刘卫红

摘 要：经过六十多年的改革和发展，我国的养老保险事业取得了一定成就，但也存在诸多问题。未来养老保险将在改革发展中不断完善，养老保险制度逐渐统一，养老保险体系逐步完善，养老保险法制化逐步推进，养老基金投资渠道逐渐多元化，养老保险管理逐步加强，延迟退休制度逐渐推行。

关键词：养老保险;现状;前景

中图分类号：C915   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）34-0094-03

养老保险是我国社会保障体系中重要的组成部分。随着人口老龄化的发展、城乡一体化的快速推进以及转型期城乡社会风险趋于显性化，对我国养老保险的发展提出了新的更高的要求。本文通过对我国养老保险发展取得的成就和存在的问题进行分析，探讨了我国养老保险发展的前景，具有一定的现实意义。

一、我国养老保险事业发展取得的主要成就

我国的养老保险以1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为起点，大体经历了传统养老保险体系、“社会统筹”养老保险体系和“统账结合”为基础的多层次养老保险体系三个阶段。我国的养老保险事业从无到有，从制度单一到多种制度并行，从小范围到基本覆盖，建立起了相对完善的养老保险体系。

（一）城镇养老保险不断完善

在城市地区，自1951年建立企业职工基本养老保险制度以来，经过六十多年的改革和发展，已经形成了“统账结合”的制度模式，并且越来越完善，城镇地区建立起了多层次的社会养老保险制度，即由基本养老保险、企业补充养老保险、职工个人储蓄性的养老保险共同组成的养老保险体系。特别是2015年养老金“并轨”成为现实，并轨后机关事业单位人员与企业职工的养老缴费和发放都基本一致。养老保险并轨改革意义重大，解决了养老保险不公平问题，还为实现养老保险全覆盖的改革任务奠定了基础。

（二）农村养老保险初见成效

1992年，民政部提出了建立农村养老保险制度，由于制度设计不合理，缺乏可操作性，资金不到位，导致农民参与积极性不高，实行效果不显著，在之后很长一段时间里，我国农村的养老保险事业几乎处于停滞状态。直到2008年，国家提出要在农村建立新型农村养老保险制度，农村养老保险事业才得以发展。从2009年开始，新型农村养老保险的参保人数和领取养老金人数逐年增加，支付养老金和基金累计结存的数额逐年增大，参保覆盖率和养老保障水平都有很大提升，这表明我国农村养老保险事业的发展初见成效。

（三）农民工养老保险填补空白

随着我国城镇化的推进和经济的不断发展，农村人口不断涌入城市，农民工群体的数量不断增大，目前全国有2.6亿农民工。2009年出台了《农民工参加基本养老保险办法》，标志着我国农民工的养老保险问题开始得到关注，并且初步建立起了一套管理体系。《农民工参加基本养老保险办法》规定，农民工的养老保险费用由用人企业和农民工个人共同承担，用人企业的缴费比例为12%，农民工个人的缴费比例为4%～8%。同时对农民工养老保险关系的转移和接续问题，政策也做了规定，如果农民工到其他地区就业，只需向新就业地的社会保障经办部门提交之前参加养老保险的缴费凭证，就可以办理养老保险关系的转移和接续，并累计计算相关的养老保险权益。由此填补了农民工养老保险的制度空白。

（四）城乡居民养老保险制度初步建立

2014年年初，国务院发布意见，提出将新型农村社会养老保险制度与城镇居民基本养老保险制度合并，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。随后，人力资源和社会保障部会同财政部发布暂行办法，解决城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险的衔接问题，至此，我国覆盖城乡居民的社会养老保障体系基本建立，填补了农村居民和城镇非就业居民养老保险长期以来的制度空白，人人享有养老保险成为现实，这是我国社会保障事业发展重要的里程碑。

