蓝煜昕 王春婷

近年来，随着政府改革和职能转变不断向前推进，在全国范围内掀起了政府向社会力量购买服务的高潮，各地积极探索，一方面加大力气推动职能转变，将一部分公共事务交给社会力量承担;另一方面积极培育发展社会组织，将其吸纳到购买服务的框架内。然而，我们应当清醒地认识到，现阶段我国政府购买服务仍属新生事物，实践探索中暴露的问题层出不穷，随着购买服务在全国范围内普遍推广、深入推进，各种问题和弊端将会不断涌现。非营利组织提供公共服务在香港经过多年的发展已经相对成熟，本文旨在通过分析以“整笔拨款模式”为主的香港资助非营利组织提供公共服务制度，探讨其对我国的启示。

一 香港政府资助非营利组织提供公共服务的制度背景

香港政府资助非营利组织提供服务是在香港独有的经济、政治、社会结构和非营利组织生态共同作用下产生的。

在经济方面，第二次世界大战后的半个世纪，香港连续经历了三次经济结构转型:首先，从“传统经济”向“制造型经济”转型，使香港从简单的贸易港口过渡为新兴工业化城市;其次，从“制造型经济”向“服务型经济”转型，香港的制造业地位下降，1992年，香港制造业的发展已经下降至第四位，而金融、贸易、航运、零售批发等新兴服务产业迅速崛起并成为主导产业，1997年亚洲金融危机后，香港经济急剧下滑，失业现象严重恶化，失业率一度突破8%，创下近30年的最高纪录;再次，香港迎来第三次经济转型，也开启了从“后工业社会”向正在进行的“知识型社会”转型的旅程 (冯经国，1999)。香港经济的开放性、转型期的不稳定性和对国际贸易的依赖性，增加了香港经济的脆弱性。脆弱的香港经济一方面使政府在公共政策上以发展经济为先、限制公共开支、实行低税制，奉行小政府理念，对商业保持最低限度的管制和干预 (冯国经，1999)，政府为市场有效运作仅提供基本的监管及公共设施;另一方面对社会的稳定性提出较高要求，香港需要在稳定的政治和社会条件下发展经济。相比之下，政府对于社会需要或由经济发展造成的外部性等问题的考虑较少。在公共服务领域中，政府的较少干预为非营利组织的产生、发展以及作用发挥腾出了空间。

在政治体制方面，1997年以前香港作为英国的殖民地，其具体的政治架构建基于英国政府的英皇制诰和皇室训令 (Miners，1995:54)。殖民时期，香港一直由英国女皇委任的港督进行统治，政府公务员对港督的统治予以辅助。经济发展是港英政府关心的核心问题。信奉市场，低开支、低税率、小政府和对公共服务进行收费是历届政府制定社会政策必须遵守的几个关键原则，而且其公共开支不能超过香港本地生产总值的20%，公共开支的增长不能超越香港经济整体的增长速度 (保罗·惠廷等，2001:15)。港英政府的施政理念使其对社会政策的推动仅局限于维持政治和社会稳定，不给经济发展造成负担。1997年香港回归后，中国大陆对香港的政治和公共事务方面具有重大影响，包括一些促进香港社会政策发展的政治因素。

在社会结构方面，香港经济三次结构转型改变了就业人口的结构，出现了结构性失业等现象，也加速了家庭和人口结构变化，并直接导致了贫富差距两极分化。迫于经济的压力及反性别歧视和平等机会政策等方面的进展，许多妇女走出家庭，传统的家庭保障体系濒临崩溃;接踵而至的移民造成人口迅速膨胀，社会结构变迁造成的贫困人口剧增、人口老龄化问题等给公共服务特别是医疗卫生、教育和房屋等方面带来巨大的压力，而相应的社会保障制度尚未建立起来。可以说，香港政府资助非营利组织提供公共服务的主要原因是为了适应经济发展、政治与社会稳定的需要，缓解公共服务需求和供给间的严重矛盾。

