民国南京救济院社会救济述论(1927

民国南京救济院社会救济述论(1927－1937)

2014-12-03郑忠徐旭

南京社会科学 2014年6期

郑忠徐旭

南京市立救济院①是1929年南京国民政府定都南京以来成立的旨在救助无依无靠的鳏寡孤独社会弱势群体的政府社会救济机关。近年来，民国时期社会弱势群体的社会慈善与社会救济研究已然成为近代中国社会史学界关注的重要课题。不少成果都集中在民间慈善团体以及政府的灾荒救济领域，而对于民国时期带有政府性质的救济管理机构——救济院的研究相对滞后。②本文即是笔者利用南京市档案馆藏民国时期南京市立救济院的若干档案资料，通过对当时南京救济院的设立及发展过程、不同救济对象的救济活动展开考察，以求得对民国时期中国社会保障事业的相关了解及对于民国时期中国社会救济事业的研究有所裨益。

一

民元以来，社会动荡，自然灾害频发，军阀连年混战。难民、灾民问题成为严重的社会问题。在许多地方因为水灾、战争，“耕者离其阡陌，织者离其机杼，扶老携幼，逃亡四方”，③生活极其凄惨，社会弱势群体规模不断加大。在一些大中城市，有些工人“至少有一半以上，没有充分的收入来度贫穷线以上的生活，有些人的收入甚至无法维持个体生存需要”。④城市里青壮年人群尚不能自保，“没有加入任何社会组织，没有经济来源，不能独立，完全依靠社会救济”⑤的孤寡老人生存状况更是可想而知。另外，包括娼妓、孤孀、婢女、妾等地位低下的妇女处境也是极为悲惨，她们经常受到主人的摧残折磨，随意买卖。民国以来，尽管国民政府屡屡颁布法令，推动禁止“娼妓”，但是直到国民党败退台湾，城市娼妓问题依然没有得到解决。而毫无独立生存能力的儿童(包括流浪儿童、低能儿童、残废儿童、被拐卖儿童等)更是灾荒与战争最大的受害者。

更大的变化是，20世纪30年代，受世界性经济危机的影响，国内经济一蹶不振，工商业不景气，农民纷纷破产，涌入城市，失业人口剧增，社会弱势群体数量越来越多。许多人涌上街头，时间长了便懒惰成性，终日将希望寄托在别人的施舍上，自身境遇愈加悲惨。有些人甚至铤而走险，变身盗贼或其他罪犯危害社会，社会问题日益严重。民间救济已无法满足广大民众的社会需要。

1927年，国民政府定都南京。秉承着维持政府威信、关注民生的近代慈善救济理念，1928年5月，国民政府第六十四次委员会审议通过在各地建立救济院的方案。24日，内政部正式颁布《各地方救济院规则》，要求各省市县政府依据规定在其政府所在地设立救济院，以“教养无自救力之老幼残废人，并保护贫民健康，救济贫民生计”⑥规定各地救济院组织社会救济事业需统一规范，依当地情事，因地制宜，整顿旧有机构以及增添新的救济机构等等。截止至1930年底，全国大部分地区除新疆、黑龙江、热河、广东、福建等地少量县市外都已设立救济院，“全国18个省区566个县，共有救济设施446个，其中养老所93个，孤儿所58个，育婴所118个，施医所94个，残废所70个，贷款所43个”。⑦首都南京也位列其中。作为当时中国政治、文化的中心，南京救济院的设立自然具有特殊意义。天子脚下，救济院的施救活动直接体现了中央政府的政治意愿，中央政府在南京救济方面投入了大量的人力、物力，当时不少救济机构、团体的总部都设在南京，其他省市的救济活动都以南京为榜样。其救济理念、运作机制和救济效果都堪称典范。

南京救济院的正式成立是在1929年的5月，此前的机构设置多有变化。南京国民政府定都之初，社会救济事务的改革与推行都是由南京市社会局掌控。1928年2月以来，南京市政府社会局先后改当时的社会慈善组织育婴堂为育婴院，济良所为妇女救济院;将晚清以来由官绅合办的救济机构普育堂归属于社会局，并积极筹备设立南京市立救济院之事宜。准备以此机构来收容无以为生或无正当生计的男女老幼，对有独立谋生潜能的进行教养，使之获得可以通过正当手段谋生的能力，对没有劳动能力的残废老弱等给以收养，以完人道等。1929年5月，社会局正式将普育堂、乞丐收容所、济民所、救生局四个主要慈善机构合并，改组为南京市立救济院，院址设于剪子巷。从此，南京救济院开始以南京市社会局在救济方面的附属机关的角色实施各种社会救济活动，成为贫病受压迫之民众可以得到“救济解放，脱离苦境，受人类之平等待遇”⑧的希望。