二、我国养老保险事业发展存在的主要问题

由于社会养老保险是一个复杂的系统工程，加上我国的养老保险事业起步晚，仍然存在许多缺陷和不足。

（一）养老保险立法滞后

我国社会保障事业迅速发展，但相关部门的立法工作明显滞后，迄今为止，我国社会保障工作所依据的大多是行政法规和规章，而且很大一部分都以试行办法、暂行规定、意见、通知等形式的低层级规范性法律文件出现。我国的养老保险制度发展至今，唯一涉及养老保险的法律是2011年7月1日开始实行的《中华人民共和国社会保险法》，它的出台弥补了我国社会保障史上的法律空白，为我国养老保险制度的发展指明了方向，但《社会保险法》规定的都是大方向、原则性的东西，其部分规定形式大于内容，较为原则和宏观，缺乏操作性。对具体的养老保险而言，立法缺乏系统性和完整性，立法层次低、结构混乱。

（二）养老保险金缺口巨大

养老保险金缺口巨大是我国养老保险制度必须面对的严峻挑战之一。一是养老保险制度转轨形成的历史隐性债务。按照现行的制度中社会统筹和个人账户相结合的原则，已退休的人员和在此制度之前参加工作的职工没有建立起自己的个人账户，没有为自己的养老金进行积累，从而形成了养老金的“缺口”或“隐形债务”。二是“个人账户”空账运行的缺口。新养老制度实施后，由于社会统筹部分的基金不足以支付养老保险支出，各地陆续将“個人账户”的基金用于填补养老保险支出，形成所谓“个人账户”的空账运行。根据不完全统计，我国目前的空账规模大概在4万亿—5万亿。三是养老保险制度本身运行所形成的收支缺口。目前，人口老龄化的加速，使得养老保险基金的支付日益增长，养老保险资金缺口扩大。

（三）养老基金的保值增值面临挑战

近年来，我国养老保险基金规模快速增长，年均增长30%以上，但是养老基金的保值增值面临挑战。一方面，由于养老保险基金监管体系不完善，造成养老保险基金被私自侵吞挪用的现象时有发生，主要原因是养老基金的运营和监管都是同一部门。另一方面，目前我国社会保险基金的保值增值采取的求稳定、低收益的传统投资方式，主要是存银行、买国债，很难实现养老保险基金大幅度增值，甚至遭遇“隐形缩水”。

（四）基本养老保险统筹层次低

在我国，社会养老保险目前仍有许多地区为县（市）统筹，统筹层次低是我国养老保险制度的一个重要缺陷。一是影响到基金的統一使用，无法做到调剂余缺，养老金的投资方式改革更无从谈起。二是形成了我国养老保险管理体制“条块结合，以块为主”的模式。养老保险管理及政策制定权力分散到了各地方政府，不断逐级细化，不断制定新政策，各省之间、各市之间、各县之间的差异越来越大。

（五）养老保险制度的“碎片化”明显

所谓“碎片化”就是缺乏统一性，即存在不同群体、区域以及城乡之间政策不一致，各政策覆盖对象交叉重叠，管理分散化等现象。我国现行的养老保险制度是按养老保险的不同对象分部门、分行业、分区域进行，政策不协调现象极为严重，养老保险资金分散，在制度准入、缴费标准、待遇享受等方面存在着巨大差异。目前社会成员由于身份和职业的不同，养老金水平相差甚至可达数十倍。“碎片化”状态既无法保障公平，亦缺乏效率，直接影响到制度的持续运行与经济社会的长远发展。

三、我国养老保险发展的前景分析

养老保险的改革与发展，是一个复杂的系统工程。针对我国城乡养老保险的现状及存在的问题，借鉴发达国家养老保险的相关经验，我国未来的养老保险将在改革发展中不断完善。

（一）养老保险制度逐渐统一，消除“碎片化”效应

逐步建立以权利公平、机会公平和规则公平为主要内容的养老保险体系和以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成制度统一、覆盖城乡居民的社会养老保险体系。构建一个公平统一的养老保险制度，不仅有利于消除我国城乡二元、地区差异等结构性问题，还有利于构建一个公平统一的劳动力市场，优化劳动力资源配置，更有利于经济社会的稳定发展。全民覆盖、城乡统一的养老保险制度包括：第一，规范个体工商户和其他灵活就业人员的养老保险体系，从立法上将企业员工和其他就业人员纳入养老保险体系。第二，要使农民工与其他企业员工一样享有同样的养老保险，农民工的养老保险在不同地域能够顺利转续。第三，全面完成机关事业单位的养老保险改革。尽管国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，正式废除了养老金双轨制，然而目前只是实现了制度并轨，待遇并未并轨，目前机关工作人员的退休收入替代率超80%～90%，而企业的养老金替代率却呈现逐渐走低的趋势。第四，要把大量在农村生活的农民纳入全国基本养老保险范围内。新型农村养老保险制度虽然规定年满60岁的农民每月可以向政府领取70元的养老金，但这微不足道的养老金不能满足农民的基本生活需要，其替代率不及农民收入的10%。