香港政府资助非营利组织提供公共服务的另一个非常重要的因素是非营利组织的推动。香港社会服务历史悠久，最初是由天主教和基督教教会包办，1870年东华三院和1883年保良局的成立，标志着以宗教和慈善为主的非营利组织提供社会服务时代的到来。“二战”后，大规模移民潮的涌入导致贫困移民和难民的数量暴增，面对大规模的救济之需，非营利组织迅速发展壮大，承担起照顾弱势群体的功能，在公共服务提供的各个领域内作用日益显著。在非营利组织的积极倡导和推动下，迫于维持社会稳定和经济持续发展的需要，政府与非营利组织展开合作，并开始大规模资助非营利组织提供公共服务。

总之，因为维护政治和社会稳定、促进经济发展的目标，以及在非营利组织的推动下，香港政府必须采取一系列的社会政策，增加对公共服务的财政投入，将社会冲突和失序限制在可控制范围以内。

二 香港政府资助非营利组织提供公共服务的制度变迁

香港政府资助非营利组织提供公共服务经历了“酌情津贴”(discretionary grant)、“标准津贴模式” (standard cost subvention system)以及“整笔拨款模式”(lump sum grant manual system)三个阶段。需要指出的是，“整笔拨款模式”是在“酌情津贴”和“标准津贴模式”不能使非营利组织更好地提供公共服务的情况下产生的。

(一)“酌情津贴”阶段

“酌情津贴”阶段始于1968年，是指政府拨给非营利组织一定的补助金额，这笔补助并不能满足非营利组织全部支出所需。1965年香港第一部《社会福利白皮书》发表以前，香港政府的资助非常少且主要是救济性的。如1947年，政府才在民政务司下设社会局，每年经费只有450万美元 (陈锦棠等，2008:6)。第一部《社会福利白皮书》发布以后，1965-1966年度政府福利开支为2253万元，较以前有所增加。第一部白皮书旨在描述、解释政府对社会服务的态度，强调非营利组织在提供社会服务方面的先驱作用，并与政府相辅相成。1973年，香港发布第二部《社会福利白皮书》，确定了为弱势群体提供服务是政府的责任，政府的社会福利支出大幅度增加，如1975-1976年度已经达到38618万元。①香港社会福利署:《社会福利署年报》(1966、1976)，参见“香港社会福利署”网站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/。

(二)“标准津贴模式”阶段

“标准津贴模式”始于1982年，是一种控制资源投入 (input control)的制度，对机构如何使用经费有非常严格的限制，每个津贴服务都有一套认可的人手编制、列明职位、职级、入职条件等。1991年，第四部社会福利白皮书—— 《跨越九十年代的社会服务白皮书》发布，政府的社会福利开支越来越大，如1985-1986年度支出22.99亿元，其中非营利组织津贴约4.49亿元;1990-1991年度支出52.52亿元，其中非营利津贴约12.54亿元，远远超出了同期经济增长的幅度。①香港社会福利署:《社会福利署年报》(1985、1986、1990、1991)，参见“香港社会福利署”网站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/。这使得“标准津贴模式”越来越难以持续。

(三)“整笔拨款模式”阶段

“整笔拨款模式”始于2001年，香港社会福利署 (以下简称“社署”)针对“标准津贴模式”的官僚公式化、行政程序过度繁杂、行政费用高昂且效率低下等问题，于2000年对津贴补助制度进行了全面的策略性改革。改革的结果就是调整非营利组织的资助安排和管理方式，推行了“整笔拨款模式”。“整笔拨款模式”实施后，政府不再严格控制非营利组织的人手编制、薪酬架构或个别开支项目投入的资源，改为以一笔过付款的方式向非营利组织发放经常拨款 (因而称为“整笔拨款”)，并且给予非营利组织更大的自主权，让非营利组织可更灵活地调配资源和重整服务，适时配合社会不断转变的需要。“整笔拨款模式”着重提高效率和成效、改善质素、鼓励创新、加强问责，目的是使非营利组织更具弹性、能更灵活调配资源，持续推动服务水平，满足社会不断变化的需要。与“整笔拨款模式”相配套的是“服务表现监察制度” (Service Performance Monitoring System，SPMS)，其内容包括:“津贴与服务协议”(Funding and Service Agreement，FSA)和“服务质量标准”(Service Quality Standards，SQS)。服务表现监察制度注重服务“产出” (output)的成效、重视责任，为灵活的“整笔拨款模式”有效实施提供了有力保障。