南京救济院成立后至1937年抗战爆发的9年时间中，先后有7位院长任职。他们有的在任期内对院务进行整改，有的对行政系统进行调整甚至精简裁员，但更多的还是对南京城市社会救济活动的推动与展开。根据1930年代南京救济院的有相关统计资料，南京市立救济院留养救济的相关人群，年年都有增长。1930年年终，院属各所(包括育婴所、养老所、残疾收养所、妇女教养所、游民习艺所)“留养实有人数为1942人，1931年年终为2173人，1932年终留养人数增加到了2373人，1933年全年增收的人数为2430人”⑨至1936年12月，“共留养4776人，由游民习艺所和难民乞丐收容所组成的一分院就有2044人”。⑩救济院原先破旧的房屋也得到了修缮，还在邓府山附近购地拟建筑全部房屋。⑪1934年11月，“建得西式平房3大座，每座有办事室3间，宿舍40间，盥洗室与浴室2间，饭堂、厨房各一间，厕所二间”。⑫这些新屋，规模宏大，光线充足，空气新鲜，适合卫生，并积极设备各项器具。1935年1月21日布置妥当，残废与安老所民率先迁入新居。⑬至1937年底，除南京救济院总院以外，还有一分院、二分院、三分院都纷纷建立，共同代表政府社会救济机关共同负责起南京市的社会救济事业。

二

南京救济院所属机关共分6个救济院所，即育婴所、残老所、孤儿所、妇女教养所、游民习艺所、水上救护所等。因此，1929－1937年间对应的南京救济院的社会救济活动包括了婴幼儿救济、孤儿救济、残老救济、妇女救济、游民救济等方面。

婴幼儿救济方面，救济院设立了专门的育婴所进行管理。该所专事收容南京市被遗弃五岁以下的男女婴孩，加以教育培养。所收婴孩，大多是无人教养的贫儿、孤儿、私生子或因病等无赡养的弃儿，入所时，育婴所将对其基本信息进行登记并由院医进行体检。入院后婴儿的衣食全由育婴所提供，婴儿哺育大致采用乳母哺养与人工哺养两种。乳母制又分为内带和外带两种方式，内带即雇佣乳母住所哺养，外带即将婴孩交给雇佣乳母带领归家哺养，据统计“有五六百乳儿寄养在南京附近的村落里，每月由所里供给3元”。⑭原则上，一个乳母只哺育一个小孩，但由于育婴所收养小孩日多，乳母不足，只能采用人工哺养加以补充，喂养代乳品如豆浆等。此外，救济院还招收“品行纯真体格健全，高校毕业或同等学历”⑮的女生，教授看护知识，以备录用。针对婴儿经常患病的情况，特在所内设护士长一人，护士三人，定期对婴孩或未成年儿童进行体格检查，按季进行防疫接种。入所婴幼儿不仅得到了生活上的悉心照顾，还得到了相应的领养和接受教育的机会。1930年2月在育婴所订立领养政策并对外公布，对前来领养婴儿的民众表示欢迎，未被领养的儿童年满五岁则被送往孤儿院生活学习。同时还规定，在院婴儿三、四岁时需入幼稚班、儿童班由助理员教员教读，以后需升入小学再“视其性情”所近升学或送蚕桑实习、妇女工艺班、护士班、印刷厂、任习一科，以便日后谋生。1934年院共收容儿童600余人，有一部分在小西湖小学就读，其余100余人分设两个幼稚班在孤儿所内教学。值得注意的是，至1936年育婴所搬入邓府山新址，育婴所收容的700余婴儿中，仅有1名男孩因母病故父亲无法教养被收容，其余全是女孩，显然，民国时期，社会上受传统重男轻女旧风俗影响，歧视女婴的情况依然存在。

