李扬

[摘要]城市散居少数民族公民权益的相关立法是我国民族法制建设的重要组成部分。目前针对我国城市散居少数民族立法数量较少，立法层级较低，城市散居民族立法尚处于形成阶段，主要存在立法内容政策化，立法形态非系统化和立法效果滞后化三大问题。要完善城市散居少数民族立法需要细化立法内容，完备立法体系，逐步实现从民族政策向民族立法的转变，从单一立法向各地区、多层次均衡立法的转变，以及从静态立法向动态立法的转变。

[关键词]民族立法；城市散居少数民族；权益保障

中图分类号：D91215文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）06010206

根据我国第六次人口普查的数据，我国现有少数民族人口1.064亿，其中有三分之一以上分布在城市和散居地区①。而随着我国城镇化进程的不断深入，势必会有更多的少数民族公民进入城市并继续呈现出散居、杂居样态[1]（P10）。保障城市散居少数民族公民的合法权益，既是国家传统民族政策和民族法治建设的应有之义，也是进一步融合民族关系，促进民族团结的迫切要求[2]。因此，如何加强城市散居少数民族立法建设，构建符合我国时代发展的城市散居少数民族立法体系，是一个既具有现实意义又富有挑战性的课题。本文拟通过对现行城市散居少数民族立法的实证研究，探寻我国城市散居民族立法的发展方向。

一、基本样本分析

对实证性研究而言，研究样本的确定极为重要。本文以国家法律法规数据库和北大法宝公布的现行有效的城市散居少数民族法律法规和规章为研究样本②，主要从立法数量与方式、立法层级与地区分布、立法内容与立法效果等方面展开研究。

（一）立法数量与立法方式

我国目前公布的规范和保障少数民族公民权益的法律法规和规章共计109部，涉及散居少数民族和城市少数民族公民权益的有31部，占全部少数民族立法数量的28.44%。其中，针对散居少数民族公民和城市少数民族公民权益的专门立法各有6部，共占立法样本总数的3871%，在其他民族立法中涉及城市散居少数民族权益保障条款的有19部，占全部立法总数的61.29%。

从立法时间进行考察，颁布于20世纪90年代之前的法律法规有2部，颁布时间在1990年至2000年之间的有18部，颁布于2000年至2010年之间的有8部，2010年之后颁布的有3部。由于2010年后的统计区间只有4年的时间，用年均立法数作为统计数据进行比较更为科学和准确。即1990年之前的十年时间里，年均立法数为02部；1999年至2000年间的年均立法数为18部；2000年至2010年为年均0.8部；2010年后年均0.75部（参见图1）。

图1年均立法数量趋势如果将立法方式与立法时间对比分析，不难发现，我国民族立法中城市民族和散居少数民族专项立法时间相对集中，在现行有效的6部针对散居少数民族公民权益的立法中，有4部是在1990年至1999年的十年间制定颁布的。同样，在6部城市少数民族权益立法中，也有5部是在该期间制定的。

从立法修订情况看，在6部专门城市少数民族立法中，仅有1部进行了修订，即1989年12月由黑龙江省人大常委会制定颁布的《黑龙江省城市民族工作条例》于1996年11月被修订；在散居少数民族立法中，有4部进行了修订（参见表1）。表1散居少数民族立法修订情况立法机构立法名称立法时间修订时间间隔时间湖北省人

通过上述几组数据对比，可以得出以下结论。一是就立法数量而言，针对我国散居少数民族，特别是城市散居少数民族的专项立法和相关条款相对较少。这说明我国城市散居少数民族立法体系建设尚处于形成阶段。二是就立法修订情况而言，我国针对城市和散居少数民族的立法修订周期较长，修订频率较低，平均修订周期超过十年。如果与我国经济社会发展速度及其他民族立法相比较，不难发现我国现行城市散居少数民族立法具有较为严重的滞后性。

（二）立法层级与地区分布

从法律等级的角度分析，在法律层面我国尚无一部系统的散居少数民族或城市少数民族权益保障法。目前针对城市散居少数民族公民权益的最高层级的立法是国务院于1993年颁布实施的《城市民族工作条例》。在部门规章层面，由国家民委颁布的规范性法律文件1部。在地方立法方面，涉及城市散居少数民族公民权益保障的地方性法规有24部，地方政府规章有5部。由此可知，我国目前城市散居少数民族立法的主体为地方性法规，占立法总数量的77.42%，其次为地方政府规章，占16.13%。中央立法仅占全部立法数的6.46%。中央立法与各级地方立法比例为1∶14.5（参见图2）。

