社会管理中存在的法治理念误区探讨

2014-10-21唐素林

法制与社会 2014年35期

摘要文章探討了目前社会管理中存在的法治理念误区，包括法治成为统治者管理国家和社会的工具，法律没有权威、权大于法;缺少严格依法办事的精神;权利臣服于权力，权利范围不断缩小;追求实质正义的思路和方法占据了主导地位等。由于存在这些理念误区，导致在过去的社会管理中常遭遇“一管就死，一放就乱”的恶性循环。探讨社会管理在存在的法治理念误区可以帮助我们看清问题所在，并树立科学的法治观，助推社会管理创新走上法治化的坦途。

关键词社会管理法治理念误区探讨

基金项目：该论文是2013年北京市法学会专项课题的成果之一，主持人：唐素林，课题组成员：孟德花、王玲、程鸿勤等。

作者简介：唐素林，北京政法职业学院法律文秘专业主任，法学硕士，讲师。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-205-03

社会管理创新是在社会转型时期，党和国家审时度势提出的一项战略性举措。2004年9月，在党的十六届四中全会上第一次提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，而党的十八大报告明确了在社会管理创新五大格局中提出了“法治保障”的基本要求，法治化是我国社会管理创新发展的必然趋势。笔者认为，社会管理创新法治化意味着用法治理念引领社会管理创新全局，用法治思维审视和处理社会管理创新问题，用法治方法破解社会管理创新难题，用法治权威巩固社会管理创新成果，保障社会管理创新顺利进行。但由于社会管理创新是对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，尚没有一套设计好的蓝图予以参考，因此在社会管理创新过程难免会走一些弯路，存在一定的法治理念误区。本尝试探讨在过往社会管理中存在一些法治理念误区。

一、法治成为统治者管理国家和社会的工具

（一）法律权威不足，尚未在社会中形成法律至上的意识

英国法学家戴雪认为，法治是指法律具有至高无上的权威，人民可以依据法律对抗专断的权力。也就是说，法律具有至高无上的权威是法治的基本原则。但在目前中国社会中，还没有形成对法律信任的状态。在现实生活中，政策大于法、权大于法的问题还很突出。无论对于老百姓还是领导干部中都尚未养成对法律的信仰，形成法律至上意识。本来，现行宪法和法律是党领导人民制定的，认真贯彻执行我国宪法和法律对统治者整体及老百姓来讲是应当的，也没有任何害处。但现实的问题是：从形式上看，所有的重大决策都是通过法律完成的。而事实上法律实施的状况非常令人担忧，“既有的法律和制度不能得到严肃对待和有效实施，是一个长期存在的问题”，“法律实施的问题几乎存在于所有法律部门”。社会上流传着这样的说法，“立法不少，执法不好”，“立法如林，执法无人”，“经济要上，法律要让”等等，这些都成了法律在社会生活中实现状况不佳的真实写照。此外，对权力拥有者个人而言，依照法律行事会带来权力行使的不便。因为有规则和程序的约束，权力行使的任意性受到了遏制。于是权力拥有者根据有利于自身和本部门情形，或不认真执行法律或选择性执法司法，这种无视法律权威状况和以及不断漫延的腐败，已经引起人们普遍不满，统治的合法性已受到质疑。对老百姓而言，由于管理者不认真执行法律、选择性执法，导致老百姓信法、依法的意识还很淡薄，遇到问题或权益受到侵犯，首要的不是依法解决问题，维护自己的权益;更多想到的还是找关系、找领导，或者是向政府部门投诉，如果未获得理想中的回应，就会采用一些过激的方式，以引起媒体和公众的注意，扩大影响，以赢得大众的支持，最终引起领导层的注意来解决问题。总之，在中国，法律因为被政治、道德等所绑架而没有了权威性，法律成为“参考”的对象，法治成了可用可弃的工具。