孤儿救济方面，救济院设立了孤儿所进行专门的管理。孤儿所设立的初衷是便于对妇女教养所所民所带儿童进行管理。当时妇女教养所节妇堂子女众多，虽设有儿童班，但实际上除了一部分孤儿外，其他都和母亲或祖母住在一起，秩序非常杂乱。1932年，救济院开始将院内儿童依照年龄分为贫儿组和幼稚组，予以集中膳宿、学习、教养。为救济院外贫苦儿童，孤儿所扩大收容对象，先后对收容之居民随带入并有父母的贫苦家庭子弟、无亲属儿童、年龄未达到送入普育小学肄业的儿童、6岁以上，15岁以下贫苦无依的幼年男女为救济对象，但贫苦无依男女儿童入院需要由亲邻妥实保证，并填写规定保证书。⑯孤儿所中儿童饮食及用具皆由所方供给，男女儿童分别居住，由管理员与助理员负责管理。为陶冶情感，感受家庭教育习惯，增进对国家社会之观念，孤儿所设置家庭部，将5岁以上11岁以下的孩童分别择定，每户10 名，编以“忠、爱、信、义、和、平”⑰等户名，选定1名年长的儿童为家长施以锻炼。所内还开设幼稚园及小学1到5年级各班，聘请有专门知识的教师授以国文、算学、社会等知识。未满7岁的儿童编入幼稚班，由所代为教育，限于条件，幼稚园多以高年级小学生充当教师。年满7岁则送入普育小学(即小西湖小学)肄业，至1936年底，院属学校共计有在校学生500余人。年满16岁者或从普育小学肄业，若成绩优异则送入市立职业学校或市立师范进行学习，其余则留院学习工艺或送至蚕桑试验场施加培训。在所生活期间，孤儿也可被认领出院，但为使孤儿们有一个更好的成长环境，对请领者要求甚为严格。留所留养的儿童达到成年即须出院自谋生路。年满16岁的贫儿，习艺已精的孤儿，孤儿所还可代为婚配孤女。

残老救济方面，救济院主要设置残老所(1933年5月27日成立)进行管理。残老所系原先的残废所与养老所合并而成的救济机构。养老所专以南京市60岁以上的“无力自救男女”为救济对象，确实无力自给、无人赡养，疯癫人除外，申请入院经调查确实便予以留养。残废所居民多来自自愿请求收容，残废者“瞎为最多，衰退者次之，其他跛瘫聋哑驼等，应有尽有，聋哑盲多数是年老者，幼年童孩多经送到盲哑学校”。⑱请求救济的残疾老人大多孤苦无依，入院后其生活保障有了基本保证，“每月每口发给柴米盐菜钱，令其各自炊爨”，⑲提供衣食等生活必需品，为患病老人免费医治，如遇亡故也代为掩埋，定期举办一些娱乐活动以调剂生活，在保障生活需要之外，还按照各所民的身体状况给予剪纸，糊裱等劳作，少数身体健壮者还分配以家畜饲养，作物种植的工作。

妇女救济方面，救济院主要设立妇女教养所进行收容。妇女教养院是最能体现救济院收容功能的机构，其初建时分为济良、贫妇、节妇三部分，后逐渐演变成妇女教养所总所，一分所和二分所。妇女教养总所由济良所改组，主要收容被压迫之妾妇、娼妓、婢女和童养媳等，她们多是因灾荒、诱拐和私逃流落而被收容下来的。一、二分所，主要收容本市贫苦无依的妇女。娼妓当时是妇女教养院主要收容的群体。1928年，南京市政府力行禁娼，所有被查获娼妓均被送妇女救济院教养。为配合警察庭处理私娼问题，救济院还将乞丐收容所房屋腾出一部分用以收容私娼，设院医“检验入救济院妇女，以免性病蔓延”。⑳此后，又在笆斗山附近修建大规模收容所。据统计，至1937年“第一分院留养妇女156口，妇女二分所留养妇女224口”。[21]收容妇女衣被鞋袜及饮食均由教养所供给，所内开办工读班，采取半工半读制，“分普通学科及职业实习二种，普通分国语、党意、珠算、家庭须知、书信五项，职业科目暂分织袜、织毛巾、缝纫、刺绣、手工五项”。[22]另外，教养所也倾力为留所女生谋取出路，将教养期满的妇女信息登报，以使其可择配出院。择配期间，救济院将女生信息如年龄、籍贯、照片集体刊登到报纸或公示在教养所内，应征者审查通过后，认定手续完备即举行婚礼。据调查，教养院女生择夫，多愿意嫁政界、学界人士。[23]

