袁云

摘 要：新生代农民工返乡创业呈现出新的特点，同时，他们在自主创业过程中面临获得金融支持的困境。为此本文有针对性地提出了金融支持新生代农民工返乡创业的对策措施：加大政府的扶持力度，营造良好的金融投资环境；完善农村信用担保体系，构建规范的农村信用环境；创新金融产品和服务，建立多元化的农村金融体系。

关键词： 新生代农民工；返乡创业；困境；金融支持

中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）06-0094-05

劳动力转移是发展经济学研究的永恒主题。事实也证明，实现农村剩余劳动力快速、彻底、永久的转移是一国顺利实现经济社会转型的关键。[1]上世纪70年代以来，人们开始关注外出劳动力回流问题的研究，已有文献分析了美国和日本的外出劳动力回流问题，在我国也同样存在这一问题。调查发现，2008年以来我国出现了农民工大量返乡的情况，但是具体分析具有不同的经济背景和原因：2008年初出现的农民工返乡主要受金融危机背景下大量沿海企业倒闭或收缩的影响，而2009年初以来出现的农民工返乡，使沿海地区出现严重的“民工荒”现象，主要原因与大量新生代农民工不满足于现阶段沿海地区的就业条件与环境，同时具有迫切的自主创业热情有关。[2]因此，研究新生代农民工返乡创业的新特点十分必要。

一、新生代农民工返乡创业的新特点

2010年 1月，在中央一号文件中首次提出了“新生代农民工”的概念，并明确要求采取有针对性的措施“着力解决新生代农民工问题”。有学者指出，“千万不要以为现在拖着拉杆箱来的和当年扛着蛇皮袋来的还是一种人”（唐仁建，2010），强调指出两代农民工存在着明显差异。随着国民经济增长和社会结构的不断调整，新生代农民工在返乡创业上表现出与其父辈截然不同的新特点。

（一）新生代农民工创业意愿强烈，成为潜在创业农民工的主体

根据国家统计局近期公布的数据显示，2009年，我国约有 2.3亿农民工，其中外出农民工占65.2%，大约为1.5亿，而新生代农民工约占外出农民工总量的60%，大约为1亿。这表明，新生代农民工已逐渐成为外出农民工的主体。他们用自己的辛勤和智慧，为城市的建设和发展做出了不可磨灭的贡献。然而，新生代农民工在真正融入城市谋求生存发展的过程中却面临着重重阻碍。调查显示，当前很大比例的农民工具有较强的创业意愿，其中80%的受访者表示只要条件成熟就会返乡创业，潜在创业农民工的62%年龄集中于30岁以下，其中，近五成的农民工打算先在务工地积累资金、吸取经验、广建人脉，等时机成熟后返乡创业。同时，调研发现，与上一代农民工相比，新生代农民工文化程度相对较高，他们基本上都受过中等教育。《中国农民工调研报告》显示，在20世纪80年代从农村外出务工的劳动力中，小学文化程度的比重最高，从20世纪90年代起，则是初中文化程度的比重最高，这充分表明新生代农民工拥有更多的文化知识，更容易接受技能培训，更能够从事具有技术含量的工作。有关专家认为，农民工已成为推动中国经济增长和小城镇发展不可或缺的“生力军”。他们不仅将自己的打工收入带回家乡，通过打工获得的经验也成为他们自主创业的宝贵财富。

（二）第三产业成为新生代农民工创业的主要领域

据《中国农民工调查报告》，2004年农民工从事建筑业、服务业、制造业的比重分别为22.9%、21.7%、33.3%；2009年调查数据显示，外出农民工中从事建筑业、服务业、制造业的比重分别为17.3%、25.5%、39.1%。显而易见，5年间建筑业下降了5.6%，制造业和服务业则分别上升了5.8%和2.6%。通过对返乡创业农民工的调查，大多数农民工返乡已创业或计划从事的创业领域与其务工时的企业具有一致性或相关性，比较集中于运输、餐饮、食品和农产品加工等第三产业，其比例高达81%。2009年上半年，山东省返乡农民工创业市场主体高度集中于第三产业，从事第一、二、三产业的户数之比为6.58：12.63：80.79。占比最高的三个行业分别是零售业66.56%、制造业11.26%、服务业6.73%。

