群体性抗争事件中的政策设计与社会建构*——以乌坎事件的处理过程为例<br/>

群体性抗争事件中的政策设计与社会建构*——以乌坎事件的处理过程为例

2014-12-16李晓方章晓英周树林

中国非营利评论 2014年2期

张潮李晓方章晓英周树林

一问题的提出

转型中的中国，经济快速发展，但伴随而来的是复杂的利益、观念和结构的变化与冲突。20世纪70年代末以来，经济、社会结构的迅速变迁，使得阶层开始出现分化和断裂，群体性抗争事件不断涌现，甚至有社会溃败的危险。2013年社科院发布的《社会蓝皮书》指出，国际经济社会环境中的不稳定、不确定因素仍然突出，中国在社会管理方面，仍然面临各种问题和挑战。①中国社会科学院:中国社会科学院发布2013年《社会蓝皮书》，2012年12月18日，参见http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201212/18/t20121218_23952636.shtml。近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性抗争事件多达数万起甚至十余万起，而政府或者其代理人往往成为群体性抗争事件的直接抗争对象 (于建嵘，2004)，并且未来的抗争有基层化、暴力化的倾向 (刘能，2009)。

面对频发的群体性抗争事件，我国的立法、行政和司法部门先后出台了大量的政策文本，作为处理群体性抗争事件的法律和政策支持，形成了一套基本的处理群体性抗争事件的政策模式。但是关于政策模式的内容以及相关研究并没有得到充分重视，缺少关注相关政策的研究，而政府作为群体性抗争事件的重要一环，对于事件的缓和甚至最终解决都有着重要意义。因此，本文以政策文本为基础，分析当前各级政府处理群体性抗争事件的基本特征，探寻政策设计的基本逻辑和内在假设，并以乌坎事件的处理过程为典型案例进行验证，进一步具体阐释现有政策的效果与不足。

2011年广东省陆丰市临海的乌坎村因土地纠纷发生了震惊中外的乌坎事件，其在中国基层民主进程中具有里程碑式的意义。乌坎村民的抗争诉求本质上是要求合法处理国有资产和土地、公开透明公共财政以及保障公民民主权利，由于诉求得不到政府的有效回应，才最终导致了抗争事件的进一步升级恶化 (张严冰、曾志敏，2012)。所以，村民抗争是一个动态变化的过程。短暂非理性之后，伴随的是有组织、有策略的持续抗争。从自发的热血青年团到有组织的村民代表临时理事会，再到民选产生的村支两委，村民组织实现了从抗争者向秩序维护者，从体制外向体制内的角色转换，这也成为村民与政府达成和解，问题得到有效解决的重要原因 (胡英姿、蓝煜昕，2012)。政府根据不断变化的具体情境，采取不同的危机传播策略，得到了更多媒体的正面反馈，使得社会舆论逐渐趋于冷静，推动了事件的有序解决 (钱晶晶、史安斌，2012)。

乌坎事件从剑拔弩张走向峰回路转，再到最终的迅速平息，高层政府相关政策的转变起到了关键作用。高层政府拥有更大的自主能力，它们的介入解除了事件的政治性和抗争的对抗性 (仝志辉，2012)，目标群体、问题的重新界定，吸纳抗争村民进行协商对话，商讨相关处理政策以取代传统强硬、封闭的“维稳”政策设计方式等，都是乌坎事件解决过程的关键节点，有学者和媒体将这一政策思维的转变称为“乌坎模式”，并认为其为以后的群体性抗争事件的解决提供了一个新思路。

总体而言，乌坎事件的处理过程曲折，既有传统的政策方式，也有新的协商性式处理尝试。因此，乌坎事件是反思群体性事件政策设计模式的典型样本，并可以从处理乌坎事件的政策转变过程中，发现、提炼更加适合的政策设计模式。

二群体性抗争事件的定义和政策维度

伴随着频繁出现的社会矛盾和冲突事件，也出现了与之对应的各种概念，而这些概念之间又具有很强的概念相似性，只是强调的具体内容有所侧重。部分学者采用“社会冲突”概念定义此类事件 (李琼，2003)，强调利益冲突的不可调和性。也有部分学者直接采用西方社会运动理论的概念 (王国勤，2007a)，强调行动本身的组织性和持续性。大多数学者倾向使用“集体抗争”或者“维权抗争”概念，前者指冲突中较弱的一方采取的被迫性集体行动 (于建嵘，2004)，强调抗争行为的被迫性。后者则是将行动方式和行动目标结合起来 (郭正林，2003)，强调抗争主体的权利意识和维权目标。