游民救济方面，救济院主要设游民习艺所进行收容管理。游民习艺所的前身是警察厅的乞丐收容所，在距离和平门外十五里的笆斗山。1929年5月收容所归救济院管理，每月由财政局照拨2000元，作为该所之经常费。一般警察搜捕沿街乞丐、游民，就送笆斗山分类教养。“已残废者，归入残废院，年老者，归入养老院，强壮者，归习艺所，以作根本救济之图”。[24]这些乞丐、游民被强制收容到游民习艺所以后，救济院像对待监犯一样进行严格管理，强迫其学习技艺，许多人因此学会了编制草鞋、竹器、芦席的劳作，生产出来的产品甚至还向外推销。

三

社会救济最基本的社会功能就是通过救济帮助无依无靠的丧失劳动能力的人生存下来，维持社会安定，使全体公民从中得到安全感，同时又通过教养使得有独立谋生潜力的人获得谋生技能，摆脱贫困被济的被动状态。显然，1929年成立的南京市立救济院基本上算是做到了这一点。

自1929年南京市立救济院成立以来，各院所就对市内孤苦无依的民众进行了广泛收容，不单救助老年残废、被遗弃婴孩、被压迫妇女，还收容流落街头的乞丐、游民和战争灾荒造成的难民等。如对于缺衣少食的贫民，救济院通过接受政府拨款和向社会各界募款筹得资金，向这些院民提供衣服和住所，以免他们露宿街头，提供食物，以延续其生命;对于因年老或残废无人赡养又无生存能力的人们，救济院则通过注册的方式收容入所，衣食便有了依靠，生病了也可以在院内治疗;对于娼妓，救济院在对其收容的过程中，按例对其教养教育，使其回到正常人生活，重新走上正途，不但给这些徘徊在贫困绝望边缘的妇女以生活的希望，对世风市容的整顿也大有裨益;对于那些整日游荡在城市街头铤而走险甚至走上犯罪道路的乞丐和游民，救济院的成立与救济更是使得首都南京城市的贫富矛盾及社会安全得到了某种程度上的解决和保障，起到了稳定社会的积极的控制作用。救济院成立以来，救济人数增长迅猛，到1936年增加到了4776人，接近1930年的2．4倍，单就育婴所来看，1936年救助的591名，是1930年124名孩童的4．76倍，因此无论从救济的规模还是从救济的效果来看，救济院都做到了老有所养，弱有所济，发挥了一个救济机构最基本的功能，为那些无以为生的人们提供最基本的生活保障，体现出了其最基本的人道主义精神。

除此以外，救济院还强化“教养皆施”的救济理念。中国传统的救济大多停留在简单的施财施物上，采用只养不教的“消极救济”。随着西方先进的“教养皆施”的救济思想的引入，南京民国时期救济事业的救助方式发生了很大改变。南京救济院秉承这种“积极救济”的思想，把受救济人群按照年龄体质的区分开来，对尚有劳动能力的人分别教授知识或手工业、农业操作技能，使尽量多的人能参加生产和技能培训，工读并用，以期望培养受救助人独立谋生能力，另外对有不良嗜好者还注重其品性的培养，以使这些人改过自新，出院后能对社会作出有利的贡献。他们广泛地开办工艺，设立出品处以利营销和工艺的扩大，还先后成立印刷工厂、妇女工艺、游民工艺三个工艺部，后经过整改优化，逐渐形成了三个工场，对有劳动能力的院民施行强制劳动。另外对出嫁的女子设有“女子家事教育班”，以增加婚后家庭生活之幸福。对孤儿授以文化知识，小学毕业后资送成绩优异者升入高等学校进行深造，将成绩平平者留院或送至院外例如蚕桑试验场施以教养，以使其获得相当之谋生技能，这样便重新赋予了因家境贫寒无法上学的孩子受教育受培训的权利。这样既在技能上保证了院民出所后有自食其力的基础，又养成了其劳动的习惯，克服懒惰的恶习，有利于培养他们近代公民意识，同时生产收入对救济院的经费也是一个有益的补充。在精神及道德层面上，党义培训和名士演讲对他们的品行塑造也大有裨益。救济院对院民生产所得在邮政进行集体储蓄，以使其出院后具备谋生资本，另外救济院还设有贫民借贷所，对希望获得资金以开正途的平民给予小额借贷，使他们有从事小本生意的资金，从而养家糊口。可以说，此时的救济不但关注解除受助人的困苦，还努力使他们获得独立生活的能力，积极救济的特性明显凸现。同时社会弱者的技能与文化知识的再培训，使得国民素质提高的同时，也带来了社会的巨大进步。

