摘 要 生命是从事一切活动的基础，是首要的人权。地方政府“禁讨区”的划定与设置阻断了乞讨者获得帮助的主要来源，导致的结果就是乞讨者的生命权受到威胁，政府所设置的“禁讨区”涉嫌违宪。我国宪法中并没有明确规定生命权制度，应当修正宪法，将公民生命权的保护明文写进宪法。为了实现对生命权的有效保护，我国需要建立起有效的针对包括公民生命权等基本权利在内的宪法救济制度，设置专门的宪法监督机构，明确宪法监督机构的审查范围及审查程序。

关键词 禁讨区 生命权 宪法监督

基金项目：黑龙江省哲学社会科学研究规划2011年度项目（11E105）。

作者简介：邓志宏，黑龙江大学法学院博士研究生，哈尔滨工程大学人文学院讲师，从事宪法学、行政法学研究。

中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-020-03

一、 问题的提出

为了维护社会秩序，安置城市流浪乞讨人员，国务院于1982年制定颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，试图通过收容和遣返回原籍的办法解决流浪乞讨问题。但此制度在实施过程中暴露出很多问题，2003年发生的孙志刚案是积累多年问题的总爆发，它促使人们思考收容遣送制度的合宪性。我国《宪法》规定了公民的人身自由不受侵犯，对任何公民人身自由的限制必须由法定机关依照法律规定进行。《立法法》规定限制公民人身自由的强制措施和处罚，只能设定法律。《行政处罚法》规定，限制公民人身自由的行政处罚，只能由法律设定。而收容遣送属于限制公民人身自由的强制措施，其制定主体不合法。《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》应该属于《立法法》第87条规定的“超越权限的”和“下位法违反上位法的”行政法规。当年3位法学博士致信全国人大常委会要求审查收容遣送规定的合宪性，国务院自行废止了收容遣送办法，并出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，将原来的收容遣送改为自愿性质的社会救助措施。

更加人道的《救助管理办法》并没有有效解决城市中的乞讨问题，有些地方出现了职业乞讨者，影响了社会治安甚至导致犯罪行为的发生。为了维护公共秩序，各地采取各种手段试图规制乞讨行为，最受人瞩目的就是“禁讨区”的设立，所谓“禁讨区”，就是在城市中划分出特定的地点，禁止在划定的区域进行乞讨。有些地方政府通过制定规章明确规定在城市中的某些地点禁止乞讨， 有些地方并未直接使用“禁讨区”的称呼，而是使用了“流浪乞讨人员重点救助区域”等概念，但实质上在这些区域的乞讨行为会被管理人员“劝离”，实质仍然是一种“禁讨区”。针对我国目前越来越多的城市已经或正在酝酿设立“禁讨区”这一事实，学术界与实务界展开了热烈的讨论，有人支持政府维护公共秩序的行为，而更多的人则提出了质疑。有学者指出政府的行为侵犯了公民自由乞讨的权利，也有学者指出“禁讨区”侵犯了乞讨者的生命权。本文拟探讨乞讨行为是否应当纳入宪法生命权的保护，如果应该纳入，则如何设立有效的制度从而实现对公民生命权的全面保护。