（三）新生代农民工创业主要选择了个体工商户的形式

新生代农民工具有自身的优势，比如受教育程度比较高、接受能力比较快等，但是也受到自身一些条件的限制，比如缺乏商业经营能力、专业技能知识、人际交往能力、领导管理能力，尤其是自身资金匮乏。为鼓励返乡农民工积极创业，缓解农民工失业返乡所带来的经济和社会压力，政府给予创业主体一定的优惠政策。当前，政府制定农民工返乡创业扶持政策主要是从搭建创业信息平台、提供信贷扶持、减免税费、提供技能培训、提供用地优惠、设立创业园或创业街及简化工商登记手续等方面入手。[3]在进行各方面的综合比较后，返乡农民工创业往往选择对资金需求较少的小餐饮、零售、小超市等，而这些行业的技术含量普遍较低。在返乡农民工创办的2896户各类市场主体中，个体工商户2382户，占总数的82.26%，个体工商户成为农民工创业的首选。同时，调查发现，新生代农民工与上一代农民工在创业形式选择上有明显的差别，近70%的新生代农民工选择个体工商户的形式，而上一代农民工选择个体工商户的形式只有大约20%，他们主要选择制造业和养殖业作为创业形式。

针对新生代农民工返乡创业的新特点，我们不难看出，资金匮乏是新生代农民工返乡创业的主要障碍。近年来，农村金融虽然有一定程度的发展，但在对返乡农民工创业的支持方面仍不完善，使新生代农民工返乡创业的积极性受到严重制约。

二、金融支持新生代农民工返乡创业的困境

（一）金融机构网点少，返乡农民工获得金融支持困难

2009年，国务院总理温家宝在第十一届全国人民代表大会第二次会议的政府工作报告中明确提出，对自主创业特别是农民工返乡创业要进一步降低门槛，给予更大的支持力度。近年来各级政府都出台了一系列鼓励群众创业的政策，其中主要是宏观指导政策。但是，要鼓励返乡农民工创业，还必须出台一些更有针对性、扶持性、鼓励性和激励性的政策。启动资金匮乏是返乡农民工创业的最大障碍，鉴于此，就需要在金融、税收、各种收费等方面，给予农民工创业更大的优惠、支持和倾斜。但是，目前在这些问题上确实存在需要进一步改进的方面。1994年，我国开始进行农村金融体系商业化改革。县域及乡镇金融机构网点大规模收缩，且功能、机制均不完善，形成了目前农村地区以农信社和邮政储蓄银行为主的格局。由于农信社资金实力有限，邮政储蓄银行惜贷慎贷的经营思路，造成农村经济主体融资困难重重。尽管新型农村金融机构在短期内得到了一定程度的发展，但是覆盖面还是相对狭窄，加之地区网点之间往往有相当的距离，甚至还有部分乡镇金融机构不设置网点。据中国人民银行2008年发布的《中国农村金融服务报告》统计，我国现有“零金融机构乡镇”数2868个，只有1家金融机构的乡镇有8901个，其中西部地区的情况尤为严重，共有2645个“零金融机构乡镇”，占全国总数的80%。而据最新统计，截至2010年6月，全国共有2472个金融机构空白乡镇，其中无金融服务的空白乡镇193个。[4]由此可见，近几年，农村金融机构网点少的状况并无很大改观。金融机构网点的缺乏，网点之间的远距离以及地区交通的不便利，这些都加大了返乡农民工获得金融支持的难度。另外，农村信用社在农村金融市场的垄断地位使得农民工获得金融支持难上加难，具体表现在：农信社提供的农户贷款采用上浮利率，其浮动系数在60%到90%之间，极大增加了贷款融资成本；农信社发放支农贷款主要面向种植业，对农户急需的其它专项资金信贷有严格的数量限制，同时又需要近似苛刻的审批条件和严格繁杂的审批程序，一般情况下，不超过抵押物的60%是贷款审批额度的极限。