三 “整笔拨款模式”的现状、特点及补充形式

香港的社会福利服务基本由政府提供，政府也通过向非营利组织提供资助的方式满足社会福利服务的需求，但也有小部分服务由私营机构提供。据统计，超过80%的社会服务是由非营利组织提供的，这些非营利组织必须根据《税务条例》第88条获得免税资格，通过申请的方式才能得到政府资助。政府选择非营利组织提供服务主要以服务质量为标准，一般情况下，获得资助的非营利组织与政府签订为期三年的《津贴及服务协议》，政府以“整笔拨款”的津贴模式进行资助。非营利组织在首次申请资助时，必须提交组织的注册证明、章程大纲、章程细则、管理结构、负责人员、组织过去三年的经审计账目以及所提供的服务等资料。那么，香港在实行“整笔拨款模式”之后的情况如何?该模式有哪些特征?除此之外，还有哪些资助形式来补充呢?

(一)“整笔拨款模式”的现状

一般来讲，“整笔拨款模式”的资助金额由不同部分 (个人薪酬、公积金拨款和其他费用)组成，其中员工成本部分的资助是根据每个非营利组织的特定拨款基准厘定。拨款的费用足以保障非营利组织的运营。同时，非营利组织可以向独立检讨委员会申请提高资助额度。社署每年按价格调整拨款，社署也会不时根据特定目的发放给非营利组织拨款。“整笔拨款模式”允许非营利组织将未用款项自行管理和保留储备，但需要存入储备基金，并在周年财务报告中向社署汇报储备数额。

2009-2010年度，社署为非营利组织提供的经常资助为83亿元;2010-2011年度，增长为86亿元;2013-2014年度，政府资助非营利组织约2622个，服务协议单位的预算资助额是109.736亿元。非营利组织提供的公共服务主要是安老服务、康复及医务社会服务、家庭及儿童服务、青少年服务、违法者服务、社区发展六大方面。表1统计了社署2011-2014年度政府在社会福利服务方面的财政拨款分配情况。图1则是2013-2014年度的分配情况。我们可以看到，政府财政拨款逐年增加，其中安老服务在各项社会福利服务开支中所占的比例最大。

表1 社署在2011-2014年度财政拨款分配情况 单位:百万元

图1 2013-2014年度香港政府资助非营利组织提供各类服务预算经常开支资助额

截至2013年4月，共有171家非营利组织接受政府资助，其中165家机构已实行“整笔拨款模式”，它们所得到的拨款超出2013-2014年度整体资助额的99%。除了“整笔拨款”，即对非营利组织的全年经常拨款之外，涉及每年额外开支约4.7亿元。①数据来自“香港社会福利署”网站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/sitevngo/page_subventions/sub_modesofsub/id_lsgmanualc/。

除上述资助额外，社署另外预留13.787亿元向私营组织和非营利组织购买福利服务。这些服务包括合约安老院舍、改善家居及社区照顾服务、护养院床位购买和改善计划以及其他福利服务。

(二)“整笔拨款模式”的特点

以“整笔拨款”为主的香港政府资助非营利组织提供公共服务，其最主要的特点在于政府与非营利组织之间的合作伙伴关系 (collaboration)。这种合作伙伴关系的存在弥补了政府、市场和志愿部门的不足，通过发挥各自功能上的优势使得政府与非营利组织相互依赖、共同合作。这种合作伙伴关系主要体现在三个方面:

一是“整笔拨款模式”不再严格控制非营利组织的人手编制、薪酬架构或个别开支项目投入的资源，而是以“整笔拨款”的形式向非营利组织提供经常性拨款，给予非营利组织更大的自主权，让非营利组织更灵活地调配资源和重整服务。这种合作伙伴关系以公共服务结果为导向，强调政府与非营利组织之间共享权力、资源，共同承担责任，二者之间相互依赖、相互信任，从简单的项目合同关系向更少竞争、更复杂的合同关系转变。这种合作伙伴关系为非营利组织高标准的服务系统提供持久动力。

