曾永和 赵 挺

社会组织已经成为地方政府社会管理创新的重要主体。囿于当前社会组织基本管理制度的局限性，地方政府开启了各具特色的社会管理创新，近几年枢纽式的社会组织管理在上海、北京、广东等地逐渐兴起，成为社会管理创新的新现象。中共十八大报告明确提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织制度”，指明了社会组织改革发展的方向。十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》从政府职能转变的高度，明确了社会组织管理制度改革。这标志着社会组织管理体制改革在我国已经正式开启，但是如何保证登记管理改革的有序进行和直接登记以后社会组织的自治自律，枢纽式社会组织管理是一种有益的探索与实践。

一 现行社会组织管理制度的问题

1989年10月，我国规范社会组织的法规正式出台，《社会团体登记管理条例》①《社会团体登记管理条例》首次颁布时称“社会团体”，后来称“民间组织”，十六届六中全会始称“社会组织”。目前，社会团体、民办非企业单位与基金会成为社会组织的三大子类，对应的三大法规构成社会组织的基本法律体系。明确我国社会组织实行“双重管理、分级负责”的管理体制。简单讲，“双重管理”是指社会组织成立前首先要找到一个与自己从事的业务相关的县级以上党政部门作为业务主管单位，得到批准后才能到县级以上民政部门进行注册登记，登记以后日常管理由业务主管单位负责，年检、执法及登记事项变更由民政部门负责。“分级负责”对于政府机关来说意味着谁登记、谁负责管理，对于社会组织来说在哪一级行政机关登记则在相应的行政领域范围内活动。在实践中，双重管理体制表现出一些弊端，集中体现在以下三方面:

(一)社会组织找不到业务主管单位，与“官办”社会组织并存。由于法律法规没有明确哪一个党政机关必须担当哪一类社会组织的业务主管单位，是否担任业务主管很大程度上取决于部门领导的觉悟和与社会组织发起人的信任关系，导致许多民间自发性的社会组织因找不到业务主管单位而无法登记成立，无法取得合法资格。许多组织虽然没有正式登记，但是也在开展活动，处于灰色地带。有学者对我国未经登记注册的社会组织的数量进行了估算，结果不尽一致。学者谢海定认为未登记注册社会组织数约是登记组织的10倍。(谢海定，2004)从上海的工作实际来看，正式登记的社会组织与没有正式登记而在乡镇备案的社会组织比例大约是1:2，上海每万名户籍人口拥有的登记社会组织数量为全国平均水平的2倍多。据此估计，全国实际存在的社会组织应当是已经登记的社会组织的6倍以上。与此同时，许多党政机关出于工作需要或者部门利益的需要，主动发起成立社会组织，自己担当业务主管单位，可以安排人员、规定其业务活动范围，导致大量官办社会组织的存在，存在所谓的“二政府”现象。

(二)对社会组织运营“干涉过多”与“放任不管”现象并存。由于业务主管单位需要对主管的社会组织承担申请登记前置审批、思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接受境外捐赠资助、按章程开展活动等九大方面职责，为了防止因为主管社会组织出现问题而承担责任，许多主管部门对社会组织运营干涉过多，有的甚至干脆把社会组织的人、财、物与机关捆绑在一起进行管理，严重影响了社会组织的独立运作和健康成长。另外，有些部门出于对社会组织不重视或者由于社会组织的负责人是本单位的老领导而不便于管理，加之机关“三定”方案中没有明确管理社会组织的职责、没有专职管理的人员、经费预算等原因，日常管理责任难以落实，对社会组织的日常管理呈现“不愿意管”或“管不了”的状况。

(三)多头管理与管理不落实并存。目前上海1.1万个社会组织，涉及市、区两级党政机关 (即业务主管单位)共有924个，每个业务主管单位领导对这项工作的重视程度、管理幅度、管理程度都存在很大差别。比如，72个市级业务主管单位之下，管理超过100家社会组织的业务主管单位有6个，而有1家的社会组织主管单位有14个，呈现“九龙治水”和严重不均的状态。从登记管理机关与业务主管单位双方关系看，由于法律未明确管理者双方的相互制约和监督责任，存在各自为政、互相扯皮等问题。社会组织都是挂靠在党政机关之下，导致执法机关在对违法社会组织的执法查处上需要顾及业务主管单位的面子和态度。