（二）农村信贷风险保障机制滞后，信贷投入不足

一是缺乏有效的农民个人信用征信体系。2006年1月，我国个人征信体系建设中的一项极为重要的基础建设——全国统一的个人信用信息基础数据库正式运行。经济功能和社会功能是个人征信系统的两大基本功能。经济功能主要体现在帮助金融机构控制信用风险，维护金融稳定，促进经济的可持续发展。社会功能主要体现在通过规范和制约个人的重要经济活动，逐步形成诚实守信、遵纪守法、重合同讲信用的社会风气，提高社会诚信水平。但农村这一市场，并没有开展信用体系建设，占全国人口大多数的农民没有信用档案，因而也就不能享受到良好的信用记录带来的各项优惠政策。信息不对称问题是制约农村信贷市场的最主要瓶颈。财务报表和数据资料的缺乏使得贷款方很难采集足够的信息，用于判断是否提供信贷。农民工获得贷款后能否按照合同中写明的目的和用途依法履约，这是在实际生活中很难得到核实的。一旦出现违约现象，我国又缺乏相应有效的法律约束，加之一般情况下农村贷款规模微小，正规金融机构极度缺乏有关农村客户特点及活动的私人信息，无法承担信息采集的时间和成本。二是农村保险机制滞后。家庭经营是农村经济的主要形式，农村金融需求者通常具有以下特点：居住分散，收入比较低，存贷款规模小，经营项目的风险大（包括不可抗力在内的自然风险和市场风险），农业生产有明显的季节性等，所有这些因素无疑都增加了农村信贷服务的难度。一般情况下，商业资金追求流动性、安全性和盈利性，相比之下，农业投资呈现出长期性、高风险性和低盈利性，商业保险公司不愿意开展农业保险业务，而农民本身缺乏风险意识，在客观上造成了农业保险覆盖率低，很难规避农业生产经营中存在的风险，增加了金融机构的信贷评审严格程度。[5]三是农村贷款抵押物缺乏。农村不是没有抵押物，而是缺乏金融机构需要的抵押物。[6]房产和土地是农民最主要的自有资产，分别占农村人均收入的30%和43%，由于农村个人房屋占有的宅基地的所有权属于集体，农民只有使用权，因此，农村房屋抵押与城市房屋抵押相比，农村融资主体的转让和抵押都受到一些限制，加之目前农村房屋抵押缺乏明确的法律依据，所有这些因素使金融机构从安全角度考虑，在面对农民的贷款需求时，往往会将其拒之门外。由于农业生产经营存在的自身积累少、抗风险能力差等问题，金融机构因高风险而产生的“惧贷、惜贷、慎贷”造成信贷投放上的“非农化”倾向十分明显，资金大都集中于非农项目和经济发达的城镇。山东省农村信用社农业贷款余额连续多年位居全国同行业首位，截至2009年，农村信用社存款余额为5687亿元，贷款余额为4288亿元，农业贷款余额为2849亿元，农业贷款余额仅仅占存款余额的一半，严重削弱了对农村经济的金融支持。[5]

（三）金融产品和服务单一，创业资金多样化需求难以满足

在创业过程的不同阶段，返乡农民工表现出对不同的金融产品和服务的需求：如在创业之初，小额信贷是返乡农民工亟需金融机构为其提供的；在创业中期，随着规模的扩大，返乡农民工可能需要比较大额的信贷支持；到了后期，企业除了信贷需求外，可能还需要一系列的金融服务，譬如结算、汇兑、保险等业务。但是，在现阶段，金融机构提供的金融服务滞后于市场发展需求，缺乏多样化的信贷产品品种，而适合返乡农民工创业特点、创业形式的信贷品种就更少，加上需要经过调查评估、分析论证、上报审核等一系列环节，使得返乡农民工的金融需求难以满足。[7]尤其是在结算方面，虽然近几年农村支付结算手段有了改善，银行卡、网银等多种现代化电子结算支付工具在部分农村已经启用，但是，由于农信社金融服务基础薄弱，结算渠道狭窄，农信社的异地结算业务要通过县联社营业部进行转汇，汇款所需时间长、速度慢，而且农信社以县联社为单位进行独立核算，全国通存通兑能力不足。目前，现金支票、转账支票和电报汇款等传统结算工具依然是农村信用社服务农村的主要形式，具有融资功能的银行汇票、银行承兑汇票等业务品种并未得到推广和应用，农信社中间业务开拓能力不足、支付结算手段落后的现实，与农村广阔、潜力巨大的金融需求形成了重大反差。[5]