对颁布法律规定的地方行政级别进行统计，规范全省、直辖市范围内城市或散居少数民族公民权益的地方性法规和规章有24部，规范市一级范围内的相关法规有5部。

通过上述几组统计数据，可以得出以下结论。一是我国现行城市少数民族和散居少数民族立法层级整体较低，93.55%属于行政法规之下的较低效力的法律规范性文件。在地方行政法规和规章的范畴内，主要以省、直辖市一级制定颁布的地方性法规和规章为主体。二是如果结合我国少数民族人口分布情况参见李志华：《中国民族地理》，上海教育出版社1997年版。，在少数民族人口较多的省份之间，还存在严重的立法发展不平衡现象，主要表现在两个方面。一方面是立法数量不平衡。立法数量最多的湖北、云南、黑龙江和吉林四省各颁布了3部相关法规和规章，有16个省、直辖市只有1部相关法律规范性文件涉及城市散居少数民族权益保护问题，除5个民族自治区外，全国尚有6个省或直辖市未有任何关于辖区内城市散居少数民族权益的法律条文。另一方面是立法专业化程度不平衡。目前，全国有11个省份颁布了专门的城市民族工作条例或散居少数民族保护条例。既颁布了散居少数民族保护条例，又颁布了城市民族工作条例的仅有湖北省，其余十省份仅在综合性法律规范中规定了相关条款。

（三）立法内容

在立法内容上，除了对城市或散居少数民族权益的概括性规范外，还有部分法律规范专门从少数民族饮食、殡葬等方面做了规定。具体而言，在分析样本中，专门针对城市散居少数民族饮食习惯的地方规范性法律文件仅有1部，为北京市人民政府于1988年颁布的《关于生产经营清真食品必须尊重少数民族风俗习惯的若干规定》。专门针对城市散居少数民族公民殡葬习俗的规范性法律文件有2部，分别为南京市人大常委会于2004年9月制定的《南京市回族等少数民族殡葬管理规定》和昆明市政府于2006年12月颁布的《昆明市回族等少数民族殡葬管理办法》。

在综合性立法规范中，现行立法主要从“尊重民族风俗习惯、保障民族平等”、“提供必要的饮食服务”、“便利使用民族语言”等方面对城市散居少数民族的基本权益做了规定。据统计，在本文分析的31部法律法规中，有24部明确规定要尊重城市或散居少数民族公民的风俗习惯，有12部明确规定要尊重并为城市或散居少数民族公民使用本民族语言提供便利，有24部规定要尊重并保障部分少数民族公民的饮食习惯和食品供应，有22部规定尊重城市散居少数民族公民的殡葬习惯，有19部规定城市或散居少数民族公民享有参政议政权利，有18部规定了城市或散居少数民族享有在本民族重大节日期间放假的权利。

在违法责任的确定方面，现有分析样本中未规定任何违法责任条款的规范性法律文件有8部，在明确规定了违法责任的法律法规中，规定违反相应条款，侵害少数民族公民权益应受到内部处分的有14部，应受到罚款，限期改正等行政处罚的有12部，应追究刑事责任的有17部。

通过上述统计数据，可以得出下述结论。一是我国现有的针对城市或散居少数民族公民权益的立法内容相对集中，但尚未涵盖少数民族公民权益的全部方面，专门针对城市散居少数民族权益中某一特定领域立法规范的较少，部分领域尚无专门性法律规范予以保障。二是在74%的少数民族立法中仅使用1个～2个条款对违法责任做出规范，且这些条款多是对违法应承担的行政责任或刑事责任做了概括性的规定，其可操作性值得商榷。

二、对我国城市散居少数民族

立法保护的反思从上述实证数据来看，我国针对城市散居少数民族的立法工作尚未引起立法者的足够重视，还处于立法体系的形成阶段。如果将城市散居少数民族立法放到我国民族法律体系的整体中分析，不难发现，对于城市散居少数民族的立法保障已经成为我国民族立法的主要瓶颈。现阶段，我国城市散居少数民族立法主要表现出三个典型特征。

