■李春根 张 彦

根据《2012社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》的显示，不同养老保险制度的养老金最高差距近50倍，且有近四成的民众对社会养老保险制度存在不满，对保险待遇感到不公。这不利于社会保障事业的发展，也会对社会就业的平衡和人才的合理流动产生严重影响。基于此，本文对养老保险待遇差距的现状及成因进行了探究，总结了各地机关事业单位养老改革的成效与存在的问题，并对机关事业单位与城镇企业职工养老保险的协同发展提出几点建议。

一、机关事业单位与城镇企业职工养老保险待遇差距的现实考量

由于2006年后的《中国劳动统计年鉴》再没有披露有关于企业、事业、机关单位全部离退休人员人数及人均退休费和职工平均工资的数据，故基于数据的可获得性和口径的一致性，本文将对2000—2010年企业、机关事业单位统筹范围内离退休人员人均退休金，和2000—2005年的养老金替代率进行比较。

(一)2000—2010年统筹范围内离退休人员人均离退休费比较

如图1所示，2000—2010年期间，机关、事业单位与企业之间的月人均离退休费绝对差额逐年扩大。但是，从2005年开始，相对差额在逐年递减，从2005年的76%和69%降到2010年的50%和40%。下降的原因主要是国家从2005年开始加大了对企业离退休人员的补助，但机关事业单位人均离退休费与企业人均离退休费间的绝对差额并没有因此而减小。所以，在整个2000—2010年间，统筹范围内机关事业单位与企业离退休人员间养老待遇的差距呈不断扩大趋势，但差异扩张的速度在下降。

图1 2000—2010年企业与机关事业单位统筹范围内离退休人员人均离退休金比较(元/月)

(二)养老金替代率

养老金替代率，是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标。本文中的养老金替代率是平均替代率，即为企业、事业和机关单位的平均退休费与平均工资的比值。从图2可以看出，机关、事业单位的养老金替代率远远高于企业，且企业的养老金替代率下降幅度远大于机关事业单位。截至2005年底，机关事业单位实际养老金替代率都在85%以上，而企业只有48%，表明企业员工在退休后其生活水平还不到退休前的一半。另外，随着养老金替代率下降幅度的拉大，企业员工与机关事业单位职工在养老待遇水平上的差距也在不断拉大。

图2 2000—2005年企业、事业、机关单位养老金替代率

二、机关事业单位与城镇企业职工养老保险待遇差距形成的原因

随着经济的发展，我国企业养老保险制度开始了一系列的改革，于1997年实施了各地“社会统筹与个人账户相结合”的企业职工基本养老保险制度。其特点是，基础养老金部分计发标准为职工退休时当地社会平均工资的20%，个人账户养老金部分计发标准为个人账户存储额除以计发月数。但是，机关事业单位养老保险制度并未进行改革，而是仍旧沿用1978年传统的退休金制度，即养老金全部由国家财政承担，个人不需缴纳养老保险费。其特点是，机关人员退休费按工龄和基础工资的100%计发，职务和级别工资根据工龄的不同，按50%～88%的比例计发;事业单位退休费依据相应工龄，按个人退休前的职务与津贴的不同，按50%～90%的比例计发。可以看出，机关事业单位工作人员其工龄是逐年增长的，且其退休时往往是其工资最高的时候，外加计发比例大大高于企业职工的计发比例，故而其计发额将远远高于按社会平均工资计发的企业职工的数额。而且，机关事业单位退休人员不仅享受上述基本退休金，还享受国家和地方规定的一系列津贴，甚至是单位自行规定的补贴，故其退休待遇相当优厚，而企业员工则没有这方面的福利。两套不同的养老制度，使得机关事业单位与城镇企业职工养老保险产生差异。

据规定，企业退休人员基本养老金的正常调整幅度为上年度职工平均工资增长率的40%～60%，而机关事业单位退休人员的调整幅度按同级在职职工工资增长率调整，调整幅度可达90%。因此，即使国家连续9年上调了企业退休人员养老金，使得企业养老金一直在增长，但实际上机关事业单位平均人均退休金还是远远高出企业退休养老金。

三、对机关事业单位试点改革情况的评析

(一)改革试点所取得的成就

截至2012年底，全国除宁夏、青海、西藏外，已有28个省(市)、230多个地(市)、1800多个县区不同程度地开展了机关事业单位养老保险制度改革工作，并取得了一定的成就。如采用“以支定收、略有结余”的模式，使养老金有所剩余，形成了资金积累，确保了有一定的资金可用来管理和运转整个养老保险制度;建立了一系列的规章制度，成立了相关的负责机关，配置了相应的管理人员，确保了对养老保险基金的管理和监督;采取了养老保险费用由国家、单位和个人共同承担的缴费模式，通过个人、国家和单位三方面承担保险费用，缓解了国家和单位的压力，增强了公民参保意识，形成了各方面的协调合作;许多试点地区为职工建立了职工个人账户，基本养老保险实行“统账结合”模式。在上海，个人账户部分大于社会统筹部分，强化了职工自我保障的意识，而且记入个人账户的并非工资指数，而是现金，这对账户的透明度起到了强化作用。而未建立个人账户的试点地区，如江苏省，则将个人缴费直接并入统筹基金。试点地区实行了统一的基本养老保险制度，使得职工无论面对何种工作调动，都不会影响其今后的养老金发放，故也有效地配合了人事制度改革;一些试点地区开始实行养老金的社会化发放，即由离退休人员原单位支付逐步改成由社会保险经办机构直接发放或委托银行等代为发放。