（二）权大于法的观念依然盛行

与法律权威不足相伴随的就是权大于法。虽然近30年，中国人如何实现法治一直进行积极的探索，一直在批判权大于法的理念与做法，然而由于历史传统的惯性使然，权大于法的观念是根深蒂固。虽然我们的主流意识形态一直在宣扬法治，宣扬依法治国，但在法治实践中，权力拥有者奉行实用主义的立场和方法，采用法治的边缘意义而非其核心意义。在学界法治的含义比较清楚，如“讲究程序、限制权力、依法办事、法律至上”等，但我们一边宣扬“依法治国”，一边又不断倡导以德治国，推行突破规则和程序的能动司法，要求在司法领域做到法律效果与政治效果、社会效果的统一。这意味着在我们这个时代，虽然法治已经成为政治正确的标签，但依然抵挡不了历史惯性使然所奉行的权大于法的观念。权力行使的法定性与程序化，还只是在部分领域得以了落实。这说明法律在权力面前依然没有挺直腰，也说明法律没有权威，没有形成宪法法律至上的法治意识。

（三）法治没有发挥制约权力的作用，反而沦落为权力的附属

社会秩序需要权力的介入，为使社会和谐有序就必须限制权力的任意行使。换句话说，要发挥法律约束和限制权力的作用。博登海默认为：“法律的进步和作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事” 。也就是说，法治的核心意义是约束和限制权力。现行宪法在序言规定“党必须在宪法和法律范围内活动”，且对各国家机关的权限和职责都专章做了规定，这已比较接近法治的限权意义。但由于来自西方的现代法治观念引入我国的时间不长，因而人们在骨子里还是不太愿意接受法律对权力的制约，很多人对法治的限权意义还很较难接受。权力的拥有者只愿意接受以管理为核心的法治，更关注法治的监控功能，认为法律就是用来管理老百姓的。这种状况使得法律成为权力拥有者滥用权力、违法行使权力的工具，权力拥有者以行使法律的名义实现其权力效益的最大化。如有权的职能部门都存在较为严重寻租现象的现状说明了法律没有发挥限制权力的功能，反而沦为滥用权力的附属与帮凶。

二、缺少严格依法办事的精神

严格依法办事是依法治国的基本要求，也是法治区别于人治的重要标志。人们普遍对于法律的刚性认识不足，执法者在执行过程中也过于灵活，普通老百姓也认为那些坚守法律规则的人是机械、迂腐的，不值效仿。在现实中，不守法律的举动连获成功，那些不遵守法律的人也被认为很有面子，这激励了更多不遵守法律的行为。这正是人们不愿意依法办事、真心信仰法治的思想根源。比如：老百姓反映强烈的食品安全、征地拆迁、环境保护等方面的突出问题，并不是无法可依，也不能说领导干部和执法人员完全不知法，关键是在实际工作中缺乏严格依法办事的精神，不按法律办事。

学者童之伟指出：“许多的公权力组织处理事务的原则基本上是这样：法律的规定于己有利，能够约束普通百姓，就要严格依法办事;法律的规定有利于公民，自己的行为受到了相关法律条款的限制，就把法律丢到一边。公权力组织最为恶劣的做法，是没有任何法律根据，不走任何法律程序，任意剥夺或限制公民人身自由。” 。虽然童先生的说法有失偏颇，但也有现实的影子。在现实生活中，确实存在一些权力拥有者选择性执法，只选择一些与有利于自己行使权力、可以罚款等相关的法律执行，而那些涉及保障公民权利的法律执行力度较差;还有的甚至以权谋私、徇私枉法，严重损害人民群众切身利益，这使得本来可以预防和化解的矛盾酿成了大问题，酿成群体性事件，在社会上产生了很坏的影响。比如说：在罚款方面，前不久有新闻报道，河南新郑的餐馆老板因使用了从郑州带回的食盐，被当地盐业部门罚款200元。这样的罚款处罚就不是依法行事，而是滥用权力。在环境保护方面也是如此，虽然国家颁布了一系列法律法规，严禁那些可能污染环境、破坏生态平衡，且环境评估不达标的项目上马筹建，但有的地方政府不执行这方面的法律法规，只要项目具有较好的经济效益，能够拉动当地的GDP，而不管其是否污染环境，对老百姓的健康有无损害，甚至不顾老百姓的反对，都允许他们通过审批，上马筹建;这让老百姓是怨声载道，在个别地方甚至酿成了群体性事件，严重败坏了党和政府的形象。对于那些已成为“污染大户”的老项目、老企业，一些地方政府为保财政收入，对他们的排污污染环境的行为是睁一只眼闭一只眼，甚至要求受损害的老百姓要顾全大局，为地方的经济发展作出牺牲。