政策文件和大众媒体中经常使用的则是“群体性事件”这一概念，它不是一个严谨的学术概念，而是具有很强政治性、实践性的操作术语。中共中央办公厅2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》称群体性事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。①参见中共中央办公厅2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》。这一定义十分强调事件的群体性、违法性和对抗性。应星则把是否合法作为群体利益表达行动和群体性事件的本质区别 (应星，2007a)。邱泽奇则以是否主要针对政府或政府代理机构来区分集体行动和群体性事件。认为群体性事件主要是针对政府或政府代理机构，目的是要争取弱势群体的经济利益 (邱泽奇，2004)。有少数研究者将“群体性事件”概念定义得更加中性化，如认为群体性事件是为达成某种目的而聚集有一定数量人群所构成的社会性事件 (于建嵘，2009)。

社会冲突、社会运动、集体抗争、维权抗争、群体性事件这些具有相似性的概念，在不同的研究中往往都被赋予其独特性，有的学者为了统一讨论，将其统称为“集体行动”，认为集体行动包含了从突发的集体行为到正式社会运动在内的一个连续谱，涉及了从草根组织到全球化社会运动，从宗教教派运动到恐怖主义活动在内的所有组织化政治表达形态在内 (刘能，2004)。虽然“集体行动”概念具有统摄不同定义的能力，但是从政府管理者的角度出发，如此笼统的概念并不能对实际的应对措施以及政策设计做出有意义的指导。因为那些发生了明显暴力冲突、出现了严重打砸抢烧等违法犯罪行为的群体行动，与采用法律法规所允许的或没有明确禁止的方式来表达意愿的群体行动，有着本质的区别。简单混为一谈，无益于我们对社会稳定问题的深入认识 (应星，2007b)。如果不能对此类事件的性质和特征进行具有政策设计意义的界定，就很难有正确的处置方法和政策设计 (于建嵘，2008)。

因此，需要对此类抗争事件做符合实际政策设计的定义，结合群体性事件和集权抗争、维权抗争这几个指向性比较明确的概念，本文采用“群体性抗争事件”定义此类事件，具体定义是:指由人民内部矛盾引发，五人及以上自发参加，主要是由于各种利益即将或已被损害 (或剥夺)而引发，针对政府或其代理人，旨在维护利益的制度外抗争行为。其间发生了比较明显的冲突性行为，其行动可以表现为从有节制的行动到逾越界限的行动间的连续谱。首先，“群体性抗争事件”是基于利益诉求的集体行动，而不是没有明确利益诉求的社会泄愤事件。其次，此类集体行动带有明显的冲突性和对抗性，是一种制度外的行动，而不是温和表达诉求的方式，例如行为艺术等。最后，抗争主体的抗争对象虽然是政府或者其代理人，但其主要诉求是具体的物质利益或较低范围内的抽象利益，其改变现状 (政治体制等宏观层面)的诉求程度很低。

三群体性抗争事件中的政策设计与内容

(一)政策设计的主要类型和模式

政策设计是指政策观念形成的过程，它包括各类政策用以实现其目标的逻辑要素，即政策内容。最早认识到政策设计重要性的是达尔和林德布洛姆，他们认为新的政策技术的“发明”可能是我们时代最重要的政治变革 (Dahl et al.，1953)。但是，它们并没有发展出一套用于描述政策设计内容的类型。随后，美国学者安妮·施奈德 (Anne Schneider)对政策设计的内容进行了细化，将政策设计的内容划分为:问题界定与目标追求、收益与负担分配、政策的目标群体、规则、政策工具、执行结构、社会建构、评价标准、内在假设等几个要素 (Schneider＆Sidney，2009)。所谓的政策设计的逻辑结构即是在政策工具、规则、合理性依据和潜在假设的共同作用下，将政策目标 (问题)与政策的执行机构和目标群体联系起来。在此基础上，金钟燮则依据政策设计过程中参与者、政策目标以及权力基础等要素的不同将政策设计的模式分为:危机设计、理性设计、渐进设计和社会设计四种 (金钟燮，2008)。不同设计模式在公民参与目标以及权力基础等方面有极大的差异。

政策设计的不同模式和内容的划分，为正确理解政策设计提供了一个清晰的分析框架。因此，本文以安妮·施奈德和金钟燮的划分为基础，运用文本分析的方法对我国群体性抗争事件中的政策设计模式及其逻辑结构进行分析。