当然，救济院社会救济也存在一些弊端。根据前文相关数据统计，救济院收容人数一度接近5000人，收容面极广，收容对象成分复杂，以致造成救济院收容力严重不足，机构救济活动的运作困难重重，严重影响了救济院的社会救济效果。救济院设立的初衷是为了救助孤苦无依的弱势人群，但由于救济院始终未对收容对象作明确的界定，收容人数时常过多，大大超出了其本身的容纳能力，例如残废院中就有不少是有劳动和谋生能力的人，他们的存在不单加重了政府的负担使国家多养了不少慵懒无为的闲人，还占用了救济名额，使得其他本应受到救济的人没有得到救济。育婴所因为房屋的限制，对婴儿实行选择性的外带制度，有不少奶母为一己私利将自己的婴儿送到救济院登记，然后抱回家养育，以骗取育婴资源和薪资，给救济院育婴工作带来了阻碍，后虽一再严防严查始终未能断绝。不少收容的妇女都存在着婚姻等纠纷，使得其在院生活始终不得安定。另外还有来自市府或其他机关的压力，例如每每整肃市容世风，市府及警察厅都将捕获的沿街游民和私娼，不分类别的全部送至救济院留养，这给救济院的日常管理带来极大不便，使得它的救助效果大打折扣。1936年，救济院爆出强奸丑闻，“京市救济院女生张善崇被该院工友强行奸污”[25]一度被市府追责，更是暴露了管理不善的问题。

经费的不足常常限制救济院的正常救济活动。南京救济院建立不久，世界性的经济危机爆发，国内经济凋敝，随后爆发的日本侵华战争更是雪上加霜。军费开支巨大，政府财政困难，此时经常性拨款已受到很大影响，为了维持救济院的基本开销，市府将娱乐捐、乞丐捐等捐税中的一部分拨给救济院支用，但仍然难以为继。社会上个人及私人团体的捐助和生产自救自助虽然从未间断，但是这些收入并不稳定，相对于几千院民的日常开销来说，简直是杯水车薪数额甚微，另外在创办之初，由于经费的原因准备开办的工艺，并没有得到充分利用，甚至有一部分是场地、机器齐备，只因缺少购买原料的费用而无法开展。救助人数年年增加，而经费却没有相应增多，再加上物价上涨，救济标准不可避免会降低，因此，经费不足直接影响到救济院的发展，院外无以为生的人进院后生活依然没有得到很好的保障，引得质疑声一片。后又传出所内管理员歧视所民、虐待所民的消息。育婴所条件恶劣，“每个育婴室，大概都有婴孩五六十名，空气是不会清洁的，每个躺在床上的婴孩，眼屎一堆，浓鼻涕一块，面色惨白，像是贫血似的”，[26]一时之间救济院的工作备受质疑。

四

显然，民国十年南京救济院的社会救济在民国社会保障事业的发展和南京城市社会秩序的稳定中起到了一定的积极作用。作为专为解决弱势群体基本生活保障问题的现代官办机关，救济院自始至终都履行着连接国家与社会的纽带义务。与民间普通的善会、善堂有明显的不同，南京救济院不但继承了中国传统的慈善因素，还吸收了西方先进的“教养皆施”的救济理念。尽管在成立之初，经费拮据，这种理念贯彻起来困难重重，但是在南京市政府及社会局的积极指导下，南京救济院进行了全面整改，补充和订立了新的院规院则，以“使其具有谋生之计”为出发点，将院民分类，令其从事相应体质承担能力内的工艺劳动，对需要资金的平民施以贷款，让他们有开正途的本钱，开办小学，对学龄儿童适宜适当教育，将优秀毕业学员升学，将学习无出路的青年院民集中起来，一边补习文化知识，一边学艺劳动，实行工读并进制，在思想教育上，还经常邀请名士来院演讲，所有院民都需接受感化教育，以培养其健康人格。所有这些改革措施，都使得南京救济院基本完成了向现代型救济机构的渐趋转型。不仅如此，南京救济院的救济活动关乎社会的方方面面，具有很强的公益性，不但成为当地南京城市社会矛盾的缓冲器，也加快了城市社会变迁的脚步，推动着民国社会不断向前迈进。这种制度实施所体现的浓厚的现代色彩，标志着南京救济院在政策、经费等各方面管理现代化的趋向。

