摘 要：当前，我国经济社会发展进入了黄金发展时期，但是也是一个公共危机频发期。尤其是近几年频发的灾害类危机，已然成为中国政府应急治理能力的一项高度的挑战，迫切要求完备政府应急管理预警机制。本文通过对我国政府应急管理预警机制存在的问题分析，从创新的角度，提出应建立政府应急管理预警管理体系并使之科学化，尤其强调信息化系统建立和社会力量的参与，强化公众突发事件的自我保护机制。

关键词：应急管理;预警机制;创新

中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）07-0045-02

在我国古代就早已有“居安思危”、“未雨绸缪”的思想理论，但是真正对于应急管理的理论研究却是起步于2003年的“非典”时期。我国是一个自然灾害、事故灾难、公共卫生事件较多的国家，各种突发事件的频繁发生，尤其是2008年的汶川地震，给我国人民群众的生命及财产安全造成了巨大的危害。创新应急管理预警机制是创新社会治理体制建设中的重要环节，因此，国家应重视提高我国政府的危机治理能力。

一、应急管理预警机制的概念及作用

（一）应急管理预警机制的相关概念

从概念解释，政府的应急管理就是通过对突发事件产生的原因或条件、发展的过程及后果的科学分析，有效地整合社会各方面的资源，而进行的一系列有计划、有组织、有针对性的管理活动，以达到事前积极预防、事中有效处理、事后迅速恢复的目的。顾名思义，应急管理的主体是“政府”，因此，提高政府的危机治理能力刻不容缓。应急管理预警是指政府部门在搜集各种危机征兆信息，识别、判断危机爆发的可能性，判断其约束性条件、未来发展趋势和演变规律的基础上，预先向有关部门或社会公众发出预警或警报信号的危机管理活动，以便政府和公众在思想上、组织上和物质上做好准备，防止或消除危机可能导致的不利后果。政府应急管理预警机制，则是指政府有关部门能灵敏、准确地昭示风险前兆，并能及时提供警示的机构、制度、网络、举措等，防止或控制突发事件爆发和扩散的一套预警运行内在的有机构成。

（二）应急管理预警机制建设的作用

预警管理是推动政府应急管理工作开展的基础，预警机制的创新是政府应急管理的关键，两者的结合与互动是非常重要且必要的。因此，应急管理预警机制的作用主要包括以下几个方面：

1.危机预测。政府各部门通过跟踪各区域、行业、企业及社区的生产生活、管理及运作信息，将历史经验和现实情况、所设定的目标或标准进行综合应用与比较分析，对当前的形势做出诊断，找出其运行过程中的弊病或失误所在，判断各区域、行业、企业、社区存在的隐患情况及其发展扩大或演变的可能性。

2.风险警示。如果预测的事态演变成为一场危机的可能性较大，那么政府就应该通过预警系统向社会及时发出警报，警示各区域、行业、企业、社区公众做好相应的躲避危险或防止风险的准备。即使所警报的危险或风险没有最终发生，也可以给公众一定的警示，增强其自查自纠的能力，消除潜在隐患、化解风险。

3.提高应急意识。通过向行业、社区或某一领域、区域的预警，可以提高相关从业者对抵御风险的免疫力，激发其避险抗险意识，凝聚人心。面对公共危机事件的频发，也要求公民要有应对公共危机的意识。

二、应急管理预警机制建设存在的问题

为了预防和减缓突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民群众的生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序的稳定，我国在2007年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》。其中对于突发事件的定义是指突然发生的，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。经过几年的努力，我国在应急管理制度建设和理论研究方面都取得了重大成就，以“一案三制”建设为核心内容的应急管理体系也初步建立。其中，“一案”是指《国家突发公共事件总体应急预案》的颁布，而“三制”则分别是指应急管理体制、机制和法制。

应急管理预警机制建设也是应急管理体系的一部分，目前还存在着许多不足。

（一）应对公共危机的准备工作不到位

1.应急预案内容模糊。根据目前部分省市所发布的应急预案大多数仅是几页纸的政府文件，其中仅对应急救援的有关组织机构和职责、法律责任等方面做了一些规定，未能体现出应急管理的其他核心内容，也未对应急预案的分级分类做出标准化规定。

2.信息通信系统薄弱。在信息化的时代，信息通讯是有效应急管理的前提保障。信息的统计、收集、发布是协调各方应急队伍救援开展的必要条件。而通讯脆弱、信息不通畅、信息化程度不高恰巧是我国应急管理预警系统存在的困境。

3.救援专业化程度低。通过2008年的汶川地震救援可以看出，我国的专业应急救援队伍的建设依旧不够充足。而其中对于社会力量的参与协调也仍然不够重视，会导致应急救援效率不高，甚至会阻碍应急救援进度。

（二）公共危机的防范意識不足

从2003年的抗击“非典”到2008年抗击风雪冰冻灾害、汶川地震抢险救灾等公共危机事件应对中，我们积累了“抗战”经验，促进了“一案三制”体系的形成。但从应对绵竹地震中也意识到应急管理工作中仍然存在着薄弱环节。我们对公共危机的防范意识不足，以至于当灾害来临时反应不及时，决策不力，统筹高度不够。其次，虽然有抗灾经验，但对于如何应对公共危机大多还只停留在理论层面，造成有的地方领导在面对危机时，主观臆断，指挥失当的现象。再次，由于社会民众对突如其来的危机事件缺乏应有的心理准备，这使得政府在应对公共危机时与人民群众的配合度不高，以至于应对公共危机的效率降低。