(二)我国群体性抗争事件中的政策设计

由于群体性事件具有群体性、影响大、范围广等特点，因此，我国的行政、立法和司法机关先后出台了大量的政策文本为处理群体性事件提供政策和法律支持 (表1)。

表1 群体性事件相关法律规定汇总表

续表

不同政策文本的侧重点有所不同。其中，2004年由中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议〈关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见〉的通知》(以下简称《意见》)侧重于对群体性事件的处理进行整体政策设计和制度规范，而《关于处置紧急治安事件有关事项的通知》则着眼于现场处理群体性治安事件的规定。《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国刑法》等现场管制和责任追究的法律、法规，则倾向于从法律维度为群体性事件的现场处理提供法律指导和归责依据。因此，对于分析群体性抗争事件的政策设计模式而言，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《意见》至关重要，它从总体上规定了当前政府处理群体性事件的总体框架。

以安妮·施奈德总结的政策设计要素为基础，运用文本分析的方式，对以《意见》为主的政策进行分析，可以发现当前政府处理群体性抗争事件的政策具有如下特征:

1.以维稳为主导的政策设计思路

根据《意见》规定，预防和处置群体性事件的政策目标包括维护群众的合法权利和维持社会稳定大局两个方面。在维护群众利益方面，《意见》要求各级政府在制定各类社会政策时，需要在充分考虑最广大人民的根本利益、在考虑群众的理解和支持的基础上制定和出台政策措施，避免因决策不当或者失误而侵害群众利益，导致群体性事件发生。同时，要求强化工作指导和督促检查，避免因法律法规和政策措施不落实或执行中存在违法违纪行为而侵害群众合法利益，引发群体性事件。但从《意见》后文的政策设计内容来看，关于政策的科学决策和法律执行监督的具体规定却几乎没有。与此形成鲜明对比的是，对稳定的强调则贯穿整个政策文本。在《意见》的工作责任追究部分，就明确提出，“坚持稳定压倒一切的方针”。政策文本中对群众利益的突出强调和具体设计内容时的社会稳定取向成为政策文本的突出特征 (图1)。

图1 政策取向的词频图

2.基于突发事件定位的危机设计取向

一方面，危机设计是一种反应型政策设计方式，负责危机管理的公务人员强调形式主义、规则、规章和标准化操作程序的重要性，它们倾向于运用正式权威和权利来做出决策。另一方面，危机设计使得影响很多人的政策通常是由少数决策者短期做出的，而采取这样的模式仅仅是因为对危机环境需要及时进行反应和处理。危机设计过程中，没有公民参与，也没有促进组织学习的动力和时间。从《意见》以及相关法律规定来看，在处理群体性事件的过程中，我国政策设计的危机取向较为明显，主要表现在以下几个方面:一是处理群体性事件的整体政策设计被置于突发事件的语境下，遵循突发事件处理的基本逻辑，如建立联席会议制度、制定群体性事件的应急预案等等。二是从群体性事件的处理过程来看，其决策过程基本是一个封闭的政策过程，作为事件重要一方的群众被排除在决策过程之外，信息收集和传达工作，只依靠传统官僚体系内部机构独立完成。三是从责任追究制度来看，处理过程建立严格的工作责任制度，制度以稳定和群体性抗争事件是否激化为标准对行政管理实行严格的问责制度。当前，处理群体性事件的制度设计主要包括全联席会议机制、重点单位和重点地区的预先落实制度、公安机关信息的收集报告制度、各单位内部的定期排查制度以及应急预案制度和问责制度等。

3.以符号、权威、说服为主的政策工具选择，慎用强制等负向激励工具

从政策工具的内容来看，政策工具包括权威工具、激励工具、能力工具、符号和劝服工具等 (Schneider＆Sidney，2009)。权威工具主要适用于官僚体系内部，用于指导行政机关及其人员的工作，但偶尔也会扩展到目标人群。权威工具是一系列由政府立法权威所支撑的声明。这种声明在特定环境下授权、禁止并要求人们从事特定的行为。权威工具暗含的假设是:即使在没有明确激励的条件下，人们依然会遵循法律的规定，对职责和法律的尊重内植于公民和公务人员的善良品质。激励工具是由一系列可衡量收益的手段构成，这些手段既包括积极的激励手段，同时也包括消极的惩罚手段，其暗含的假设是行为者效用最大化。激励工具包含一系列的子类别:包括利诱、收费、支撑和强制。能力工具是指个体决策和从事特定的行为，提供信息、教育、训练以及资源条件。这种工具假设激励本身不是问题，但是目标人群缺乏采取行动所必需的信息、技巧以及资源等。符号和劝服工具假定人们会受到根植于价值和信念基础上动机的影响，从而决定是否采取政策相关行为。它认为人们通常会从其对与错等内在的价值判断出发决定自身行为。符号和劝服工具通常会通过交流、舆论控制等手段来影响人们决策。从我国处理群体性抗争事件的政策来看，我国群体性事件的处置大致采用了以符号、说服为主的政策工具选择，慎用强制等负向激励工具的工具运用模式。如在《意见》中强调“预防和处置群体性事件，要将法制宣传、教育疏导工作贯穿整个过程。要通过新闻媒体、现场广播、印发通告等方式，广泛宣传有关法律法规和政策，教育群众遵守法律法规，依法维护自身合法权益”，要“慎用警力、慎用强制措施”。同时，根据相关法律的规定，在群体性事件的处理过程中，还有严格的新闻采编、报道和舆论宣传制度。