二是“整笔拨款”的拨款基准以员工的个人薪酬为最重要因素，资助额必须足以应付非营利组织提供服务所需的所有开支，保障非营利组织的运营，这种资助方式不是简单地以项目为拨款基准。这种覆盖非营利组织日常运营的拨款方式足以体现香港政府奉行的“小政府”、最低限度干预的执政理念，以及政府与社会的合作伙伴关系。

三是政府与非营利组织基于共同目标而联合行动，又通过协调或整合补充资源来实现各自目标，政府与非营利组织保持长期合同、相互信任互动合作的关系。如“过渡津贴”制度①“过渡津贴”制度是指在实行“整笔拨款”以前，政府对雇用较多资深雇员的组织，设立为期三年的“过渡津贴”计划，按其所需给予非营利组织足够的财政资源，并成立支援中心为非营利组织提供技术上的支持，以保障非营利组织能顺利过渡到“整笔拨款”模式。就很好地体现了合作伙伴关系。

(三)“整笔拨款模式”的补充形式

除“整笔拨款模式”外，香港政府资助非营利组织提供公共服务还有其他几种补充模式。未加入“整笔拨款模式”的机构继续按照以前的两种资助方式获得拨款:一是修订标准成本津贴模式:服务的标准成本由职员薪酬按认可职位的中点薪金计算。非营利组织在雇用职员方面可灵活处理，但不得超出标准成本;二是模拟成本津贴模式:津贴会按各福利机构的认可开支提供，每年并按通胀调整。“整笔拨款模式”的补充形式有:

1.奖券基金

该基金主要用以资助福利计划的非经常开支，及辅助有限期的试验计划。享有免税资格的非营利组织可以向奖券基金申请拨款辅助。奖券基金的主要收入来源是六合彩的收益，其他经常收入包括投资收入和车牌号码拍卖。2009-2010年度及2010-2011年度奖券基金的开支分别为7亿元及9亿元。2012-2013年度的基金总收入为17.80亿元。2012-2013年度，奖券基金共拨款17.93亿元，资助基本工程项目、装修、家具、设备及试验计划等开支，涉及的项目有596项，资助各项目的支出为8.81亿元。

2.社会福利发展基金①数据来自“香港社会福利署”网站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_swdfund/。

社署在2009年奖券基金原则上，再拨款10亿元成立社会福利发展基金，主要用于:资助非营利组织的董事会成员、管理层和员工 (不限于社会工作者)接受培训和专业发展训练;非营利组织的系统提升，以提升管理能力或促进重整服务工作;资助非营利组织改善提供服务的研究。

3.购买服务

香港政府购买服务的定义属于狭义上的，主要指政府针对单个项目采取公开招标的方式进行，政府选择符合条件的非营利组织，并与之签订合同。香港救世军是香港政府最大的购买服务对象。社署通过竞争投标方式把新服务授予非营利组织。根据制度安排，非营利组织实际上并非资助水平层面的竞争，而是凭服务建议的质素及所能提高的增值服务竞争。拨款额由社署参照服务需求厘定。

4.社会创新及创业发展基金

2013年香港政府成立扶贫委员会，向奖券基金申请5亿元拨款，成立社会创新及创业发展基金。社会创新及创业发展基金的宗旨是促进跨界合作，推进经验和知识交流，通过实践社会创新和创业来达到扶贫的效果，其目标是设立和协助能吸引、启发和培育社会创业精神的程序、计划和试验项目，以实施和推动创新，促进香港社会效益，建立社会资本，以推动扶贫工作。

5.租金/差响①差响是一种源于英国的香港税款项目，主要是按征税的房产价值或租值抽取一定比例的款项作为政府收入的一部分。可以说，差响是一种间接税。/地租津贴

租金/差响/地租津贴，旨在提供经济支援给那些营办非资助福利服务的非营利组织，以认同他们回应社会需要所作出的贡献。

6.携手扶弱基金

为推动社会福利界、商界和政府三方合作，建立伙伴关系，共同扶助弱势群体，香港政府在2005年施政报告中宣布设立2亿元的携手扶弱基金。基金于2010年获立法会财务委员会通过注资2亿元，以进一步鼓励跨界合作，扶助弱势群体。商业注资如作出捐赠支持非营利组织推行社会服务项目，政府则提供等额的配套资助。凡获得免税资格的非营利组织均可申请基金的等额资助。②数据来自“香港社会福利署”网站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_subventions/sub_modesofsub/id_subvention/。