三、金融支持新生代农民工返乡创业的对策措施

返乡农民工创业对缓解我国就业压力、促进经济社会快速发展具有非常重要的现实意义。新生代农民工作为返乡创业的主体，由于其创业形式、创业领域、面临瓶颈等的差异，其所需的创业政策扶持、创业商机与创业环境要求与传统意义上的创业扶持政策体系有很大不同。[2]国家应高度重视对新生代返乡农民工创业的引导和支持，农村金融机构要加大对其信贷支持力度，只有不断创新符合其创业特点的金融产品，提升金融服务水平，真正形成一个开放竞争的、充满活力的农村金融市场，才能更好地服务“三农”，切实解决新生代农民工返乡创业的现实问题。

（一）加大政府的政策扶持力度，营造良好的金融投资环境

据测算，自1995年以来农村金融需求量与供给量失衡逐渐加剧，平均每年供求缺口为8000亿元，而2000年高达10000亿元。[8]另外，从城乡贷款总额来看，2000年我国城镇和农村贷款总额分别为88421.3亿元和10949.8亿元，农村贷款总额是城镇的1/8；2007年我国城镇和农村贷款总额分别为239150.1亿元和22540.8亿元，农村贷款总额是城镇的1/11。据国家统计局初步测算，截至2020年，新农村建设新增资金需求总量为5万亿元左右。因此，要使新农村建设中各项事业得以平稳发展，农业生产能力得以保持或提高，未来的金融需求将更加紧迫。2007年中央一号文件提出“鼓励外出农民工带技术、带资金回乡创业”。各级政府要大力优化投资环境，制定优惠政策，吸引和扶持农民工回乡创业。首先，加大政府公共服务资源对农村投入力度。政府应鼓励金融机构在金融服务空白的乡镇开办网点，并将其纳入当地政府的招商引资优惠范围；加大对农村的水、电、路、通讯及对农民的教育培训、科技推广等方面的投资力度，保证专款专用；对农民创业，政府要简化行政审批手续，降低或免除行政审批费用，实行一个窗口受理、一次性告知、一站式办理服务，可以将此纳入地方官员的政绩考核内容。[9]其次，解决农民创业用地问题。目前在国家确保18亿亩耕地不能动的政策下，可以通过村庄规划、开发荒地、改造废旧厂房等办法，保证返乡农民工有一定的创业用地的供应。最后，建立适合农民工返乡创业的融资机制。在对外出农民工返乡创业的银行贷款担保或贴息方面继续加大政府的扶持力度，扩大农村贷款抵押物的范围，进一步改进和完善农村贷款抵押的方式，比如返乡农民工以可用土地或山林为抵押向银行提出贷款申请，成立公益性土地中心，一旦返乡农民工创业不成功，土地中心将接收银行转移的抵押，由土地中心进行有偿流转。鉴于目前金融机构不愿对农民创业提供贷款的现状，国家可以设立“新生代农民工创业基金”，鼓励农民成立互助合作金融组织，让目前已经存在的非正式民间融资机构规范化和合法化，对创业成功人士给予资金奖励，充分发挥创业带头人的作用。

（二）完善农村信用担保体系，构建规范的农村信用环境

党的十七届三中全会《决定》提出，“建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。”这是基于我国农村信用信贷担保体系现实情况而提出的一项重要政策。履约意愿、履约能力和履约行为是银行信贷的必备要素，恰恰农民在这些方面存在评估难、量化难的问题。近年来，虽然农村信用环境建设已取得很大进展，但农村信用环境建设滞后依然是制约农村信贷的主要因素，阻碍了金融部门对“三农”发展的支持。因此，加强农村信用环境建设成为当务之急。这就需要政府、企业、金融机构、个人等各方的共同努力。可以借鉴山东肥城市的做法：成立以市长任组长的农村信用环境建设领导小组，建立联席会议制度和工作协调机制，明确各成员单位在信用环境建设工作中的具体职责。政府要发挥宏观调控的作用，协调司法部门、新闻媒体、金融机构等各个部门齐抓共管，形成创建信用环境的合力。司法部门要严格执法，严厉打击违约行为并给予相应的处罚。新闻媒体要大力弘扬诚信守信的文明风尚，发挥监督导向作用，及时地将违法行为公之于众，初步形成“守信光荣、失信可耻”的良好氛围，实现从“要我讲信用”到“我要讲信用”的转变，使农民信用观念明显增强。当前，金融机构承担着一项迫在眉睫的任务——建立信用评级产品，通过与相关部门以及担保机构、村民委员会等拥有农民个人信用信息资源的组织联网，可根据农户的基本信息、生产经营及财务信息和个人思想品德等信息进行信用评分，有效解决农户和银行信息不对称的问题。[5]此外，金融机构可根据农民信用等级满足相应的贷款需求，在贷款数额、还款期限等方面有所体现，以此增强农民致富增收的积极性。总之，要通过各方努力，全力打造“信用品牌”，为返乡农民工创业、经济社会的全面发展营造和谐守信的社会环境。[7]