4.属地管理，分级负责，以基层党委政府为核心的政策执行结构

从《意见》来看，处理规定了严格的属地管理，以基层单位主责的责任制度。如《意见》的指导原则规定，群体性事件的处置遵循“属地管理、分级负责和谁主管、谁负责的原则。群体性事件原则上由发生地的乡镇党委、政府负责处置，必要时由县处突领导小组召集研究，分管领导牵头处理，责任部门或责任乡镇负责落实。引发事件的问题由有关单位及其主管部门负责解决。不得把本级应该解决的问题推给县委、县政府，不得把本单位、本部门应该解决的问题推向社会”。这种属地管理力争将问题解决在基层，但受制于基层的权威、能力以及合法性等方面的问题，从逻辑上来看，其在实际运行中可能会导致较多问题。乌坎事件的发生和演变在某种程度上证实了这种可能。

5.以人民内部矛盾为基准定位的目标人群建构

建构主义是受知识社会学和后结构主义语言学影响而兴起一股社会学思潮。它强调不存在一种客观“实在”，实在是社会建构的产物，其根植于一定社会和历史的人们互动和协商的结果 (叶浩生，2008)。根据这一理论，同一问题的界定是特定文化和制度背景下群体互动的结果。从政策设计的角度来讲，在建构主义视角下，同一目标人群或事件，受制于不同文化和制度环境，会被建构成不同的“真实”，这一现象对政策设计极为重要。因为就同一事件而言，政策的制定者或目标人群同时在对事件中对方的行为进行建构，这是动态演变的过程。在《意见》中，政策文本将政策适用的范围界定为因人民内部矛盾而引起的群体性事件，这本身就预设了一个事件性质确定的过程。这一过程对决策者准确了解、把握不同群体对事件和行为的建构差异提出了较高要求 (表2)。

表2 我国处理群体性事件的政策设计特征

续表

(三)当前政策设计的内在逻辑

总结我国处理群体性事件的政策可以发现，一方面政策框架和内容有其内在的逻辑结构和特点;另一方面，其政策设计暗含一系列行为假设和前提。这些假设构成当前群体性抗争事件中政策设计的有效逻辑前提。

1.政策设计的主要逻辑及其行为假设

以维稳为主导，同时强调保护人民群众合法利益的政策设计模式，要求在维持社会稳定和人民群众合理利益之间，必须保持其内在的一致性。为确保这种内在的一致性，《意见》规定了社会利益的协调机制以及对政府决策的科学化、民主化以及执法合法化的要求。这些要求的严格执行构成了政策目标均衡实现的逻辑前提。而要保证这些要求得到执行，就要求政府有着极为完善的执行监督能力、信息收集能力。对于政策工具的选择而言，各类工具的有效性也取决于一系列独特的行为假设。例如，权威工具往往与激励工具相关，在没有明确的激励条件下，对权威工具的运用就依赖于人们遵循法律的自觉性。也就是说，对群体性抗争事件中群众进行普法教育的有效性依赖于对“公民善良”品质的信任。符号和劝服工具运用则假定人们会受到根植于价值和信念基础上动机的影响，从而决定是否采取政策相关行为。符合和劝服工具试图通过影响和利用人们认知过程中的决策偏差来实习其政策目的。但值得注意的是，无论是舆论控制还是说服教育，其总是假设群众在舆论面前是无力的，舆论引导和教育总会引起人们认知的变化。而这一假设在当前自媒体时代正受到严重的挑战。而强制工具则会导致群众和政府之间较为激烈的对抗，对这种工具的运用必须是审慎的，否则其极容易导致群体矛盾的激化。最后，政策工具的运用和事件的处理依赖于人。当前的政策设计模式选择了相对封闭的危机设计模式，这种模式要求领导者是完全理性的，其通常假设领导者有能力掌握完全的信息，并能穷尽各种政策设计方案 (表3)。