二、“禁讨区”的设置与乞讨者的生命权

（一） 生命权的内涵

有学者指出，生命权同自由平等权、财产权一起构成了当今社会的三大基本人权，它是人类享有的最基本的权利，是人享有其它权利的前提条件。学术界对生命权的定义有很多种，有的定义注重说明生命权不受非法剥夺的特征，这种说法有一定代表性，但其内涵有所局限。有的定义认为生命权的内涵应该从广义理解，包括政治、文化、经济等多方面地权利，这种观点混淆了生命权与生存权，内容太过宽泛，也不可取。笔者认为以下两种对生命权的定义比较合理，可以对我们理解生命权的内涵带来启示。第一种定义：“生命权是指自然人按照自然规律，安全地存在于世界上，其生命不受非法剥夺和各种危险威胁，以及在法定的特殊情况下可以放弃生命的权利。”此定义表明，生命权的主要内容包括存在权、安全权和一定的自主权，存在权是指人按照自然规律存在于世界上，生命不受非法剥夺。生命安全权是指人有权生活在安全的环境之中，生命存在不受各种危险的威胁。一定的自主权是指在极端特殊的情况下，人有权利选择放弃生命（比如已经有国家立法承认安乐死合法化）。第二种定义：“生命权是指个人享有的维持其生命的延续和健康发展的资格。”此定义强调了生命权包括生命存在权、生命自主权和生命健康权。生命存在权是指胎儿脱离了母体成为生命体以后，其生命的存在具有法律上的意义，必须被作为独立的生命看待，不能区分价值的高低。生命自主权是指每个人是自己生命的主人，有权自主地去照顾自己的生命，并谋求生命价值的实现。生命健康权是指每个人享有维护生命按照自身规律成长及患病时寻求治疗、受到伤害时寻求保护的权利。随着人类社会的不断发展，生命权的内涵也得以扩展。不仅包含任何人不得非法剥夺他人生命的内容，还含有国家和社会应对生命权给予尊重，国家要积极履行职责，避免损害个人生命权的现象发生。

（二）“禁讨区”侵犯了乞讨者的生命权

乞讨行为是乞讨者在生活无着、又没有其他方式谋生以维持其基本生活时，用乞求的方式使他人给予施舍或者帮助的行为。可以理解为乞讨行为发生时，乞讨者由于饥饿、困苦等原因，其生命安全已经受到了实质威胁，乞讨者试图通过乞讨的方式摆脱困境、维护基本的生命利益。在实践中，有些乞讨行为并不符合以上条件，违反了相关法律规定甚至涉嫌犯罪。其中一般违法的常见方式是强行乞讨，这种特殊乞讨方式是指行为人采取反复纠缠、强行讨要或以其他滋扰他人的方式进行乞讨，这种乞讨方式已经侵犯了他人的人身权益，《治安管理处罚法》第41条第2款认定其为违法行为，治安管理机关可以对此类行为给予处罚。另外，现实生活中还存在一种乞讨是为了牟取不正当利益，这些所谓的乞讨者常被称为“职业乞讨者”，这些乞讨者的生活并未遇到无法克服的危机，也没有处于饥饿等无法消除的困苦状态，只是由于好逸恶劳等原因，想通过“伪装”而获得路人的同情，从而达到不付出太多劳动就能有所收获的目的。我们所探讨的“乞讨行为”排除以上分析的“强行乞讨”和“职业乞讨”两种情况。

乞讨者因生活无着或者遭遇某种困境，在无法维持基本生活的情况下，乞求他人帮助，这种乞讨行为是一种自救的方式，是为了维护其本人的生命安全。那么乞讨行为是否可以纳入到“生命权”的保护范围呢？那些乞讨者在生活无着的特殊情况下，通过乞讨的方式能维持其起码的“活着”的权利，禁止乞讨会使乞讨者的生命安全受到威胁，生命权的首要内容就是“活着”的权利，生物学上肉体的生命不存在了，生命权其他的内容就是空谈。所以有学者指出生命权是针对国家主张的权利，对乞讨行为的保护就是对乞讨者生命权的保护。上文论述生命权的定义时也谈到生命权包含了生命自主权，公民个人只要不违反法律法规和社会公认的道德，就有权自主决定如何维系自己的生命，政府不能任意干涉和限制。从这个角度看，应当将乞讨行为纳入到“生命权”的保护范围。我国目前的社会保障体系还不能有效解决许多低收入群体的生存问题，而宪法的“生命权”的义务主体是国家和政府，政府设置了“禁讨区”，意图规制乞讨行为时，不仅没有如宪法所要求的那样，为公民提供必要的物质条件，维持公民最基本的生活水平，从而履行尊重和保护公民生命权的义务，还对乞讨者的“生命权” 构成侵犯。的确，乞讨行为会给城市居民的生活带来不便，还会影响市容和环境，但并不能因此就得出乞讨行为扰乱了公共秩序这一结论，而“禁讨区”的划定与设置使乞讨者不能在城市的主要街道、繁华路段乞求他人帮助，这样就阻断了乞讨者获得帮助的主要来源，导致的结果就是乞讨者的“生命权”受到威胁，可以推断政府所设置的“禁讨区”涉嫌违宪。