另外，农村信贷风险保障和分担机制的缺乏也是影响农村信贷的制约因素。建立完善的农村信贷风险保障和分担机制，一是建立意外风险防范机制。调查表明，农民信贷主要风险来自于天灾人祸形成的农民致贫。政府应通过财政出资组建附带人身意外保险的政策性农业保险，引导商业性保险公司加大对农业保险的投入。二是建立金融机构与担保机构的利益分享、风险共担机制。在优化农村金融生态过程中，改革创新是增强金融服务功能、强化金融支农能力的必然之路。积极探索和完善担保风险共担机制，可以借鉴山东省日照市的做法，按照公平的原则，鼓励建立金融机构与担保机构的协作机制，在收益覆盖风险的前提下，主动让利于企业，其中规定20%是金融机构承担风险比例的限度。同时，强化对金融机构与担保机构进行合作的监管，预防非法集资、非法吸收和变相吸收存款、违规放贷等行为，防范化解金融风险。三是建立农业贷款风险补偿机制。如前所述，农业贷款具有高风险、高赔付率等特点，因此应由财政出资组建农业贷款担保基金，如果一旦出现因不可抗力等因素导致农民贷款出现风险时，经评估按一定比例由担保基金赔付，解除金融机构对农户贷款的后顾之忧，有效提高金融机构发放农贷积极性。[10]

（三）创新金融产品和服务，建立多元化的农村金融体系

返乡农民工创业离不开金融的支持，这就需要根据市场要求建立多元化的农村金融体系。一是继续发挥农村信用社的支农主力军作用，及时准确地掌握返乡农民工不同时期不同阶段的不同需求，不断开发新业务、新产品，为返乡农民工创业创造更好的条件。二是建立邮政储蓄资金的回流机制。由于邮政储蓄机构一直以来“只存不贷”政策的施行，我国农村大量资金被抽走。当前，邮政储蓄机构应及时迅速地完成角色转换，将其在农村金融市场上的功能由“抽水机”和“吸血器”变为“蓄水池”和“调节器”。[11]三是推进新型农村金融机构的发展。政府通过税收减免、费用补贴等方式鼓励小额贷款公司、村镇银行等新型农村金融机构向返乡农民工提供多样化、全方位、多层次的金融服务。此外，根据职能和地域特点，金融机构可提供相应的金融服务。如，中国人民银行主要从政策上支持，中国农业银行主要提供融资、结算、投资顾问等服务，邮政储蓄银行和农村信用社可以利用其网点遍布城乡的优势，为返乡农民工提供更具有针对性的服务。[7]

参考文献：

[1] 辜胜阻.美国西部开发中的人口迁移与城镇化及其借鉴[J].中国人口科学，2002，（1）.

[2] 赵浩兴.沿海地区扶持内地农民工返乡创业的“整合—互动”机制探讨[J].改革，2011，（3）.

[3] 刘小春，李婵，朱红根.农民工返乡创业扶持政策评价及其完善——基于江西省1145个返乡农民工调查数据[J].农村经济，2011，（6）.

[4] 贾志辉.全国乡镇基础金融服务全覆盖工作情况[N].金融时报，2010-08-31.

[5] 阮红霞.惠农型农村金融服务机制构建研究[J].农业经济，2011，（9）.

[6] 周立.农村金融体系的市场逻辑与中国经验[J].农业经济研究，2011，（3）.

[7] 张素芹.返乡农民工创业：金融支持的困境分析与对策选择[J].燕山大学学报（哲学社会科学版），2010，（12）.

[8] 周蓉.农村金融发展：以需求为导向的制度变革[J].农村经济，2007，（6）.

[9] 王文明.优化农村创业发展环境对策探讨[J].理论月刊，2011，（5）.

[10] 韦大兴.解决农户贷款难问题的探索[J].农村工作通讯，2010，（1）.

[11] 于晓媛，周才云.我国“三农”发展中的金融支持问题——基于需求视角的分析[J].探索，2010，（2）.