表3 政策要素的行为假设

2.放松政策假设条件的可能后果

建立在诸多假设基础上的处理群体性事件的政策设计，其有效执行依赖于各种假设条件的满足。当放松各类假设条件时，政策执行便可能出现“政策失灵”。如当前屡见报端的各类拦访和截访行为。图2从政策设计的逻辑出发，提供了一个可能的解释框架。

图2 放松条件下的可能政策后果

如图2所示，当前我国处理群体性事件采取的是属地管理，基层为主的相对封闭的政策设计模式。在这种政策框架下，地方政府要合理的处理群体性事件的前提为其必须与事件本身所涉及的利益无关，当基层政府与事件的诉求对象有一定利害关系或其能力无法处理事件时，在维稳的高压下，其必然倾向于采取控制、欺骗等维稳措施。而这一措施的执行，就为事件的进一步扩大和发展埋下了伏笔。在乌坎事件中，这一逻辑表现得较为明显。不仅如此，从乌坎事件的最后解决来看，它还为正确处理群体性事件提供了一种不同于封闭、半封闭危机设计的可能方案。

四乌坎逻辑:社会建构纳入政策设计后的“转机”

2011年的乌坎事件因其组织化程度高，社会影响广泛，处理过程曲折等诸多特点被赋予政府处理群体性事件的“国家样本”意义。因此，本文选择乌坎事件作为典型案例，以清华大学公共管理学院社会管理创新课题组前后两次前往乌坎调研的深度访谈资料为基础;同时，参考其他的调研资料和新闻报道进行分析。

采用经验性的事实材料具体论述我国处理群体性抗争事件的政策设计特征，进一步验证本文通过政策要素的行为假设提出的新解释框架。最后，从乌坎事件的后续处理过程中引入的社会建构理念，发现、提炼适合中国处理群体性抗争事件的政策设计模式。

乌坎事件走入公众视野始于2011年9月21日，但乌坎村民为土地等问题进行的维权行动此前早已开始。为完整理解整个事件，我们将其划分为酝酿阶段、抗争初期、抗争中期、抗争后期、事件平息五个阶段，具体解剖政府的动态处理过程以及政策效果。

(一)第一阶段 (酝酿阶段)

乌坎村在暴发群体性抗争事件之前，村民经历了长达两年多的合法上访无果的酝酿阶段。从2009年4月3日开始，村内一批关注村土地问题的青年人组成“热血青年团”，开始了维权上访之路，曾先后到陆丰市、汕尾市、广东省各级政府相关部门就进行8次上访。这期间，村民采取温和、合法的常规方法，但村干部采取了劝说、阻挠甚至威胁等手段:通过严密监控青年团的行动，组织力量及时回收传单和公告，消除影响，动员包括家长、工作单位在内的社会力量对上访进行干预阻挠;县信访部门整体上是消极拖延的态度，虽未出现拒绝接访的情况，但接访后没有后续的处理。乌坎村两委是村民诉求的直接利益相关方，必然倾向于向上隐瞒，掩盖事实;对下则利用手中的权力，采取劝阻、干预等手段进行控制。县级政府在积极处理基层上访方面缺乏能力和动力，在上访尚未造成相当的社会影响之前，他们难有实质的行动，这些都加剧了村民诉求行动的进一步升级。多年的制度内上访行为无果，一方面，使得矛盾不断加深，村民进行群体性抗争的可能性不断增大;另一方面，也使“热血青年团”在村民中的声望和力量不断扩大。

(二)第二阶段 (抗争初期)

