李梅

摘 要：近些年争论的“小产权房”问题，从历史的角度看是源于中国的二元土地制度，从一开始就埋下了利益纷争的隐患。近些年来，市场的力量开始从商品市场扩展到要素市场，国内商品房房价的持续升高，导致相对廉价“小产权房”的需求增加。通过对小产权房存在的历史背景与合理性分析，可以得出结论：小产权房问题的本质是产权制度问题，所以，创新产权制度、坚持多元化产权主体、改革农村土地制度才是解决小产权房困境的有效手段。

关键词：小产权房；产权制度；农村土地制度

中图分类号：F293.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）33-0325-02

十八届三中全会期间，一份由国务院发展研究中心课题组提出的改革方案报告，引发市场对新一轮改革方向的热议。这份被热议的报告对小产权房的态度，为小产权房合法化打开了一道门。报告提出：在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。但是，小产权房的出现是有其历史渊源和制度背景的，解决小产权房的存在问题也是一个复杂的过程。

一、小产权房存在的历史背景和现状

小产权房问题的实质是产权制度问题，即经济意义上的产权和法律意义上的产权相互分离，经济意义上的产权没有被正式的法律制度承认和赋权小产权房问题的产生是随着时间变化而不断演化的。20 世纪80 年代，深圳市就已经出现了“小产权房”，即一些城中村通过在集体土地上建造房屋来出租，甚至有一些农民在其宅基地上建造高层建筑来对外出租。随着时间的推移，一些城中村的集体土地上建造的房子就成为了小产权房。80 年代中期，中国开始实行住房商品化改革，改变了以往单位供房的模式，实行住房的市场化供给模式。随着住房市场化改革的推进，商品房房价也逐步上涨。一些有住房需求但是买不起商品房的住房需求者开始购买和租用处于城市郊区或者城中村的在农村集体土地上修建的小产权房。90 年代，北京等地已经出现了在农民宅基地上修建商品房出售的现象。随着城市化的推进，城市郊区、城中村以及工厂周边的农村集体土地上建起来了越来越多的小产权房。

“小产权房”非法是对于交易行为而言，如果“小产权房”只是用于村民自己居住，则不存在问题。但如果是用来买卖（也就是流通），则是非法的。农民集体所有的土地使用权流转受到严格限制：使用权不得出让、转让出租或用于非农建设；村民对宅基地只有使用权，农民将房屋卖给城市居民的行为不受法律保护。法律规定集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；房地产开发的前提是取得国有土地使用权，城市规划区内集体所有的土地，经依法征收为国有后，该国有土地的使用权方可出让。简单地说，就是说集体所有土地和国家所有土地在地位上是不平等的，只有在国有土地上建造的商品房才能流通。2007 年6 月，中央政府正式叫停小产权房的开发，2008 年1月国务院办公厅又发布《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”但时至今日小产权房的开发却从未停止过。据估计，小产权房住宅数量总体上已相当于中国120 亿平方米城镇住宅的40%以上，已经成为中国最重要的房产权利类型之一。

二、小产权房存在的合理性分析

“小产权房”大多盛行于城市周边地区，近几年来，城市房价一路高涨，住房供不应求，地方政府的土地储备制度根本无助于有效安排城市建设。在市场经济制度下，有需求就会有供给。一般来说，“小产权房”不存在土地出让金，土地征用费，也无需缴纳与房地产开发相关税费，甚至不包括隐性的腐败成本。据统计，同面积“小产权房”价格仅为同类商品房价格的30%，价格非常低廉。从需求方来讲，如果消费者认为购买“小产权房”的风险（主要包括：（1）无法合法转让；（2）如果遇到国家征地，难以获得相应补偿；（3）出现纠纷将无法律保障）小于购买“小产权房”带来的收益（与商品房巨大的价格差以及未来“小产权房”合法后所产生的效益）时，交易便会发生。从供给方来说，当城乡土地制度造成悬殊的土地收益差异存在时，村民或集体面对土地“租金”的巨大诱惑，只要冒一些风险，在现有的体制框架内，自发地扩大对其土地的支配权利，就可以将附着在土地上的权益兑现。