7.服务券

服务券是一种由政府直接发放给公民，公民可以使用服务券任意选择接受服务券的非营利组织进行消费，这些非营利组织将收到的服务券向政府兑换现金的方式。例如，由安老事务委员会研究推行长者院舍住宿照顾服务券的可行性后，社署将预留8亿元在2015-2016年度推出3000张服务券。①数据来自“香港社会福利署”网站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_subventions/sub_rrlsgss/。

另外社署应提供额外资源，加强对小型非营利组织的行政和专业支援，帮助其发展。小型非营利组织每年可申请最多30万元的拨款 (或相当于其整笔拨款10%的款项，以款额较少者为准)，最多可申请4年。

四 “整笔拨款模式”的保障机制

除了上述的一些补充资助模式之外，香港政府为了确保“整笔拨款模式”的顺利实施，还构建了一整套保障机制。

(一)监督与控制机制

由于香港的社会服务主要以整笔拨款的形式发放，监督与控制非营利组织提供服务的过程就非常重要。为此，香港政府建立了一套比较完善的监督与控制机制。如监督主体除了社署和其他拨款部门之外，还成立了整笔拨款督导委员会和独立处理投诉委员会;在服务绩效管理方面，建立了服务表现监察制度和周年财务报告机制。

整笔拨款督导委员会旨在提供一个重要的平台，让社署与非营利组织及其他组织遇到问题时能及时处理，负责监察整笔拨款津助制度 (下称“津助制度”)的推行情况，并找出尚待改善之处;讨论推行津助制度产生的问题、建议及解决方法;促进社署、非营利组织及其员工和服务使用者之间就推行津助制度的沟通以及资讯与经验交流。

整笔拨款独立处理投诉委员会着重处理与整笔拨款有关，但接受津助的非营利组织未能妥善解决的投诉，并提出改善整笔拨款津助制度的建议。例如，投诉包括有非营利组织不当使用拨款的投诉、因非营利组织管理层的决策而直接影响服务表现的投诉、非营利组织未能符合服务规定的投诉等。该委员会向社署汇报其决定和建议，以便社署采取适当的跟进行动，改善整笔拨款津助制度。

服务表现监察制度是香港政府监督和管理非营利组织最重要的制度。该制度于1999-2000年度开始实施，对于接受整笔拨款及其他社会福利资助的服务单位都要接受该制度。社署按每项资助服务的《津贴及服务协议》以及一套清晰界定的服务质素标准对非营利组织表现作出评估。《津贴及服务协议》 (Funding and Service Agreement，FSA)及《服务标准》是社署作为拨款方与服务提供方之间具有约束力的文件，即社署与服务提供者须遵守就不同服务互相议定的有关协议的条款，这些条款包括服务规格说明书和服务提供者建议书，它们主要是提供更多服务政策方面的详细资料、服务提供的基本安排、主要服务提供程序及付款安排等。有关协议在社署拨款津助服务的期间维持有效。在任何时候，服务提供方或社署均可以在双方书面协议确认的情况下，提出修改协议条款的要求。服务质素是评估一个服务提供方表现的一项标准。目前，社署执行的是16项服务质素标准 (Service Quality Standards，SQS)，其中每项均有一套“准则”及“评估指标”说明。这些准则和评估指标均为一般性基本要求，服务提供者可根据各要求，以合适的方法应用于个别服务类别或服务提供方，以符合所有服务质素标准的要求。

周年财务报告机制。非营利组织也须就正当和谨慎运用公共资源向社署及公众负责。周年财务报告是用来表明组织所得额款和组织如何把款项用于不同运营项目的报表;实质上，周年财务报告是非营利组织的现金收支表，因此，周年财务报告主要以现金会计方式编制。