2011年3月14日村民进行了最后一次上访，他们得出“上访没有用”的结果。在“向更上级政府 (中央)上访”还是“动员更多的人参加”之间，村民选择了后者。由此，事件转入第二阶段，由制度内合法上访向制度外群体性抗争升级。这一阶段发生了两起关键事件:一是9月21日村民为土地问题到陆丰市 (县级)政府集体上访，其后引发打砸治安事件，警方抓捕了少数村民;二是由于汕尾市政府派出大批警察和武警进驻乌坎村，导致村民与警察发生大规模冲突，警察和村民均有数十人受伤，前往处置事件的政府官员一度被村民围困在边防派出所。针对村民的利益诉求，陆丰市、东海镇政府进行了回应，对打砸、堵塞交通、财物破坏等危害社会秩序、违反法律的行为，相关部门动用强制政策工具进行维稳。激烈的冲突充分表明村民与县级政府之间存在着较为激烈的对抗情绪，存在严重的信任危机。 “请一个武警花3000块”及“警察打死了2个小孩”等谣言被村民轻易相信，并直接导致了事态的恶化，出自各级政府官员的解释反而不被相信。丧失了基本信任的政府在处理群体性抗争事件时，所进行的沟通、解释和承诺的效果都将难以保证。9月22日晚，陆丰宣传部在汕尾市人民政府门户网上刊发题为《陆丰市东海镇乌坎村发生少数村民聚众滋事故意毁坏财物案件》的新闻通稿，该通稿将“9·21”村民集体上访和“9·22”警民冲突事件定性为“在少数村民的煽动下的非正常上访”行为以及“在少数村民的煽动下的打砸破坏”行为。这样的目标人群建构和事件定性反映了地方政府对村民的行动所持有的强硬态度，也反映了政府官员对村民的合法权益诉求的尊重不足，为后续事态的恶化埋下了伏笔。

(三)第三阶段 (抗争中期)

暴力事件发生后，县政府对村民的诉求进行了回应，答应处理村民提出的关于土地、村务和村委会选举三个方面的诉求，并定于9月23日与村民代表进行谈判。村民的情绪也有所平复，双方展开谈判，事件进入第三阶段。这一阶段，陆丰市政府成立了专门工作组，采用了谈判、政策宣传、说服等政策工具来回应村民的诉求，工作组进村展开事件调查等具体行动，取得了一定的进展，包括:释放因参与打砸被拘留的四名青年;承认村自选产生的理事会的合法性并与之进行合作;对涉事的村干部予以免职，并立案审查;承诺对工厂污染问题进行处置等。同时政府也提出了相应要求:“希望村民代表、外出乡贤尽量做好村民的工作，一是不要罢市、罢渔;二是不要上访;三是不要游行。”由此看出，政府处理的政策落脚点仍然是维稳，只要不闹就可以。在未就打砸者是否违反了相关法律进行结案的情况下，轻易释放了参与打砸的村民，这种做法虽然有助于缓和村民的情绪，但也严重削弱了政府的权威和行为的合法性。

政府维稳的努力并没有取得预想的成功，群体性抗争事件进一步升级。村民不满的直接导火索就是政府对事件的定性和所持的负面评价，使得村民对政府的信任进一步减低，对抗性情绪再度被点燃。9月23日，《南方日报》等国内媒体，根据陆丰市政府官方新闻通稿的描述第一次报道了“乌坎事件”。村民认为新闻报道“严重失实”，并由此得出“大陆媒体不可信”的结论，认为 “(他们)真的是吃人民的饭菜，做贪官的喉舌”。由此，一方面，香港等境外媒体迅速得到村民的信任，县政府和官方媒体几乎失去了舆论的影响力和引导力，宣传、教育、舆论控制等常规政策工具都已“失灵”。另一方面，境外媒体的过度介入，成为官方一直认定乌坎事件有境外势力参与的原因，阻碍了后续双方的互信。这一转折造成村民再次举行罢渔、罢市、大游行;政府全力劝阻无效——村民再次对官方后续报道失实不满，认为政府在“淡化村民抗争的力量，‘抹黑’组织者正义的行动”，利用境外媒体和网络开展积极主动的信息发布，扩大影响;政府官方舆论引导失效，乌坎事件成为社会关注的焦点。