（三）风险判断和评估机制不健全

风险监测系统是政府应急管理的第一个环节。严密的监测系统和有效评估机制有利于识别危机。目前我国相应的应急预警机制的建设还尚未健全，对与现今潜在的各种隐患缺乏基本的判定分析和风险评估，使危机风险的预测及防范危机的发生陷入困境。虽然应急管理体系已经初步建立，但是却没有从国家安全的高度制定长期的应对风险战略和应急计划，这使得各地区、各部门以及各级政府的应急预警能力和相互之间的协同能力较低。

（四）应急管理的组织机制不协调

危机预警的目的是使政府和民众提前了解事态的发展状态，以及时采取相应策略、措施，因此应急预警的组织应分布于各区域、行业、企业及社区。社区或农村社区等基层自治组织、企业、社会团体、新闻媒体以及民众都应参与到应急管理的预警系统中来，而受传统思想的影响，导致各方力量不能得以充分发挥，影响了应对危机的能力。

（五）应急管理的预警机构不全面

应急管理的预警机构应呈现网格化分布，而我国的预警系统的设置还尚不全面。从应急预警横向职能体系来看，包括自然灾害预警系统、灾难事故预警系统、社会安全预警系统、公共卫生预警系统以及经济预警系统等突发事件各要素的预警。从政府应急预警纵向职能体系来看，包括执行、反馈、采集、筛选、评估、决策、传递、发布等各个子系统，分别构成应急预警的作业层、管理层和战略层。

三、创新应急管理预警机制的对策

（一）建立健全我国应急法律体系

应急法制化建设是预警行为的法律保障和制度规范，可以促进预警机制的有效运行。国外比较重视应急法律体系的建设，如美国有以《国家安全法》《联邦应急计划》等为核心的社会安全法制体系;日本基本形成以《灾害对策基本法》《大规模地震对策特别措施法》等为代表的社会安全法制体系。而完备、科学的应急预案也是对应急过程进行科学部署的必要条件。

（二）加强我国应急管理信息化

政府应急管理信息化模型应该至少包含以下几个子系统：信息采集子系统、分析预警子系统、处理响应子系统、辅助决策子系统、指挥调度子系统、信息联络与共享子系统、信息反馈子系统、民众参与子系统以及知识库子系统等。这9个部分是相互联系、相互衔接、共同作用的有机整体。只有各个子系统协同工作，才能保障政府危机信息管理联动系统的整体顺畅运行，将相关政府危机信息管理者和决策者从烦琐的获取、筛选和评估信息的工作中解放出来，更加科学地进行危机决策，从而有效地进行危机预警和危机应对。如珠海政府的应急管理平台又叫应急指挥与值班调度系统，是新一代政府智能调度通信系统。系统实现了对紧急突发事件处理全过程的跟踪和支持，包括信息接收、汇总审核、接收续报、响应指示、辅助决策、协调调度、应急保障、灾后汇总等。为政府和其他应急力量快速、及时、准确地处理应急信息，通过多种方式进行高效的沟通、指挥调度提供了强有力的通信和信息保障。

（三）多元发展应急管理预警组织建设

我国应该建立政府部门、科研机构、新闻媒体、社会组织、基层自治组织等多元主体共同参与的应急预警组织网络，通过政府权威领导、社会积极协作，发挥应急预警系统效能最大化。尤其是利用社会组织，可以充分利用社会资源在社会中广泛影响将危机预警传达给公众，调动社会全体力量共同应对可能或已经发生的危机。而新闻媒体是信息沟通和传达的重要渠道，应该充分发挥新闻媒体的传播和宣传作用，使危机预警尽可能更快、更准确、更全面地传达给社会公众。

（四）提高我国公众的危机防范能力

当前，我国经济社会发展进入了黄金发展时期，但是也是一个公共危机频发期。预警管理与政府应急管理有着天然紧密的联系，但是，仅靠政府的能力还不足够，还要靠社会公众的配合。社会公众是应对突发事件的关键性因素和力量，要深入开展危机应对的宣传和教育工作。利用广播电视、报刊、网络等传媒手段来普及应急预警的重要性。同时，学校及企业也可以通过定期培训来提高公众的危机防范能力。也可以通过志愿组织建设来建立专业、专项的应急队伍，促成应急管理体系建设的完善。

要创新我国应急管理预警机制应该坚持“四项原则”：一是中央政府设立政府应急管理机构应该比地方政府设立应急管理机构更符合经济原则;二是设立一个统一的政府应急管理机构比现行的分工管理体制更有效率;三是应急机制设计应该以最小的成本把最多的突发事件纳入管理范围;四是政府应急管理机制设计应该通过控制成本的方法达到净收益最大化。因此，切实加强应急管理，提高预防和处置突发事件的能力，是構建社会主义和谐社会的重要内容，也是全面履行政府治理能力、提高行政能力的迫切要求。

参考文献：

[1]蔺雪春.公共危机管理：简明原理与实务[M].成都：西南交通大学出版社，2013.

[2]张维平.政府应急管理——“一案三制”创新研究[M].安徽大学出版社，2010.

[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

收稿日期：2014-12-25

作者简介：孙阅（1990-），女，黑龙江大庆人，硕士研究生，从事行政管理理论与实践研究。