（二）养老保险体系逐步完善，建立多层次养老保险体系

美国人的养老保险体系被形象地比喻为“三条腿的板凳”。多元化的、多支柱的养老保险体系极大地分散了风险，而且具有较高的效率。我国到2012年，城乡居民社会养老保险基本实现全覆盖，但由于社保保障原则是“低水平、广覆盖”，只能满足人们最基本的养老保障需求，而随着生活条件的改善，人们对养老保障的需求不断提高;社会化养老使得养老成本日趋上升;通胀使得人们退休以后面临更大的生活压力，因此建立并完善多层次的养老保险体系是大势所趋。

一是基本养老保险全覆盖。基础养老金的设计要以保障居民的基本生活为立足点，同时覆盖城乡所有公民，由财政负担，政府进行统筹发放，目的在于充分发挥社会保障的再分配作用，基本养老保险是养老保险的第一支柱。目前重点要提高灵活就业人员、农民工、广大农民养老保险的参与率，提高养老保险的参与率能够有效扩大养老基金的来源，保障养老保险制度的可持续性。

二是完善企业年金和职业年金制度。企业年金或职业年金，又称职工补充养老保险，是养老保险的第二大支柱。它可以弥补基本养老金替代率不足、提高职工退休生活保障水平。我国机关事业单位自2014年10月1日起开始实施职业年金制度，职业年金的功能和企业年金基本一致，是劳动者退休生活保障的重要补充形式，在相当程度上提高职工退休后的养老金待遇水平。

三是鼓励个人储蓄性养老保险。不同于基本养老保险和企业（职业）年金由国家立法规范，强制执行，个人储蓄性养老保险可以由居民自愿选择参加。途径主要有购买商业养老保险和个人储蓄等，能增强自我保障的能力。

（三）养老保险法制化逐步推进，建立健全的养老保险法律体系

养老保险的发展离不开法律的支持。从发达国家的成功经验看，法律以其公正性和强制性成为养老保险制度的支撑点，完善的法律体系是稳步有序推进养老保险事业发展的根本保证。

一是建立覆盖全部社会成员的基本养老保险的法律制度。我国《宪法》和《劳动法》规定：全社会劳动者有权依法获得社会保障。世界发达国家都制定了“社会保障实施对象是全体公民”的法律规定。我国要进一步修改和完善《社会保险法》，明确将公务员、参照公务员人员、事业单位职工、城镇职工、农民工、城镇居民和农民都纳入法律保护的范围，不仅是将所有公民纳入保障范围，而且制度设计、标准和待遇要有一致性。按照“分类起步、有机衔接、积极过渡、目标一致、逐步统一”的思路，确保在法律上几种不同的养老保险制度的有机衔接，特别是农民工参加城镇职工养老保险和农村养老保险之间，一定要有可携带性、可接入性和可接续性，充分保证他们的利益。

二是完善多方筹集资金的法律制度。首先加大财政对养老保险的投入。对养老保险，政府承担着“财政兜底”的终极责任。通过法律强制，规定财政收入的一定比例投入养老基金账户，全面做实个人账户，弥补历史欠账。其次通过立法解决保险费的收缴问题，加大强制收缴保险费的力度，对欠缴、拒缴保险费的，追究相应的法律责任，这是强化保险费的收缴功能、达到保险基金收支平衡、防范保险基金支付风险的重要法律对策。

三是着力提高养老保险法律体系的层次。精“法”简“规”，下大力气制定具有操作性的实施细则，用科学、严谨、规范化的养老保险法律来逐步取代各个相关部门政策性的文件规定。清理、修改不符合实际甚至阻碍养老保险发展的条文。