三、构建我国的宪法生命权保护制度

（一） 我国宪法对生命权的相关规定

在我国宪法中并没有对生命权制度做出明文规定。有学者提出生命权在我国宪法中属于一项可以从其他条文中推导出来的隐含权利，与生命权相关的条款构成了我国的生命权制度。例如，宪法第44条、45条关于社会保障权的规定，就是通过具体的宪法规范，确认了与公民生命权密切相关的生存权。但仔细分析宪法上的所谓生命权条款，有的是对公民人身自由、人格尊严等方面的保障（宪法第37、38条），有的是生存权保障（宪法第44、45条），严格说来，并不属于通常意义上的生命权的内容。这里有必要澄清一个概念，生命权与生存权并不是一回事。国际人权宪章规定，生存权是指人人享有为自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务的权利。生存权的内涵更广，尤其强调国家的积极作为义务，即国家与政府要采取必要的措施以使本国公民维持适当的生活水准。

而学者们指出的所谓生命权的隐含条款，多属于保障公民生存权的条款，不能将宪法上的公民生命权保护扩大解释到与生存权相同。另外，也有学者指出，我国2004年宪法修正案已经增加了尊重和保障人权的内容，人权最重要和基本的内容就是生命权，人权条款可以看作我国现阶段的生命权保护条款。笔者也不赞成此观点，虽然生命权保护是人权保护的基础，但人权是一个高度原则和概括性的概念，我们可以把宪法规定的所有公民基本权利都看作是人权保护的内容，甚至那些没有纳入到宪法保护的权利也是人权的组成部分，比如近年来有学者提出我国宪法应当增加多项人权，包括生存权、财产权、环境权、知情权、隐私权及迁徙自由权等多项内容。可见，人权条款并不能代替生命权保护条款，我国宪法现有规定对生命权的保护内容并不明确，也没有建立完整的生命权保护制度。

（二） 完善宪法监督制度，保护公民生命权

1.将生命权写入我国宪法

世界上大多数国家在宪法中都明文规定了生命权，有学者统计，至2010年4月底，世界近200个国家中，有一百六十多个国家在其宪法中规定了生命权，范围涉及世界各个大洲。值得注意的是，有九十几个国家是在上世纪九十年代以后将生命权纳入宪法的。没有在宪法中规定生命权的国家主要分布在亚洲和非洲。正是由于生命权对公民的基础性、重要性和不可替代性，将其作为一种隐含权利远远不够，更何况如上文分析，我国宪法中和生命权相关的条款并不能涵盖和取代生命权条款，其与专门规定的公民的生命权还存在很大差距。从世界范围看，有的国家通过制定新宪法或修改原有宪法，在宪法上明确规定生命权的内容。有的通过解释宪法相关条款使生命权成为一项宪法基本权利。在我国，学者们的观点涉及到了这两种方式，或主张通过解释宪法对公民生命权进行保护，或主张直接将生命权写入宪法。笔者赞成后一种观点，即应当将生命权明文写进宪法。关于具体的表述方式，我们可以参考国外比较成熟的立法模式。例如，在宪法中规定“人人享有生命权”（泰国、南非、印度尼西亚、尼日尔等国家）；在宪法中侧重规定国家对生命权的尊重与保护义务（日本、巴拿马、希腊、阿尔巴尼亚等国家）；在宪法中强调公民的生命不被任意剥夺（马来西亚、阿富汗、缅甸、美国等国家）。很多国家的宪法还同时规定了依法剥夺公民生命的例外情形，比如死刑适用的条件与限制，胎儿的生命权等。我国宪法关于生命权保护的条款，不仅应当包括公民享有生命权的内容，还应该涵盖国家对生命权的尊重和保护义务，从而顺应生命权保护的世界潮流，体现出消极权利与积极权利两个方面，同时适当规定有关死刑适用与胎儿生命权的问题。