（一）立法内容的政策化

第一，我国关于城市散居少数民族权益保护的立法内容较为笼统，缺乏可操作性。许多民族政策语言，如“任何组织和个人不得侵犯散居少数民族公民的合法权益”参见《广东省散居少数民族权益保障条例（2012年）》第3条。等被直接写入民族法律法规中，且这些政策性条款在全部城市散居民族立法中占有很大比重。由于直接照搬国家民族政策，这些条款更多地是以提纲挈领的方式概况规定了对城市或散居少数民族公民权益保护的方向，因而其导引作用和象征意义远高于法律的规定性作用。

第二，我国城市散居少数民族立法的可诉性不强。我国少数民族立法的政策色彩较为浓厚，违法责任条款大多语焉不详。这就直接导致了当司法实践中出现侵犯城市散居少数民族公民权益的情形时，受侵害的少数民族公民很难以相关民族立法为依据通过行使诉权的方式来纠正违法行为，维护自身合法权益。这就使得我国民族立法的可诉性大打折扣，同时也是我国近几十年来极少出现因为城市散居少数民族公民的特有民族权益被侵犯而提起相应诉讼的主要缘由。

（二）立法形态的非系统化

第一，我国城市散居少数民族立法尚未建立起自上而下的法律体系。一方面，由于没有相应的《城市散居少数民族权益保障法》，导致目前在全国范围内，缺乏统一、全面保障城市散居少数民族权益的基本法律。另一方面，在地方立法中，由于立法水平参差不齐，各级地方行政法规、地方政府规章配比不合理，大量的配套性规范是以政府文件或规程、决议的形式下发的，不具有明确的法律效力，极易出现立法漏洞，难以形成完整、高效的立法体系。

第二，我国城市散居少数民族立法存在严重的立法不平衡。一方面，我国目前城市散居少数民族立法出现了较为明显的地区不均衡。立法较为发达的省份已经初步构建起专门立法与综合立法、省级立法与地市级立法相呼应的立法体系，例如，湖北省制定颁布的与城市散居少数民族相关的立法已达3部，且涉及语言文字、传统文化、少数民族公民生产生活等诸多方面。而部分省份则尚无相关立法，或仅有1个～2个条文涉及该领域。另一方面，囿于我国的民族政策，立法者更多地关注民族自治地方相关领域的立法工作，对于城市散居少数民族的立法进程难免有所忽视，这就造成了民族自治区域立法与散居少数民族权益保障立法出现了立法上的不平衡。仅从立法数量即可窥见一斑。在我国现行有效的民族立法中，针对民族自治区域少数民族公民权益的立法数量多达78部，是城市散居少数民族立法数量的近三倍。可见，在我国民族立法中对于民族自治区内少数民族的保障力度相较于非聚居区要大得多，由此出现了保障力度不均衡的问题。

（三）立法效果的滞后性

第一，立法时间较早，修订频率较低。据统计，目前在我国城市散居少数民族立法中有近三分之二是2000年前制定颁布的。在31部相关立法中，仅有11部对个别条款进行了修订。甚至有部分颁布于20世纪90年代的相关立法至今未进行任何修订如山东省人大常委会于1990年8月30日颁布实施的《民族工作条例》，上海市人大常委会于1995年3月1日颁布实施的《少数民族权益保障条例》等。，明显已经不符合我国城市散居少数民族发展的要求。

第二，立法内容不符合我国现行经济社会的发展规律。自改革开放以来，我国着力打造的是中国特色的社会主义市场经济，强调市场在社会经济发展中的推动和主导作用。随着近十年来的发展，我国的社会主义市场经济体系已经逐步建立并日臻完善。但通过对我国现行有效的城市散居少数民族立法内容进行梳理，笔者认为其中部分立法内容，如对于相关民族饮食的配给制度等已经与我国的经济发展规律不相适应，在立法实施效果上也难以发挥其应有的保障少数民族权益的作用。此外，随着时代的发展，城市散居少数民族所需求的一些具有时代特征的发展权益，没有及时地以立法的形式加以确认。