二 上海枢纽式社会组织管理的探索

针对社会组织双重管理体制中存在的多头管理、责任分散、管理力量不足、行政色彩较浓等问题，2005年上海市委关于社会组织专题会议提出了民间组织自我管理服务的思路，在吸收市社会科学界联合会、市科学技术协会等的管理实践的基础上，经过调研与试点，2006年上海市提出了“枢纽式管理”，力求探索形成一个按照中央精神、符合上海实际、具有特大型城市特色的社会组织管理平台和办法。

“枢纽式管理”就是在政府管理部门和社会组织之间设立一个组织载体，通过该载体服务和管理一个系统、一个领域的社会组织，承担一部分党和政府授权或委托的职能，并把社会组织的需求、意见和建议向政府管理部门反馈的管理方式 (曾永和，2008)。这种管理方式被称为“枢纽式管理”，该载体被称为“管理枢纽”。2006年8月中共普陀区委《关于加强我区民间组织枢纽式试点工作的意见》表明，管理枢纽的定位是“加强党建工作的支撑、完善双重管理的依托、凝聚团体会员的载体和实现合作共治的平台”。总体上，上海开展枢纽式社会组织管理的探索实践主要分为三个阶段，存在三种形式，集中分布在三个区:

第一个阶段，2005年，以普陀区为代表，依托民间组织服务中心开展枢纽式管理。2002年5月，普陀区在区层面建立民间组织服务中心，8月在长寿路街道成立民间组织服务中心。民间组织服务中心下设党建工作部、社会团体服务部、民办非企业单位服务部、群众团队服务部、义工服务总站、慈善超市等部门。基于民间组织服务中心的实践基础，2006年8月普陀区委下发文件，明确依托区和街道 (镇)民间组织服务中心，开展枢纽式管理工作试点。试点主要从三个方面进行:一是党建工作，在两级民间组织服务中心分别设立党总支，接受所属社会组织党组织的挂靠和指导管理工作 (原来社会组织党组织挂在业务主管单位、行业或者社区的党组织都有)。二是业务指导和服务工作，全区300家民办非企业单位根据注册地分别由9个街道 (镇)民间组织服务中心提供服务、组织、指导和协调，46家社会团体由区民间组织服务中心提供服务、组织、指导和协调。三是保障工作，主要试点人员、经费、办公用房三个方面的保障。

第二个阶段，2007年，以静安区为代表，建立社会组织联合会开展枢纽式管理。党的十六届六中全会提出“健全社会组织，增强服务功能”后，静安区对全区社会组织进行调研后发现，随着社会组织数量不断增加、功能日益多样化，社会组织发展的瓶颈也逐渐显现，突出表现为观念性困境、合法性和独立性缺失以及公信力不足等问题。(曾永和，2013)基于如何使社会组织“发展得好”又“掌控得住”的考虑，2007年静安区成立了区社会组织联合会 (即“1”)，之后又相继在5个街道(即“5”)，和劳动、文化、教育等系统 (即“X”)成立社会组织联合会，形成了“1+5+X”枢纽式社会组织管理方式。从实践看，社会组织联合会在调查研究、指导咨询、交流合作、反映诉求、管理协调等方面发挥了积极作用，并进一步深化发展，逐步形成了青年志愿、社区服务、社会维稳、慈善公益联盟四个社会组织“共同行动”工作联盟，实现社会组织的协同合作与联动发展。

第三阶段，2012年，以长宁区为代表，依托人民团体开展枢纽式管理实践。在社会建设与社会管理创新的大背景下，2011年6月长宁区成为上海市唯一全国社会管理创新综合试点地区，2012年3月长宁区委组织部、区社会建设工作办公室和区民政局认定长宁区总工会、团区委、区妇联、区残联、区“凝聚力工程”学会、区老年协会、区关心下一代协会、区人民调解协会、区志愿者协会以及各街道社会组织指导服务中心等20家组织为长宁区首批枢纽式社会组织，对枢纽式社会组织的定位是“政治上引领作用，对各自所联系的社会组织的指导和服务，反映社会组织的合理诉求，帮助社会组织解决发展中遇到的困难和问题，拓宽社会组织参与公益服务、调解民间矛盾、促进社会和谐的渠道，更好地发挥社会组织的积极作用”。长宁区推进枢纽式社会组织侧重于政治上的引领，同时为社会组织的发展提供指导、服务与平台。