此外，社署还对某些服务提供方或某些服务使用者进行满意程度调查，搜集服务使用者意见，并向服务提供者提出持续提升服务质素的建议。

(二)风险防范机制

风险管理是针对服务提供者提供欺诈报告、所提供的服务或机构管理被屡次投诉，以及在改善服务质素方面持续遇到困难等情况而进行的。根据风险管理制度，服务提供者有问题的表现或可能导致表现未如理想的情况须进行事前紧急处理，并需要仔细审查、重点介入及即时管理。对于提供服务的非营利组织如被评定违反任何协议条款，便须拟定改善计划，按照议定的时间表改善服务。此外，在整笔拨款独立处理投诉委员会处理有关服务提供方的投诉时，将协助其采取纠正措施或在管理和监察方面作出改善。为了防范风险，香港政府建立了财政通报机制、质素标准分享机制和突击探访机制。

财政通报机制。该机制是指让非营利组织在预计有财政困难时，可预先通知社署，以备不时之需，采取适当的补救措施。社署通过收集员工离职率及流失率的数据，监察福利界的整体人力概况。社署通过更频密地推行定期及突击巡查，监察非营利组织的服务表现，并且应有系统地收集服务使用者的意见。

质素标准分享机制。为了提高服务质素，服务提供者必须与社署携手合作进行服务质素改善。服务提供者不断自我完善，社署定期就执行服务质素标准方面的优良做法进行分享，必须指出的是，如果非营利组织未能按照与社署所定的协议作出任何改善，未达到合理的服务表现标准，社署有权扣款或终止向其提供拨款。

突击探访机制。为了监察服务提供方的服务表现，社署在没有任何通知条件下的突然探访。这种突击式的监察能够有效避免资金的使用不当、服务质素低下的现象，因此可以作为风险防范的一种重要机制。值得一提的是，社署至少每三年一次到服务提供方进行评估探访或突击探访，特别是对新的服务机构或其表现被怀疑有问题时进行实地评估。①评估探访或突击探访是社署按其与服务提供方签订的协议条款，对服务单位定期进行的服务表现监察活动，以了解服务提供方履行协议服务的情况。评估探访会按预先协定的安排进行，而突击探访属于没有任何通知条件下的突然探访。实地评估是有针对性地就个别服务提供方的独特情况，在给予短期通知或在不进行事前通知的情况下进行探访。

(三)绩效评价机制

社署下的津贴组负责按照服务表现监察制度所规定的内容，对受资助的非营利组织所提供的服务进行绩效评估。评估的目的是审核服务单位是否符合《津贴及服务协议》所要求的各项表现标准。服务表现评估方法包括:每年由服务提供的非营利组织就基本服务规定、服务质素标准及服务量标准①服务量标准指为衡量每类服务的一些基本范围表现指标，各项标准均以服务提供方所属的服务种类而制定。例如收容率、个别护理计划完成比例、小组活动的平均出席率等。和服务成效标准②服务成效标准即量度服务的成效。各项标准根据不同服务类别而制定，并在量度标准时，使用特定的量度工具 (如调查问卷或接受服务前后的比较)，搜集相关资料。服务成效标准可泛指整体服务使用者于使用服务后的改进情况。例如扩阔支援网络、提升处理家庭问题的能力等。的表现提交自我评估报告，以及针对不符合规定的服务改善计划，受资助的非营利组织需要每半年自行报告其差异。其目的是鼓励非营利组织在管制下承担更大的责任，并通过风险管理及早觉察和介入有问题的服务机构，以及通过一站式的管理，在服务表现监察方面取得成本效益。

评估程序包括四个方面:首先，服务提供方须每季度就每个服务单位提交有关各项服务质素标准及服务程序标准的统计资料;其次，每年每个服务单位须进行自我评估，以确定是否符合服务质素标准和主要服务要求;再次，社署必须对新服务机构及其服务表现方面被指出或怀疑有问题的其他单位进行实地评估。评估的重点在鼓励改善服务质素，以及不断提高服务水平;最后，如果服务提供方被评定未能符合所要求的表现标准，有关机构必须拟定计划，在特定时间改善服务。如果经多次努力未能改善服务，社署将会采取最终惩罚措施，撤销有关服务提供方的整笔拨款及其他社会福利资助。

