高校捐赠收入配比专项资金，用于对接受社会捐赠收入的省属普通高等学校实行奖励补助，2013年开始执行。从发展趋势来看，由中央与地方共同支持的捐赠配比体系将更加完善，捐赠受益主体范围将进一步扩大。

（三）税收制度改革力度将进一步加大

近年来，我国政府开始酝酿遗产税的开征问题，2013年2月，国务院曾批转发改委等部门《关于深化收入分配制度改革若干意见》，提出“研究在适当时期开征遗产税问题”，将适时开征遗产税提上政府议事日程。遗产税属于二次分配，是调节收入分配差距、引导个人捐赠行为的有效举措。

从国际经验看，遗产税的开征极大地推动了捐赠事业的发展。2010年，由美国微软公司创始人比尔·盖茨和投资家沃伦·巴菲特联合发起的“捐赠承诺”行动宣布，已有40位亿万富翁或家庭承诺，将把自己的过半财产捐献给慈善事业，这和美国开征遗产税是分不开的。美国、日本等发达国家均开征遗产税。1917年，美国国会通过法案，规定捐款或实物捐赠可用来抵税，所得税可抵税部分最高达15%，借此鼓励民众捐赠行善。目前，美国个人所得税的可抵税比例维持在50%左右，企业的这一比例则为10%。2003年开始，日本实行税制改革，规定捐赠给国家、地方政府、以公益为目的的特定法人，或者特定的公益信托基金，可以不缴纳遗产税。

三、高校社会捐赠机制重构路径

在新的形势下，面对政府政策的变革，全国各类高校应该积极应对，加快社会捐赠工作步伐，重构工作机制，为高校进一步深化改革，推动高等教育内涵式发展创造更有利的条件。

（一）构建以人为本为指向的人才培育机制

国外高校的经验告诉我们，要真正以学生为本，就是要把学生当成学校的未来，面向学生未来的成功来教育培养学生；要在教学、科研与人才培养的各个环节，真正凸显学生的主体地位；要按照人才成长的规律和成才的需要，来配置大学的教育资源，优化教学元素，评价教学成效；要为促进学生全面健康发展、协调发展创造更为优良的教学环境，搭建有效的教育平台。只有真正贯彻以人为本的教育理念，把学生放在首位，才会培养出具有感恩意识的“全人”。感恩不是教出来的，而是熏陶出来的。2010年，华人张磊向耶鲁大学捐款888.8888万美元，创下了耶鲁管理学院校友捐赠的纪录，这件事曾在国内引起广泛热烈讨论。在谈及为何不捐给他的中国母校——中国人民大学，却把钱捐给耶鲁大学时，张磊自述是因为耶鲁大学管理学院改变了他的一生。在他身处窘境的时候，是耶鲁资助他读完了博士学位，不仅提供学习深造的机会，还给予了无微不至的关怀，为他日后的成就打开了一扇门。正是像父母一样的关爱，让张磊对耶鲁有了强烈的认同感和归属感，才会在走出校门、事业有成后有强烈的意愿回报母校。

（二）建立以基金会为主导的组织架构

从国际上来看，成立专门管理捐赠基金的组织机构是高校社会捐赠工作成功开展的前提。国内社会捐赠工作成效显著的高校，如：清华大学、北京大学、浙江大学等早已成立基金会，专门负责社会捐赠的募集、接纳、管理、使用、公开等。今后，政府的管理将更加趋于规范，对社会捐赠的政策支持力度将继续加强。在这样的趋势下，高校应根据《基金会管理条例》的规定，尽快建立起以基金会为主导的组织架构，成立由校方管理层、师生代表、家长代表、捐赠者等共同组成的理事会，理事会作为基金会的决策机构，决定基金会的有关事宜；理事会下设管理机构，具体负责日常事务的管理，落实理事会决定；与理事会并列设立监事会，对理事会和管理机构负有监督检查责任。