(二)存在的问题

虽然以上的这些改革方式有其优点，如形成了一定规模的资金积累、减轻了政府负担、调动了机关事业单位职工的积极性等，但在改革过程中仍然存在一系列问题。

1．各地区改革政策不统一，改革进程有差距。由于国家一直没有出台统一的、具体的、具有指导意义的政策，故各地区只能自行制定具体的制度和实施办法，从而导致了各地在养老保险实施范围、缴费基数、缴费比例等方面的不统一。如湖北、山西等地实行的是全员参保，而山东、重庆等地有些非合同制工人不纳入参保范围;有的地方的缴费基数为人事部门核定的档案工资，有的则为工资总额，而且有的地方实行“双基数”征收法，有的地方则是“单基数”征收法。这种政策上的差异，引起了同岗同工人员在缴费标准和待遇情况上的差异，造成了一种新的不公平。

2．待遇给付不合理。许多地区虽然进行了费用统筹，也进行了个人缴费，但是退休人员的养老金计发办法没有改革，仍旧执行的是国家现行政策。而且，为了不降低待遇，很多地方为机关事业单位单独建立了财政补充支付体系。另外，还有些地区把个人账户变成了补充养老金。因此，不对现行的计发办法进行合理的调整，就很难从根本上解决企业与机关事业养老保险制度的统一与衔接问题。而且，“双轨制”造成改革后新的养老保险待遇支付标准难以确定。

3．多头管理，效率低下。依据现行的管理方案，事业单位工作人员收入分配和退休审批由人事部门决定，部分社会保险费的征收和养老金的发放由劳动保障部门管理，税务部门也负责代收一部分社会保险费，因养老基金实行收支两条线和财政专户管理，故而此资金的使用和投资还由财政部门管理。这种多部门的管理使得管理权限分散，尤其是退休审批权和养老经办权的分离，导致改革工作存在脱节和矛盾，使得养老保险基金征缴工作难度加大。另外，劳动保障部门在推行改革政策时，可能会受到其他部门的牵制，阻碍了改革的推进。

4．统筹层次低，接续困难。各地在实施改革的时间上有早有晚，个人账户的规模、利息的计算、计发的待遇与方式等都有不同，无法与统筹范围外的企业、事业单位养老保险关系实行顺利的对接。

四、探求机关事业单位与城镇企业职工养老保险协同发展之策

根据上文对机关事业单位与企业职工养老保险待遇水平差距形成的原因和对事业单位养老保险制度改革情况的评析，本文将对企业和机关事业单位养老保险制度的协调发展提出以下几点建议。

(一)把握公平与效率原则，即坚持“广覆盖”和“以收定支、略有结余”的模式，体现社会统筹的互济性和再分配作用

坚持国家、单位和个人三方合理负担的原则，即坚持“统账结合”的模式，强调“个人缴费、自我储蓄”的个人责任，鼓励个人根据自身收入状况，自发向保险公司投保或参加个人储蓄保险，以保证基本养老保险制度安全有效的运行，体现不同人群对养老保险的需求差异，建立起一个多层次的养老保险体系。

(二)对机关事业单位养老金结构进行调整

把机关事业单位养老金划分为两部分，即基本养老金部分和补充养老金部分。在基本养老金部分，其制度的设计、计发办法、替代率水平及调整机制，都应与企业职工养老保险制度一致。在补充养老金部分，机关事业单位应以建立职业年金的方式与企业补充养老保险制度相对应，其替代率可以略微高于企业年金替代率，以缓解机关事业单位养老金单方面筹资不足的问题，减轻政府财政负担。

(三)调整养老金替代率，优化企业退休人员基本养老补助

因为补充型养老保险和储蓄型养老保险制度尚未完善，而基本养老保险只是维持退休人员的基本生活需要，故在替代率的设计方面，要考虑还没获得企业年金的退休人员的状况，以及绝大多数退休人员实际的生活开支需要。另外，对过高的养老金要进行一定的限制或税收调节。对退休人员的基本养老补助应根据精算平衡原理，建立一个和社会平均工资增长率联动的企业退休人员基本养老金长效调整机制。

(四)完善法律法规，为改革提供法律保障

基本养老保险行为应在法律法规的约束范围内进行，这样才有执行力和保障力。养老保险的范围、主体、筹资方式、基金模式、待遇水平和管理方式等，都必须由明确、统一的法律法规来规定，以实现养老保险的规范性、稳定性与统一性。加强事业单位养老保险法制建设，加强执法力度，提升执法水平势在必行，只有这样才能确保养老基金的应收尽收、应发尽发，不留任何遗漏。尽早出台机关事业单位养老保险的统一政策，确保机关事业单位养老保险得以有效实施。

(五)理顺管理体制，提高管理技能

在实行改革的过程中，要对养老保险事务实行一体化、社会化的管理。比如协调好基层社会保障部门与人事部门的职能关系，让各个有关部门各司其职、协调工作，改变部门分割、各自为政的模式，将机关事业单位的退休审核、审批及离退休费的调整等权限，统一归劳动保障部门管理。另外，在养老保险金管理方面，养老保险金应由专业的社会保险机构统一征缴、统一发放、统一管理，各单位不得设立单独的管理机构。而且，要加强对社保经办人员的培训，提高他们的业务素质，还应提高管理的透明度，以便接受社会的监督与检查。

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