为什么会产生这样的结果?结合政策设计框架分析事件过程，主要有以下两个原因。第一，政府与民众对事态严重性的认知存在差异，以往以利益满足为手段的维稳策略失效。自认“比以往任何一次上访都认真对待”处理此事的当地政府对村民的行为感到不可理解。郑雁雄在一次会议上说“你们村里面闹的结果不是要这个实际利益吗?那你何苦不对话呢?何苦去搞一些过激行为去炒呢?”政府官员的不理解源于一贯认为群体抗争的核心目标只是利益，只要满足了相关利益诉求，事情就会自然平息。从利益角度来认知群体性抗争的一贯做法，不仅让官员难以理解村民行为，也使官员对事件发展演变的轨迹产生误判，一定程度上影响了对事件的认知和解决。第一阶段，乌坎“爱国者一号”QQ群中以《国际人权公约》和《联合国反腐败公约》作为动员教育材料，后来“热血青年团”提出“罢免村官，落实选举，改选村委会”等具有政治权利性质的目标，都充分说明在多次上访无果的情况下，村民已经对基层政府失去基本信任，抗争诉求已经从最初的物质利益转化到了政治权利等层次更高、自治性更强的政治、经济等广泛权利。11月21日大规模集体上访前，精神领袖林祖銮进行最后动员:“他们 (薛昌等人，即原村委书记等干部)在9月26日向上级有关单位说，乌坎的事搞定了，一切问题搞清楚了。事实是不是这样呢?你知，我知，天知，地知!现在的上访，就是给个别人一个有力的巴掌!”由此可见，村民诉求已经在抗争过程中发生了改变，已经不仅在谋求物质利益的实现，也在寻求尊重和权利，希望从原村委会那里夺回属于村民的话语权。县政府对乌坎事件进行的定性是单方面封闭决策的结果，缺乏与当事村民的有效沟通，村民的再次抗争反而加剧了政府处理的难度。第二，政府与民众之间的信息传播与沟通存在障碍，严重削弱了政府的控制能力。村民通过主动联系境外媒体和网络信息发布，获得了信息传播的自主权，产生了空前的社会影响。不仅政府失去了对信息的管控，而且官方媒体也丧失了基本的公信力，政府发出的信息不能清晰、准确地为村民获得和认知，甚至可能被误解或者扭曲。

(四)第四阶段 (抗争后期)

外部舆论的持续发酵，长达几个月的维稳努力无果，乌坎已经成为社会关注的焦点，加之汕尾市政府对事件定性的根本改变，使一度有所缓和的事态再度升级，事件进入第四个阶段。12月10日，汕尾市政府对乌坎事件有新的定性:“整个事件主要是村内矛盾。但采取了错误的做法，境外的某些机构、势力和媒体与乌坎村事件确实有一定关系。”为维护秩序，守住“法律的底线”，政府的行动由被动应对转向强力施压。汕尾市政府对村理事会的5名骨干成员进行抓捕，陆丰公安局接连发布了《关于再次敦促乌坎系列案件违法犯罪嫌疑人投案自首的通告》等通告，并在乌坎村内外反复播报宣传;在进村的路口设置关卡，阻止无关人员 (特别是媒体)进村。感受到压力的村民，开始转换抗争策略和抗争态度，主动通过媒体表明不反中央政府，仅仅维权的政治立场。但被捕村民薛锦波的突然死亡，又让村民对政府的不信任和对抗情绪再度升级，村民进行了针锋相对的封村行为，拒绝政府人员进村，拒绝沟通合作，对抗程度加剧。政府的强制政策工具没有起效，更是将已高度紧张的官民对峙推向了白热化。

(五)第五阶段 (事件平息)

双方剑拔弩张之时，省级政府开始作为处理事件的执行机构。11月20日，广东省委领导出面表态，使紧张的对抗迅速转为相对平和的理性对话，事件峰回路转。省委组织专门工作组与村代表进行了会议沟通，政府满足了村民关于释放被捕成员，归还薛锦波遗体，承认理事会合法性的三点诉求。省委工作组重新进入乌坎村进行相关调查处理，激烈的对抗很快结束，事件处置回归到官民协商沟通的正轨上来，后续选举、土地问题等得到有序展开。

广东省省委的介入很快扭转了局势，究其原因，主要包括三方面:第一，省政府与乌坎村无直接的现实利益关系，而且村民与省政府的信任关系没有被打破，政府与村民易实现基本的信任;第二，村民一直强调的“中央有青天”的认知使其对省级政府的介入有一定的预期，对其能力有一定的期待;最重要的是，省级政府重视通过平等、理性的对话，和抗争主体一起进行政策设计，实现抗争诉求的社会建构;在满足村民相关利益诉求的同时，尊重村民事务权利表达。省级政府对乌坎事件进行了新的定性，承认了村民自治理事会等自组织的合法性，认同村民诉求的合理性:“虽有过激行为，但可理解，且不追究”，并根据现实情况，首先开展完全由村民主导的村民自治委员会选举，满足村民的选举诉求，用实际行动逐渐实现村民的抗争诉求。