（三）探索以专业化为目标的运行机制

高校基金会属于非公募基金会，主要依靠自有资金的运作增值以及发起人自身或者校友、校友企业、热心人士的捐助资金从事公益性活动。经验表明，引入以专业化为目标的运行机制是高校社会捐赠成功的关键。具体而言，就是借鉴市场经济的一般规则和方法，结合社会捐赠事业的特点，以捐赠资源开发和利用为导向，开展专业化的资金募集竞争与协作，不断提高捐赠机构的筹资能力。以专业化为目标的运行机制包括工作队伍的专业化、项目管理的专业化、运作方式的专业化。在高校已成立的基金会中，大多数没有健全的组织队伍，多以兼职人员为主，拥有专业的金融、理财知识的工作人员更少。据统计，到2011年底，只有40%不到的高校基金会进行过商业投资，对大多数高校基金会而言，仅仅履行了筹资这一项任务，以投资、赚取回报为核心的另一项重要功能未能发挥应有的作用。而国外大学基金会都有专业人员开展资金运作，如哈佛大学以年薪各 400 万美元聘请 4 位专家运作，聘期为 5 年，他们的工作就是使基金增值[4]。

（四）完善以信息化为手段的监督机制

对于捐赠者而言，自我认同意识主要来自捐赠过程本身，捐赠及配比资金的使用情况的信息要真实、及时、充分，确保规范、透明和高效，才能增强捐赠者的参与度，才会巩固和强化捐赠者再次捐赠的意愿。因此，重视捐赠信息公开的信息化建设，建立公开、透明、高效的捐赠监督机制非常重要。在基金会管理条例中，明确规定基金会、境外基金会代表机构应当在通过登记管理机关的年度检查后，将年度工作报告在登记管理机关指定的媒体上公布，接受社会公众的查询、监督。高校在开展社会捐赠工作中，可以充分利用大众传统媒体以及互联网络、手机信息平台等现代化的信息技术手段，建立多维的信息发布渠道，定期公布基金会的财务状况以及项目开展情况，完善监督机制，提高工作透明度，增强校友、师生的参与度，加强捐赠工作的互动，提高工作成效。

[1] 邓娅.校友工作体制与大学筹资能力——国际比较的视野[J].北京大学教育评论，2012，（1）：139-150.

[2] 刘宝存.雅斯贝尔斯的大学教育理念述评[J].外国教育研究，2003，（8）：60-64

[3] 宗和.财政配比:激励高校基金多元化[N].中国财经报，2014-2-17（8）.

[4] 张继华，滕明兰.美国大学校友捐赠长盛不衰的组织要素考察[J] .比较教育研究, 2012，（1）:82-86.

（责任编辑：金一超）

Discrepancies and Restructuring: the Private Donation Mechanism of Academic Institutions under Policy Reforms

DONG Yong

（Zhijiang College, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310024, China）

Private donations serve as a major source of funding for institutions of higher learning. Over the past two decades or so, encouraged by government policies, private donations received by colleges and universities have increased rather rapidly. However, due to inconsistencies between different geographical regions, institutions and social mentalities, a series of problems still exist in the effort of making private donations to institutions of higher learning in China, including the inconsistency of government regulations with the organizational setup of colleges and universities, the gap between the low participating rates of alumni and the advocated concept of educating the whole person, and the existing contradictions between government restrictive measures and the diversified approaches to making donations to colleges and universities. Based on an analysis of the trend of government policies, this paper proposes a restructured donation system for institutions of higher learning that is constituted by a people-centered educational philosophy, a donation administration guided by foundations, a professional operation mechanism, and a supervisory transparency enabled by public disclosure of information.

institutions of higher learning; private donations; government policies

2014-10-31

浙江省教育厅2013年度课题（Y201329888）

董 勇（1974- ）,女，安徽芜湖人，副研究员，从事公共管理、高等教育管理研究。

G512.74.712

A

1006-4303（2015）02-0138-05