（四）养老基金投资渠道逐渐多元化，确保基金的保值增值

投资多元化将是养老保险基金分散投资风险的最重要手段，通過增加投资的资产种类，实行分散化的资产组合，不断寻找和调整其投资组合，在安全性、收益性和流动性之间进行权衡，可以减少风险，增进收益。随着资本市场日益成熟，逐步放宽养老保险基金的投资限制，调整投资结构，最大限度地保障基金的保值增值。

一是降低银行存款和国债比例。银行存款和国债最大的优点是风险小，由于要保证养老保险基金投资的安全性，所以在投资初期都将银行存款和购买国债作为首要的投资方式，但是低风险的结果就是低收益，应该逐步降低养老保险基金投资银行存款和国债的比重，只将其作为短期投资工具满足流动性需求。

二是股票及衍生工具。股票作为股权投资工具的风险要高于其他投资方式，相应地投资收益率也较高。权益工具的投资风险虽然较高，但投资品种比较丰富，养老保险基金规模庞大，完全可以通过合理建立风险投资组合来降低风险。

三是投资地方债。未来扩大社保基金投资地方债是一条重要渠道。而对于地级以下城市和乡镇以及中西部较落后地区来讲，市政基础设施和居住、医疗等民生设施急需加强和改善，这些巨大的市场需求显然具有较好的中长期投资空间，这样不仅有利于养老基金的保值增值，也有利于改善民生。

（五）养老保险管理逐步加强，推进专业化标准化管理

一是养老保险基金的专业化管理。我国目前养老保险基金的管理机构是各地方的社会保险机构，属于政府部门。政府部门繁多，结构松散，人员配备良莠不齐，缺乏专业化的基金投资人才，同时，政府部门缺乏竞争-激励机制，办事效率低下。正是由于政府部门的这些缺陷，导致我国养老保险基金投资收益不高。根据世界银行研究报告：全球范围内私营性质的养老保险基金管理公司的投资运营效率普遍高于政府机构。因此要吸取发达国家的经验，确定市场化的资金运营机构，把养老基金运营职能从经办机构中分离出来，由独立的、市场化的基金运营机构，对养老保险资金进行资本营运。

二是养老保险的标准化管理。标准化是养老保险事业发展的必由之路。标准化管理是指通过建立标准流程、标准准则、标准表格、标准管理等一系列标准程序，形成标准化的运行机制。它所规范的是经办的流程、档案的管理、各级社保机构实际工作的统一。养老保险标准化管理有利于整合管理服务资源，从整体上提高养老保险的运行效率。特别是要充分利用信息网络系统资源，为各个管理部门提供连续、系统、动态的信息服务，既节省了各管理部门信息搜集的物质成本，节约了人力，也保证了信息的准确性、及时性和透明性，实现资源共享。

（六）延迟退休制度逐渐推行，有效缓解老龄化带来的压力

延迟退休是世界各国普遍遇到的问题。近年来，为了应对逐渐严重的人口老龄化问题，世界各国尤其是发达国家相继调整了本国的法定退休年龄。在我国，人口老龄化问题加剧，劳动力供求状况正在发生变化，人力资本投入的不断加大，以及养老保险基金紧缺等问题，都为延迟退休政策的出台做了铺垫。十八届三中全会提出，要研究制定渐进式延迟退休年龄政策，表明延迟退休已从国家层面提出。实现渐进式延迟退休，一是缓解养老金“空账”问题。目前，养老金的“空账”正以每年25%左右的速度增加，退休年龄每提高1年，养老保险基金可增收40亿，减支160亿，减缓资金缺口200亿元。二是应对严峻的人口老龄化问题。按照联合国最新规定，65岁以上的老年人数量达到总人口数量的7%及以上时，该地区就进入了老龄化社会，到2012年，我国65岁以上老年人数量已经达到总人口数量的10%以上。老龄化带来的直接后果是我国社会老年抚养比的上升，到2035年我国将出现2名纳税人供养1名养老金领取者的局面。未来如果不采用延迟退休政策，我国适龄劳动人口的规模将逐渐减少，劳动力供求状况将发生深刻变化，老年人的赡养问题也成为棘手的问题。

参考文献：

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