(六)“乌坎转机”的经验

五个阶段大致勾勒出了乌坎事件从发端、抗争到平息的过程。(最后民主选举和协商属于结束群体性抗争事件之后的阶段，本文未加讨论)从中我们看出省、市、镇各级政府确实按照中央有关处置群体性事件的相关规定开展工作:本级政府及时出面回应，耐心解释，维护村民的利益，慎用强力手段，力图在本级解决问题，平息事态等等。省委在后期总结中对基层政府的工作给予了肯定:“党委政府在处置事件过程中没有明显不当;认真解决问题和依法打击犯罪取得了明显效果。”但前期政府的努力没有成效，事态没有得到控制是事实，为此，政府官员也深感压力很大，“现在只有一批人，感觉到一年比一年艰苦。谁呢?当干部的，包括我。……以前的市委书记哪有这么累，什么事都得管。权力一天比一天小，手段一天比一天少，责任一天比一天大。老百姓一天比一天胃口高，一天比一天聪明，一天比一天难管” (汕尾市委书记郑雁雄语)。现行的处置群体性事件的政策在乌坎事件处理过程中受到了挑战。处理群体性抗争事件的相关政策所暗含的重要假设包括基层政府利益中立，基层政府具有舆论引导与控制能力、信息获取能力、处置控制能力等，在乌坎事件中都不具备或者不完全具备，这样直接导致了前期的“政策失灵”。中国社会正发生着深刻的变化，传统维稳式的政策设计模式在处理群体性抗争事件的过程中已经难以奏效。最后阶段，广东省委主动与抗争主体进行平等协商对话，吸纳抗争领袖参与政策设计过程，采用社会建构理念重新定性事件和抗争行为，正是促成“乌坎转机”的关键所在 (见表4)。

表4 乌坎事件分析一览表

续表

五结论与讨论

乌坎事件的发展变化启示我们，群体性抗争事件本身就是一个动态过程:抗争主体的方案完整度、组织化程度、冲突程度、信息可达程度、抗争对象的态度反应等具体情境都造成了事件朝着不同的方向进行转变。在差异化时空条件下，不可能把影响行动发生和发展的各种因素放置在一个理论模型中，并据此对任何一种集体行动给予指导性解释，只有依据具体的社会情境，才能提供可以解释的模型 (曾鹏、罗观翠，2006)。而且近些年来，随着民主理念、政治参与意识的不断增强，中国公民已不仅仅只为涉及个人具体利益的事件抗争，公民主体性的认知使得“一般人群”的抗争逐渐成为可能 (何艳玲、陈晓运，2012)。出现了为了权利和尊严进行抗争的变化趋势，很多演变成了权利性群体性抗争事件。这类参与阶层不断扩大，抗争诉求由物质利益转向政治、文化等权利的抗争趋势愈发明显(应星，2012)。同时，群体性抗争事件的组织性程度也在不断加强，通过抗争主体社会网络的连接，组织化程度和理性化程度都在增强 (黄贵荣，2010)。抗争主体内部平等讨论、协商基础上产生的解决方案也是抗争事件中关键的策略性手段，抗争主体正在由“批评者”向“建议者”转化，应对不断变化的抗争过程的能力正在不断增强。与此同时，互联网的发展，更是给群体性抗争事件带来了重大变化，愈来愈多的群体性抗争事件使用互联网等现代传播手段进行动员和抗议 (娄成武、刘力锐，2010)。群体性抗争事件的参与者广泛利用互联网等新技术，突破政府的管制，进行更加自主性的信息传播 (Yang，2012)，对内引导运动诉求、调整目标，达成集体认同的建构，对外则是扩大事件的影响，试图利用社会舆论的广泛关注进一步促进事件的解决 (曾繁旭等，2013)。

抗争主体权利意识凸显，抗争过程组织性、策略性、理性化程度的不断增强，同时利用互联网等新技术进行抗争动员和信息传播的能力日渐提升，都是目前群体性抗争事件的主要发展趋势。与此相适应，群体性抗争事件的政策设计也应该反映这种动态变化，需要“从过程阶段进行研究，将群体性抗争事件由静态的结构转向由若干变化事件所构成的动态过程研究”(孙立平，2000)。应该认识到，群体性抗争行动中，行动者是嵌入社会并被社会性地构成的存在，并且在与其他行动者的互动中改变其界限与特征 (王国勤，2007b)。抗争主体以及抗争对象的认知在互动的过程中不断地变化。具体来讲，在群体性抗争事件中，就是各级政府及其代理人和抗争主体进行着持续互动，而这种互动本质上是影响社会控制后果的重要因素 (刘能，2008)。政府的处理政策在其中扮演着重要的角色。因此，在不同的具体情境中，适当采用社会建构的政策设计要素，积极与抗争主体进行沟通、交流，引入开放互动式的政策设计模式，让抗争主体参与决策过程，对于群体性抗争事件的走向尤为重要。

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