然而，理念的先进终究代替不了社会问题的全面解决。尽管南京救济院的救济活动在某种程度上算是全国各地社会救济事业的缩影、代表，但是，在各自的社会救济办理过程中不可避免地会遇到这样那样的尴尬:经费、房屋条件有限，容纳人数有限，新进人口众多，开办的工艺大多未能有效运作，大多出院院民没有来得及接受充分的教养。收容高峰过后，大街小巷又堆满了流民、乞丐，显然，不解决中国农村经济凋敝，城市就业困难的问题，就不能达到真正的“彻救”，随着城市社会问题恶化，弱势群体等问题只会越来越严重。

当然，社会救济问题的解决并不是单单依靠政府组织救济院等机构的运作，要彻底根除棘手的社会救济问题，终归还得回到社会保障制度的建立、健全上面来。南京国民政府十年建设时期，将主要精力放在了国防建设和与异党的角力上，其有限的救助力量与巨大的衣食了无着落的弱势群体救助需求相较简直就是杯水车薪。因此，从这一点上来看，民生问题的恶性累积是国民党违背其建党民生原旨的突出表现，其最终失去大陆也是在所必然。

注:

①文中均简称“南京救济院”。

②近年来，学界关于民间慈善团体和政府灾荒救济的相关研究成果，主要有国内学者蔡勤禹的《国家、社会与弱势群体:民国时期的社会救济:1927－1949》(天津人民出版社2003年版)，池子华的《红十字与近代中国》(安徽人民出版社2004年版)，任云兰的《近代天津的慈善与社会救济》(天津人民出版社2007年版);日本学者有小滨正子的《民国时期上海的城市社会与慈善事业》(上海古籍出版社2003年版)夫马进的《中国善会善堂史研究》(商务印书馆2005年版);台湾学者有张建俅的《中国红十字会初期发展之研究》(中华书局2007年版)等;有关救济院的研究成果相对较少，主要有任云兰的《改组与经营:民国时期的天津救济院》(《兰州学刊》2009年第8期)，张峰的《试论民国时期昆山的慈善事业——以昆山救济院为中心》(《苏州大学学报》2006年第1期)黄忠怀的《从育婴堂到救济院:民国时期传统慈善事业的危机与转型——以保定育婴堂研究为中心》(《中国社会历史评论》2005年第6卷)等。

③王寅生:《中国北部的兵差与农民》，南京中央研究社会科学研究所1931年版，第8页。

④柯向峰:《中国贫穷问题》，正中书局1947年版，第78页。

⑤李德滨:《老年社会学》，人民出版社1988年版，第54页。

⑥《内政部将设各地救济院》，《申报》1928年5月6日。

⑦转引自蔡勤禹《国家社会与弱势群体——民国时期的社会救济(1927－1949)》，天津人民出版社2003年版，第108页。

⑧《救济院昨成立》，《中央日报》1929年5月3日。

⑨南京市救济院编:《南京市救济院院务概述》，《南京市救济院概览》，南京市救济院出版，1934年，南京市图书馆藏。

⑩《南京市救济院二十五年底留养人数统计表》，南京社会局编:《南京社会》(第二期)，南京市档案馆馆藏档案，全宗号:1001，目录号:5，案卷号:178。

⑪《市府建救济院新址》，《中央日报》1933年12月10日。

⑫南京市地方志编纂委员会:《南京民政志》，海天出版社1994年版，第313页。

⑬《京市救济院养老残废两所(续)迁入新屋后之改革》，《中央日报》1935年3月1日。

⑭《南京市育婴所巡礼》，《新运导报》1937年第1期。