三、权利臣服于权力，权利的范围不断缩小

与权力不断扩张相伴随的就是公民的权利就受到挤压，权利的范围不断缩小。权利与权力是两个不同的概念。按照百度百科的解释，“权力有广义和狭义之分，广义的权力是指某种影响力和支配力，它分为社会权力和国家权力两大类。狭义的权力指国家权力，即统治阶级为了实现其阶级利益和建立一定的统治秩序而具有的一种组织性支配力。” 据此理解，权力是指有权支配他人的影响力和强制力。进一步分析权力有两层含义：一是如前述的狭义的权力，即国家权力，如国家立法权、司法权、行政权等;二是职权范围内的影响力和支配力，它同一定的职务相联系，即有了一定职务就享有了某种权力，如某行政机关首长有权在法律规定范围内决策本机关事务。权利是一个法律概念，是指公民在法律规定的范围内，为满足其特定的利益而自主享有的权能和利益。权能是指权利能够得以实现的可能性，利益则是权能现实化的结果。在现实中它表现为享有权利的公民有权为或不为一定的行为，要求他人为或不为一定行为。概而言之，权力与职权相连，权利是指公民的权能和利益。现代国家都在宪法明定“主权属于人民”，并将人民主权具化为国家权力和公民权利，以限制国家权力的方式，保障公民权利。可以说，利用权利制约权力，权利与权力之间的平衡是法治的标准之一。但是目前的现状是，权利臣服于权力，权利的范围不断缩小。如：国务院于2011年颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明令禁止各种形式的暴力拆迁。但一些地方政府为了所谓的执行力，保证某些项目顺利进行，仍然违法强拆、暴力拆迁，严重侵害了被拆迁人的合法权益，甚至出现强拆中老百姓人身伤亡的悲剧。全国人大常委会于2009年通过了《食品安全法》，明令县级以上地方人民政府加强本行政区域食品安全的监督管理，但一些地方政府为了保税收、保地方财政收入，对于本区域内的食品生产企业违规操作疏于监管，甚至还帮助违规企业隐匿、甚至打击消费者的揭发举报行为。正如季卫东先生所指出“法律的光芒给长官的霸气所淹没，权利在国民的隐忍中委身于强权，法治成了现代叶公所好之龙” 。

根据我国目前“权大于法”的现实情况，法治建设中需对权力绝对化进行矫正，限制公权力任意行使，保障公民权利，提升权利话语。但需注意的是，提升权利话语并不意味着我们可以提倡权利的绝对化，而是要把权利放置到合理的位置。无论是权利的绝对化还是权力的绝对化都不可能在权力和权利之间建立平衡关系，也不利于法治建设，更不利于社会稳定。

四、追求实质正义的思路和方法占据了主导地位

“法治”虽被认为是一个无比重要的概念，但其在内容上的界定上却未曾达成共识。有学者认为，“法治”就像“正義”那样，拥有一张普洛透斯般变幻多端的脸庞。但存在一个最低限度的共识应无异议，即“法治与人治是根本对立的，是与人治不同的治国理念”。学界普遍认为，法治包括形式意义的法治和实质意义的法治，是两者的统一体。形式意义的法治，是法治社会的首要维度或者说是基本形式。它强调“以法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制。它有两个方面的要求：一是依据相同的一般规则处理具体问题，而不是具体情况具体处理;二是法律系统的独立性、自主性和至上性，即法律的适用不受道德、宗教、政治以及有权者意志等因素所左右，即要求法律具有体系的一致性、普遍性、公开性、明确性、不溯及既往，以及法律的稳定性和可预期性、司法独立等等。换言之，形式意义的法治观要求公正无偏私和前后一致地执行法律，而不管法律的实质内容如何。实质意义的法治，强调“法律至上”、“限制权力”、“保障权利”等价值、原则和精神。形式意义的法治应当体现法治的价值、原则和精神，实质意义的法治也必须通过法律的形式化制度和运行机制予以实现，两者均不可或缺。

