张珏

作为研究机构，我院承担过国家教育督导办发布的2005年的义务教育均衡督导报告，2008年的中小学教师督导报告，2010年的中职督导报告，2011年的学前教育督导报告的相关研究工作。同时，也承担过一些上海教育督导研究的课题。下面，结合最近研究的《上海教育督导体制、机制和制度创新研究》课题，谈一点相关思考。

教育督导改革和创新是国家的要求

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：要完善督导制度和监督问责机制。探索建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能。

《教育督导条例》（国务院令）第四条明确规定：教育督导机构在本级人民政府领导下独立行使督导职能。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：加快转变政府职能，优化政府组织结构，完善决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调的行政运行机制。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。

《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》指出：形成督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系，为促进教育事业科学发展、办好人民满意的教育提供制度保障。

刘延东副总理曾指出，教育督导是现代教育制度的重要组成部分。要求积极构建督政、督学、教育监测相结合的中国特色教育督导体系，推动教育督导工作迈上新台阶。

教育督导改革和创新，是国家教育治理体系和治理能力现代化的体现

国家治理体系和治理能力，是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，是制度和制度执行能力的集中体现。

治理体系：包括体制机制、法律法规安排的制度性，体现改革开放的时代性，反映政府和社会协同共治以及多元参与的民主性，彰显制度体系支撑的系统性，突出理论和实践的创新性。

治理能力：指治理措施、方针、方法的科学正确和高效率。

显然，教育督导的改革创新，恰恰涉及相关体制机制、政策法规的改革完善，涉及相关体制机制和法规的有效落实。必然成为国家教育治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

新阶段的教育发展，呼唤教育督导加快体制机制改革

上海教育督导，其地位、作用越来越大，越来越突出。但是，面对各级教育发展，尤其是各级教育呈现的阶段性特点，教育督导体制机制方面的一些问题更加突出，影响“督政、督学、评估监测”功能的发挥。

督导机构缺乏发挥监督职能应有的独立性，难以保证教育督导的权威性；监督职能和行政检查等职能界定不清，难以实现教育督导部门归口管理；督导结果运用缺乏法律法规依据，难以实现有效的指导和落实问责制度；督导人员配置和专业发展缺乏相关制度保障，难以适应转型发展新要求。

围绕综合改革，上海提出督导体制机制创新思路与举措

强化教育督导和执法职能。建立“督导—执法—检查—评估”一体化的教育督导机制，由教育督导部门统一行使教育行政执法职能，保障教育督导部门行政执法主体资格，确保行政处罚权集中行使。

建立多元参与教育督导评价机制。建立家长、行业企业代表、社会公众等共同参与教育督导并向社会公示公告制度。将教育督导结果作为评先奖优和班子考核、干部任免的重要依据。探索向社会专业机构购买教育质量监测评价等服务的机制。

结合上海教育综合改革试验区建设，围绕落实《教育督导条例》《深化教育督导改革意见》，我院将与上海督导办、各区县合作，重点开展如下八个方面的研究。

1.如何实现教育督导与行政检查的归口管理

针对当前上海中小学接受检查评估过多、行政部门检查与督导部门监督职能划分不清晰等突出问题与现象，研究教育系统行政检查、督导评估整合与归口管理的体制与机制。在贯彻《教育督导条例》要求和上海2006年已下发的《上海市中小学校检查评比工作实施意见（试行）》精神基础上，结合当前政府职能转变和深化教育综合改革的要求，研究并论证、设计行政检查和督导评估整合与归口管理涉及的制度（工作流程、政策等）。

2.如何建立综合、专项、经常性教育督导的分类规程

三种类型的督导如何发挥各自作用并相互协调是督导效能发挥的重要条件。依据《教育督导条例》关于教育督导的职能、范围、内容和实施程序的规定，从上海的教育实际情况出发，对于三种类型督导的内容、方式和操作流程、结果运用、保障机制进行分析研究，为实现制度化、科学化、规范化、程序化的教育督导提供可操作的依据。

3.如何规范区县教育督导机构独立行使职能

依据《教育督导条例》对县级以上地方人民政府教育督导机构在本级人民政府领导下独立行使督导职能的规定，充分考虑上海各区县教育督导具有的不同特点，重点研究不同类型区县督导机构如何依法、规范、独立地承担行政监督职能。这个问题将涉及政府行政职能转变后政府宏观管理的有效性，因此，这一问题的研究也将成为上海推进教育综合改革和教育行政管理职能转变的一个重要突破口。

4.如何形成教育督导结果有效运用机制

教育督导结果的有效运用有助于形成教育管理良性循环的反馈机制，并反向作用于教育行政的决策和执行环节。同时，也是教育督导价值和权威性的体现。在以往探索和总结的基础上，重点研究督导结果在行政体系内外有效合理运用的方式、特点和制度与机制保障。在行政体系内，要实现对过程监督和结果监督的统一；在行政体系外，要有助于保障公民和社会的知情权，主动接受社会监督。

5.研究校长奖惩及问责机制

教育督导要发挥应有的指导和激励作用，运用督导结果对校长实施一定的奖惩与问责，更好地发挥教育督导工作的激励作用。结合正在推进的上海教育督导条例立法，依据《教育督导条例》对强化教育督导的督促整改和监督问责功能等方面的要求，重点研究如何建立根据督导结果对学校校长进行问责和奖励的机制，从而形成指导和促进校长依据督导建议主动、有效整改工作的强制约束机制和激励机制。

6.研究责任督学专业引领机制

基于上海督学工作的扎实基础，尤其是全市以及各区县学校发展性督导评估的经验和成果，在落实国务院督导办政策要求的同时，为上海的督学责任区建设提供具有自身独特职能定位的制度支持。通过机制构建，突出上海责任督学的专业引领功能。通过长效性制度建设，提高督学责任区的实效，重点在督促学校依法办学、按照教育规律办学的同时，着力研究如何对学校自主发展和特色办学的指导和引领。

7.研究专职督学配备和兼职督学聘任的标准

《教育督导条例》对于督导对象拓展到下级政府及其职能部门、各级各类学校和教育机构提出明确规定，这对现有上海督学队伍结构和督学专业素质提出了更高要求。对区县政府依法加强督学队伍建设进行研究，并在政策实践上作为区县政府履行教育职责的一项重要指标。要求区县政府依据《教育督导条例》关于督学的法律地位、权利义务的规定，研究专职督学配备的基本条件和准入标准，特别是研究选聘机制，从校长、书记队伍中挑选有水平、有威望的同志担任专职督学。

8.研究被督导单位申辩机制

《教育督导条例》规定，督导机构向被督导单位反馈初步督导意见后“被督导单位可以进行申辩”，向被督导单位发出督导意见书之前应当“综合分析被督导单位的申辩意见”。为保障教育督导程序的公正性，维护被督导单位的申辩权利，在督导机构和被督导单位之间形成民主、平等的关系，借鉴“第四代评价”等方面理论和实践要求，对教育督导活动中开展申辩的程序、制度及相关问题开展系统研究。

■ 栏目编辑 王宇华 ■