五 借鉴与启示

香港政府资助非营利组织提供公共服务经历了随意性拨款向标准化拨款再向弹性拨款的过程。这个过程反映了政府与非营利组织之间的关系由契约合作向合作伙伴关系的转变。转型后的香港政府扮演着服务拨款者、监督管理者和服务评估者的角色，政府拨款资金以保障非营利组织正常运营，但不干预资金具体使用过程，而是以服务结果为导向。政府在资助过程中，始终与非营利组织保持平等的互动合作关系。相比较而言，我国政府购买服务最大障碍在于政社关系不清，由此造成购买过程中稳定性差、对等性差、随意性强、规范性差、工具性强等问题。由此，香港政府资助非营利组织提供公共服务的“整笔拨款模式”值得我们参考、借鉴。

(一)推进政社分开，建立政府与非营利组织合作关系

首先要厘清政府与非营利组织的职能边界和角色定位，推进政社分开，进一步推行权力清单制度，加大向社会放权力度，为非营利组织发育和发展腾出空间，增强非营利组织在基本职能、组织机构、决策体系与运作管理等方面的独立自主性 (王名等，2013:20)。由于我国仍处于购买服务的探索阶段，符合资质的非营利组织并不多见，因此，仅以在公共服务领域鼓励竞争、创造竞争的市场环境作为推进政府购买服务的初衷将不利于购买服务正常有序发展。反之，政府应当与非营利组织建立契约合作关系，通过各种方式与合作模式培育非营利组织，让非营利组织更多地参与到公共服务领域，营造良好的政策环境和购买服务良性生态。

(二)培育非营利组织，为政府购买服务营造良性生态

成熟的非营利组织生态是建立合作伙伴关系的基石，没有发达的市场或非营利组织，政府购买服务易流于形式。因此，我们需要重点培育和支持非营利组织发展，综合运用多种政策工具推动非营利组织参与提供公共服务:一是加大政策支持力度，通过资金支持、税收优惠、购买服务、公益创投等多种手段，形成政府支持非营利组织的政策体系;二是积极培育和发展“枢纽型”和“支持型”非营利组织，在非营利组织发展过程中形成纵向的“产业链”，促成非营利组织与政府合作的良性生态;三是搭建非营利组织发展平台，在购买服务的同时为初创的非营利组织提供场地、设施、资金等支持和服务，帮助非营利组织提升能力，将其培育为公共服务提供的重要主体和政府的重要伙伴;四是扩大向非营利组织放权空间，为非营利组织承接公共服务创造良好的平台和宽松的外部环境;五是重视对非营利组织活动过程和绩效的评估，根据评估结果落实激励政策，为非营利组织发展提供持久动力。

(三)建立健全政府购买服务的保障机制

香港政府采取的是以“整笔拨款模式”为主、其他资助形式为辅的资助模式，同时以较为完善的监督与控制机制、风险防范机制以及绩效评价机制作为支撑。“服务表现监察制度”及“服务质素标准制度”等相关制度设计形成了一个包括监控、风险防范和绩效评价的较为完备的保障机制，为香港政府弹性资助非营利组织提供了制度保障。鉴于此，我们应当提高监控技术，建立严格专业多元的监督机制;发展独立专业多元的外部监督机制，完善内部监督机制，建立服务项目实施的动态管理与动态监督机制，及时发现问题、追究责任、采取补救措施降低风险;建立严格专业多元的绩效评估机制，创建开放性的评估系统，健全绩效评估多元主体参与机制;加强信息公开，建构一个程序透明、过程开放、公众广泛参与的公共服务平台。

保罗·惠廷等 (2001):《香港的社会政策》，中国社会科学出版社。

陈锦棠等 (2008):《香港社会服务评估与审核》，北京大学出版社。

冯国经 (1999):《香港面临第三次经济转型》，载香港《信报》。

王名等 (2013):《谈谈加快形成现代社会组织体制问题》，《社会》，(3)。

Miners，N.(1995)，The Government and Politics of Hong Kong，(5thedition)，Hong Kong:Oxford University Press.