2.构建我国的生命权宪法救济制度

我国至今并未建立起有效的针对公民基本权利的宪法监督与救济制度，虽然我国的《宪法》与《立法法》都对宪法监督制度有所涉及，但相关规定存在很大局限性。我国专门的宪法监督机构被公认为是全国人大常委会，而众所周知，全国人大常委会每两个月开一次会，会议内容涉及国家权力机关要解决的方方面面的问题，从时间与精力上看明显力不从心。在具体监督程序与监督内容上，现有立法都没有可操作性的规定，使我国的宪法监督只有一个宏观设计，此制度并没有有效运转，公民的生命权等基本权利受到侵害时，也不能通过这一制度得到有效保护。我们既要坚持人民代表大会制度，又要通过设置宪法监督机构等措施使这一制度运行起来。在现阶段，我国的法院无法承担违宪审查的重任，比较合适的方式是将宪法法院设立在全国人大之下，在全国人大之下设置宪法法院，与我国的政治制度并无冲突与矛盾。我国宪法规定人民是国家权力的享有者，人民有权通过各种方式监督一切国家权力的运行，通过设立宪法监督机构施行宪法监督制度就是人民行使监督权的一种方式。有学者指出，通过设立在全国人大之下的宪法法院行使违宪审查权，审查全国人大常委会制定法律的合宪性，就相当于全国人大自己来行使违宪审查权，并不违反我国的人民代表大会制度。以保护公民生命权为例，宪法法院受理审查案件的内容，可以包括普通公民提出的宪法控诉案件，由法院来审查涉嫌侵犯公民生命权的立法和其他国家公权力侵犯公民生命权行为。当然，由公民提出的立法审查请求，应当同时附带具体侵犯其生命权的案件。法院审查的涉嫌侵犯公民生命权的立法不仅应当包括行政法规、地方性法规、自治及单行条例，还应当包括全国人大及其常委会制定的法律，我国现行立法并未将法律纳入到违宪审查的范围，是现有制度设计的一大缺陷。另外，在我国目前立法及司法体制下，国务院部门的规章与地方人民政府规章还不能受到全面、有效的审查监督，应当将各类规章也纳入到违宪审查的范围，待将来通过行政诉讼等其他途径能对规章进行有效监督时，再将这部分内容从违宪审查的范围中去除掉。另外，还应当允许有权国家机关（如国务院、最高人民法院、最高人民检察院、省级人大常委会等）对涉嫌侵犯公民生命权的立法向宪法法院提出审查申请，这是国外相关制度中的所谓“抽象审查”，也是违宪审查制度的重要内容。审查机构、有权提出审查的主体及审查内容明确后，还要对审查程序做出科学合理的设计，使违宪审查制度真正起到有效保护公民生命权的作用。

公民生命权的保护是宪法学上的一个重大问题，从宪法条文对此权利的保护模式到执法、司法实践中对此权利的保护，在我国都属于尝试与总结阶段。生活当中与政府设置“禁讨区”涉嫌侵犯公民生命权相类似的现象还有很多，我们要在人权保护等法学理论指导的基础上，密切关注生命权保护的执法与司法实践，借鉴和吸收他国的成功经验，将我国宪法上对公民生命权的保护制度建立起来，并使之不断发展、完善。

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