三、我国城市散居少数民族立法的完善

民族立法建设是一个长期系统的工程，不能一蹴而就。在我国现阶段，结合我国城市散居少数民族立法模式的典型特征，可以尝试从三个方面对其加以完善。

（一）从民族政策向民族立法转变

在我国，由于民族法制建设整体较为薄弱，多年以来，民族政策在少数民族治理和民族权益保障方面发挥了举足轻重的作用。对民族问题主要是依靠政策加以规范和指引[3]。加强民族法制建设，树立法治理念，实现从政策治理向法治的转变，强化城市散居少数民族立法的可操作性和可诉性，是完善我国城市散居少数民族立法体系，保障城市散居少数民族公民权益的首要任务。

第一，细化城市散居少数民族立法规范的内容。在民族立法时，要尽可能地避免直接照搬相关民族政策，而应当根据立法要求，从保障城市散居少数民族发展权益的视角，通过规范城市散居少数民族公民个体的权利，以及对相关机构、团体、个人发展的保护义务来强化民族立法的可操作性，使城市散居少数民族立法真正落实为以公民个体权益为核心的立法模式。

第二，进一步完善城市散居少数民族立法中的违法责任条款。明确侵犯城市散居少数民族相关权益应当承担的法律责任，同时完善相关配套立法工作，切实加强民族立法的可诉性。

（二）从单一立法向多层次均衡立法转变

制定城市散居少数民族权益保障法，逐步实现从单一立法向各地区、多层次均衡立法的转变，形成城市散居民族立法发展的系统性。

民族法制建设需要完备的立法体系，对于城市散居少数民族立法也不例外。系统、完善、泾渭分明的城市散居少数民族立法系统是实现民族法治的必要前提。鉴于我国散居的少数民族人口众多且民族风俗各异，受历史传统、文化发展、经济建设水平的影响，对各省市城市散居少数民族公民发展与保护的需求也不尽相同。这就迫切需要制定一部系统的、法律效力较高的城市散居少数民族权益保障法，作为城市散居少数民族立法体系中的基本大法，统领、规范并指引全国各地区散居少数民族权益保障的立法工作。

此外，在城市散居少数民族权益保障法之下，还应逐步构建起符合我国民族法制建设要求的城市散居少数民族立法体系。一方面改变现有城市散居民族立法水平参差不齐、立法层级较低的现状，提升城市散居民族立法的专业化、精细化水平。另一方面，强化城市散居民族立法的均衡化发展。以城市散居少数民族权益保障法为基准，加强薄弱地区的立法工作，加大对散居少数民族和城市少数民族权益的保障力度。

（三）从静态立法向动态立法转变

突出城市散居少数民族立法的特殊性，逐步实现从静态立法向动态立法的转变。城市散居少数民族立法建设是一个动态发展的过程，随着国家政治、经济、文化的进步及民族政策的调整而不断变革、创新。城市散居少数民族立法具有不同于民族区域自治地区立法的特殊性。

第一，立法时要充分考虑到广大少数民族公民是以散居而非聚居的形式生活于城市的各个地方，对其立法保障的难度要明显高于聚居形式的民族公民。

第二，由于不同的历史传承，我国的55个少数民族大多有其独特的民族生活习惯和民族节日等，这就要求在城市散居少数民族立法建设时既要保证立法惠泽全部散居的城市少数民族公民，又要求注重各民族之间的差异性，防止出现“一刀切”的立法现象。

因此，我国的城市散居少数民族立法必须要由静态立法转变为动态立法，即确立城市散居民族权益保障与国家经济社会建设、民族特色保障三位一体的动态发展模式，使城市散居少数民族公民在享有与民族自治地区少数民族公民相同的民族权利的前提下，保障国家的经济社会发展成果能够迅速惠及城市散居少数民族公民，同时通过对城市散居少数民族公民权益的保障来进一步促进国家经济建设和法治建设。

参考文献：

[1]陆平辉.散居少数民族权益保障研究[M].北京：中央民族大学出版社，2008.

[2]常曙光，张慧.少数民族权利保护[J].前沿，2005，（12）.

[3]陈洪波，王光萍.当前我国民族立法工作中存在的主要问题、成因及对策研究[J].民族研究，2001，（2）.责任编辑：王篆