虽然，形式法治强调公正无偏私和前后一致地执行法律。然而，由于法律规则的不完善，不可能应对人类丰富多彩生活世界;以及严格执行某一条文带来的个案不公正，引起一些专家学者和公众反对形式法治，追求实质正义的思路和方法逐渐占据了了主导的地位。人们更愿意接受亚里士多德的良法论的法治观以及朴素的自然法观念，认为法律的效力来自于其内容的正义性，人们遵守法律不是因为它是法定机构按程序颁布的，而是因为法律符合人们的正义观念和道德标准，于是便有了目前占主导地位的实质法治观。这种思路不仅为中国人所独有，在国外也不鲜见。英国法学家保罗克？雷格指出：“现在越来越多的关注与形式正义相对的实质正义，意味着我们可能希望拥有更多的特殊规则，更大程度地区别对待不同的群体。” 这种基于实质正义观的追求，包含了对更多的自由、平等、公正的向往和对特殊性的追求。这一思想在中国受到一些人的追捧，因为这种实质法治观的思路与中国的文化传统肌理相一致。中国的文化传统和社会心理，很难接受没有道德内容的形式法治观。

然而，很多人没有意识到的问题是：这种基于实质正义观念和社会实效性的法治形态在实现个别正义的同时，往往不能保障一般正义的实现。同时在追求个别正义过程中，人们容易对现行法律产生质疑，甚至转化为对法律的不尊重，这不利于法律权威和法律秩序的建立，更不利于法治社会的实现及社会的长期稳定有序。从更加宏观的层面看，如果一个不纠缠伦理争议的、前后一致地执行法律的形式意义的法治都无法实现，实质意义法治的各种宏大价值诉求如公平、正义等就更没有实现的机会，最终损害了法治;最后更为严重的是，这种行为暗合了一种打着法治名义的权力扩张。相反，由于形式意义法治观要求公正无偏私和前后一致地执行法律，这更容易让大家达成共识，建立法律权威，形成稳定的法律秩序。因为，形式意义的法治意味着，即使权力拥有者可以决定法律的内容，也必须遵守制定法律的规则和程序;政府可以限制甚至剥夺人民的权利和自由，但必须有明确的法律依据。这种法律规则是公开的且具有普遍性和一般性的，对所有人都无偏私地适用。因此，形式意义的法治可以让人们预先了解政府在何种情况下将采取什么样的行动，可以遏制公权力的任意行使和保障个人权利和自由，人们还有可以有依据地规划其未来的生活，从而使得人类生活变得可以预期和可以控制，社会秩序和安全感由此得以形成。

綜上所述，在目前社会管理中，确实存在一些法治理念误区，诸如权大于法、法律没有权威，法治没有发挥制约权力的作用，成为统治者管理国家和社会的工具;整个社会缺少严格依法办事的精神;公民的权利范围不断缩小;追求实质正义的思路和方法占据了主导地位等。由于这些理念误区长期没有得到矫正，导致在过去的社会管理中常遭遇“一管就死，一放就乱”的恶性循环。探讨社会管理在存在的法治理念误区可以帮助我们看清当前社会管理存在的问题，避免社会管理创新走上歧途，助推社会管理创新走上正确法治化的坦途。

注释：

[英]戴雪著.雷宾南译.英宪精义.中国法制出版社.2001年版.第244 -245页.

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“法治”，百度百科，http：//baike.baidu.com/subview/23982/5088401.htm？fr=aladdin，2014年10月31日查阅。

亚里士多德先生《政治学》里提出了一个关于法治的著名论断：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”亚里士多德.政治学.北京：商务印书馆.1965年版.第199页.