从以上的分析看，“小产权房”的出现更多的是市场作用的结果，反映了在较低的交易成本下，由下而上的对土地产权进行结构调整和资源重新配置的过程。“小产权房”是制度上的创新。如果仅从经济的角度考虑，整个社会的经济效率得到了提高。小产权房的出现，是公共利益和个人利益的帕累托改进，参与其中的人都得到了净收益。一是使农民以高于土地征购价盘活土地资源而收益多多，二是使市民以远低于商品房价购得房产而收益多多，政府虽然损失了部分卖地收益，但是它同样因此减轻了为民众提供廉租房、廉价房的责任。从这个角度分析，国务院发布的关于禁止“小产权房”交易的公告不能从根本上解决这一问题。在某种程度上说，“小产权房”的出现甚至对房价的暴涨起到了一定的缓冲作用。

但是，小产权房的存在严重影响了房地产市场的正常发展和秩序，并且产生了国家耕地的流失，从长远看，有不良影响。具体地说，“小产权房”所用土地有两种可能性：一种是在集体建设用地上（原宅基地、集体企业用地）；另一种则是占用耕地，这是国家为确保18 亿亩耕地所严令禁止的，因而，非法的性质更加严重。根据国土资源部所做的测算，占用耕地开发的小产权房已占总数的近20%。

三、小产权房问题的本质是产权制度问题

产权包括所有权、使用权、让渡权、用益权。制度经济学认为产权具有约束和激励功能，对未来产权的确信度，决定人们对财富种类和数量的积累。产权的激励功能是通过利益机制得以实现的，如果产权受到威胁和没收，就会造成人们对未来预期的不确定性。无恒产则无恒心。有什么样的产权界定就会有什么样的“市场”及市场表现。好的产权界定使得社会运行成本降低，效率得到提高。“小产权房”问题的出现表明，现行的土地制度可能已不适应社会主义市场经济快速发展的要求。透过“小产权房”可以看到，土地所有权和使用权的界定不清；土地的流转制度和征收制度存在较大弊端。endprint

科斯定理Ⅱ告诉我们：“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响，权利的一种安排会比其他安排带来更多的产值，也可能有更高的费用。”换句话说，市场交易费用影响着资源配置的效果。在交易成本大于零的现实世界，产权初始分配状态不能通过无成本的交易向最优状态变化，因而产权初始界定会对经济效率产生影响。科斯定理：“当交易费用大于零时，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本，改进效率。”如果存在交易成本，没有产权的界定与保护等规则，即没有产权制度，则产权的交易与经济效率的改进就难以展开。在现有的制度下农村初始土地权利划分与市场自身的需求过于脱节。土地权利的划分无法满足市场日益增长的需要，在这种情况下，迫切需要对现行的农村土地制度进行改革。农村土地产权的不明晰使得经济运行的成本增加。科斯定理告诉我们通过调整产权初始界定可以提高经济的效率。对“小产权房”来说，问题的核心在于农村集体土地和国有土地地位的不平等。农村土地进入流通的唯一正式途径是通过征地转换为国有土地。因此，应给予农民集体所有土地以平等的地位，改变现行的农村、城市二元土地制度。现行的二元土地制度的弊端在于它从制度上限制了集体土地所有者的权益，在制度上将农民放在了一个弱势的地位。

四、结论

综上所述，小产权房问题的本质是产权制度问题，即经济意义上的产权和法律意义上的产权相互分离，经济意义上的产权没有被正式法律制度界定和赋权。要解决小产权房问题就需要创新产权制度。通过产权的分解和组合，可以创新产权规则，为小产权房找到产权方面的新出路。具体来说，在分类处置的原则下可以采取以下思路来解决小产权房问题：（1）创新产权制度，尤其是土地产权制度，逐步实现农村集体土地和城市国有土地“同地同权”和“同地同价”，在土地用途管制和土地开发合规性审核的基础上，给予农民集体和农民个人平等的土地权利，允许农民集体和农民个人获得土地开发和房屋出租等土地财产权收益。（2）坚持多元产权主体，通过产权的创新，将产权进行分解和组合来实现小产权房产权主体的多元化和内涵的扩大。如对于已经建立的符合规划的小产权房，可以将其土地的产权，主要是所有权实现国家和集体的共有，房屋产权也可以实现共有或者是独有，通过契约设计约束房屋所有者和使用者的权利，如最终处置权限制等，以达到“权有所属”和“住有所居”的双重目的。（3）在坚持土地同权和产权主体多元化的产权改革思路的前提下，对由于土地产权制度不合理等原因造成的“小产权房”可以予以分类解决。

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[责任编辑 魏 杰]endprint