三 枢纽式社会组织管理创新的意义

(一)促进社会组织登记管理体制改革

目前我国社会组织管理体制是计划经济条件下形成的依托行政部门来进行管理，各部门 (业务主管单位)管理的幅度和重视的程度各不相同，同时社会组织的活动领域和成长空间也被限制在各个条框之内。而实行枢纽式管理以后，政府通过支持和引导枢纽组织来实现规范和秩序，枢纽组织通过工作协调、行为规范、项目带动、资源整合等渠道达成规范引领的目的，从而实现了管理方式由政府部门直接管理到通过一个中介组织间接管理，从控制到规范，从管理到治理的转变。当前，我国正在推进社会组织管理体制改革，除政治法律类、宗教类、境外非政府组织以外，社会组织将基本实行民政部门直接登记管理，如何保证改革平稳过渡，防止出现“一放就乱、一乱就收、一管就死”的恶性循环，枢纽式社会组织无疑提供了很好的思路，通过枢纽组织促进社会组织的自律自治，有利于减轻行政管理的压力，促进社会组织规范有序发展。

(二)有助于政府职能转变

十二届人大一次会议通过了《国务院行政机构改革和政府职能转变方案》，强调这次改革的核心是转变政府职能，目的是发挥市场对资源配置的作用，调动社会力量在社会事务管理中的积极作用。政府职能转变的重要问题是转给谁、谁是合格的承接主体。在实践中，有的部门直接将其部分职能转给其主管的社会组织，这种“肥水不流外人田”的思维导致职能转变的部门化;而许多自发性社会组织由于不了解政府部门及其工作程序，找不到发挥作用的空间。一方面是由于不少社会组织的能力限制，造成难以单独承接政府委托或者转移的事项，另一方面则是由于有些政府部门对许多草根性社会组织不了解不信任造成的。而枢纽式社会组织，作为政府与一般性社会组织之间的中介，对双方都比较了解，可以很好地发挥桥梁和纽带作用，促进政府与草根性社会组织的合作，从而实现政府瘦身和社会组织成长发展的双赢，最终真正实现政府职能的转变。比如通过静安区社会组织联合会的协调，该区50家民办医疗机构的日常管理服务由卫生局委托给区卫生工作者协会负责，自委托以后，投诉大幅减少，既解决了管理的难题，又为卫生工作者协会找到了生存与发展的空间。

(三)激活社会组织领域社会资本

社会学家皮埃尔·布尔迪厄认为社会资本是“实际的或潜在的资源集合体，那些资源是同对某种持久的网络的占有密不可分的”(包亚明，1997:202)。枢纽式社会组织构建起会员社会组织、社会和政府相互间联系的网络，通过这张网络传递信任、实现规范、促进合作、激活社会组织领域的社会资本。静安区社会组织联合会实行理事会领导下的会长负责制，5个街道的社会组织联合会和文化、卫生、教育条线上的社会组织联合会的负责人都是区联合会的理事，通过每年召开一次会员大会和理事会，对于会员内部事务进行民主决策，制定行业发展规划。同时，联合会建立社会组织联系制度、新成立社会组织访问制度和专题调研等形式，掌握社会组织发展中存在的问题。对于能够通过自身协调解决的问题，及时协调解决;对于单个部门无法解决或者一时难以解决的问题，通过向区委、区政府情况专报，列席相关会议，以及党代表、人大代表与政协委员 (枢纽组织党总支书记有4名担任区党代表)等制度性渠道及时向区反映并最后解决。同时，“1+5+X”形成了社会组织相互之间交流的网络，互相深入的交流促进了持续的合作，其中“1”和“5”属于地域类枢纽型社会组织，可以很好地整合地区资源，促进不同类型组织之间的合作交流;而“X”属于行业性枢纽型社会组织，可以发挥专业力量，促进行业规范和专业能力提升。枢纽式社会组织有效地发挥了整合、协调、代表作用，激发了社会组织活力，开发了一批惠及民生的公益类项目，涌现了一批具有社会影响力的领军人物，提升了公益行业的社会影响力。

四 枢纽式社会组织管理研究的未来

枢纽式社会组织管理在上海的实践已有若干年，成为重要的地方政府社会管理创新现象。但以下四个问题需要进一步的理论与实证研究，希望对此感兴趣的学界同仁共同关注:

(一)枢纽式社会组织与人民团体等传统组织的关系:复制还是转型

人民团体和群众团体是党和政府联系某一社会群体，发挥桥梁和纽带作用的传统组织，包括参加政治协商会议的工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联8个人民团体，以及免予登记的包括文联、作协、新闻工作者协会、残联、红十字会等25个群众团体。这些组织内部具有完整的科层制结构，上级机构对下级机构行使的是条块的行政管理运作体制。而枢纽型社会组织要真正发挥平台作用，必须是开放式的组织治理结构和平等协商的社会化运作机制。目前，北京、广东等地都纷纷依托人民团体等传统组织开展枢纽式管理的实践，这究竟是人民团体去行政化回归社会的过程，还是再造一种行政性组织，在本质上实践行政吸纳社会的逻辑，这有待于进一步研究。

(二)枢纽式社会组织与政府的关系:伙伴还是伙计

枢纽式社会组织是由政府单方面认定或者组织成立的，其承担的职能也由政府明确，运作的经费主要由政府通过拨款或者购买服务形式提供，在这种情形下如何保证枢纽式社会组织的独立性与自主性?同时，作为一个领域或地域社会组织的联合性组织，枢纽承担着为会员社会组织反映诉求、维护合法权益、推动联合发展的使命。如果枢纽式社会组织成为唯政府命令是从的伙计，那么它就难以担当起为服务会员的重要角色，容易失去会员组织的认同和拥护，最终也难以承担起政府希望其承担的规范发展的任务，社会管理创新的初衷也难以实现。伙伴与伙计的主要区别，一是目标一致性，二是决策参与权，三是自主选择权，伙伴具有共同的目标、共同决策和自主选择权利，而伙计则不然。如何把政府管理的要求转化为枢纽式社会组织建设的内在要求，如何把政府对枢纽的统一规划与社会组织的自主选择相结合，如何在政府管理和服务社会中赋予枢纽式社会组织更多的决策参与权等等，需要进一步研究与探索。

(三)枢纽式社会组织与会员社会组织的关系:“婆婆”还是“姐姐”

从性质上来说，枢纽式社会组织与会员组织都是注册登记的社会组织，应当是平等的法律主体，只有“平辈”的身份才能对面临的困难感同身受，设身处地地设计和开展服务，平等进行博弈。从职能上来看，由于枢纽式社会组织承担着政府授权或委托的管理服务一个领域、行业或地域社会组织的职能，与会员组织之间又是管理与被管理的关系。从实践来看，社会组织对于枢纽式社会组织的态度是喜忧参半，“喜”的是希望有一个能够为自己提供服务保障、知冷知热的知心“姐姐”，“忧”的是枢纽组织成为一个高高在上、管手管脚的“婆婆”。枢纽式社会组织要真正发挥好引领与规范一个方面社会组织的作用，必须取得会员组织的认同和拥护，如何定位好“婆婆”与“姐姐”的角色是决定这一模式成败的重要因素。

(四)枢纽式社会组织如何实现枢纽功能:社会化还是行政化

枢纽式社会组织，一边连着政府，一边连着会员组织，其承担的职能是政府不便于做而单个社会组织又做不了的事情，比如:政策倡导、职业化发展、行业服务、行业规范等，关键在于以何种方式实现其承担的职能。从组织理论的角度看，行政组织属于机械式组织，其机制是行政组织化，即依靠严格的行政控制和建立行政秩序来整合组织资源以保证行政效率。社会组织属于有机式组织，组织之间的整合依靠的是功能的分化与互补合作。如果枢纽式社会组织运用行政机制和手段来实现其功能，从根本上违背了社会组织的宗旨和特有的有机整合机制。实践中，对于部分枢纽式社会组织向政府部门要规范化建设评估、政府购买服务、免税资格认定、评比表彰等前置审查权力的倾向，政府需要保持谨慎。

包亚明 (1997):《布尔迪厄访谈录——文化资本与社会炼金术》，上海人民出版社。

谢海定 (2004):《中国民间组织的合法性困境》，《法学研究》，(2)。

曾永和 (2008):《扬帆远航:社会组织管理机制新论》，《社团管理研究》，(6)。

—— (2013):《当下中国社会组织的发展困境与制度重建》，《求是学刊》，(3)。