摘 要 中共十八届三中全会明确提出完善司法人员分类管理制度，为酝酿十余年之久的全国检察人员分类管理的全面实行打开了崭新的局面。通过对检察人员分类管理立法现状的分析，指出现行法律文本为检察人員分类管理提供可能性的同时尚存在一些缺陷与不足，并提出检察人员分类管理相关立法完善的对策和建议。

关键词 检察人员 分类管理 立法

作者简介：任慧，山东省威海市文登区人民检察院。

中图分类号：D926.1                               文献标识码：A           文章编号：1009-0592（2014）12-200-02

一、检察人员分类管理的立法现状分析

（一）现行立法为检察人员分类管理提供可能性

1.现行法律为检察人员分类管理提供法律依据。首先，《公务员法》为检察人员分类管理提供了法律依据。《公务员法》第8条规定：国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平。第14条第一款规定：国家实行公务员职位分类制度。第18条规定：各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。至此，作为一般法的《公务员法》在法律文本中明确了各机关可以根据自身特点进行人员分类管理，因此检察人员作为国家公务员的一个组成部分也可依照《公务员法》的规定进行人员分类管理。其次，《检察官法》第14条第3项①为过滤检察官队伍、免去部分检察官职务提供了法律依据。我国检察人员分类管理的初衷是为解决当前我国检察官队伍过于庞大、专业性不强、业务素质普遍不高、混岗混编等历史遗留问题，从而使检察官队伍走精英化、职业化发展道路。因此，大幅度压缩检察官人数和人员比例，对检察官队伍进行过滤式筛选势在必行。而《检察官法》第14条第3项中“职务变动不需要保留原职务”无疑成为将来免去大量现任检察官职务的有力法律依据。

2.授权立法条款的设置为检察人员分类管理预留了充足立法空间。《检察院组织法》和《检察官法》并没有将检察人员的所有管理事项逐一细化规范，而是通过设置授权立法条款将检察官等级编制、评定、晋升、工资、退休等管理制度与检察机关中的书记员和司法行政人员的管理办法的制定工作授权给最高人民检察院和（或）其他有关部门来进行。这就在立法技术上为检察人员分类管理预留出了充足的立法空间。《检察院组织法》第28条、《检察官法》第23条、第39条、第45条、第53条即是针对检察官具体管理制度的授权立法，而《检察官法》第55条则是针对检察机关中书记员和司法行政人员管理制度的授权立法。这里的被授权机关有的是明示的、有的是默示的。至此，最高人民检察院和其他有关部门就因授权立法条款而获得了对检察人员有关管理制度的授权立法权，根据授权立法权制定的法律条文因具体立法机关的不同而具备法规（国务院制定）或部门规章（如最高检会同其他部委制定）的法律效力 。中共中央组织部、最高人民检察院于2011年7月下发的《检察官职务序列设置暂行规定》在法律位阶上即属于部门规章，《暂行规定》对检察官、检察官职务序列设置等做了详细规定，迈出了分类管理坚实一步。

（二）现行立法在检察人员分类管理实践中存在的缺陷与不足

1.检察官助理和检察技术人员的立法缺位。检察官助理和检察技术人员作为检察人员分类管理中“检察辅助人员”的重要组成部分。检察人员的构成一般由《检察院组织法》来规范，而在《检察院组织法》乃至现行所有相关立法中，我们只能为检察官、书记员、司法警察的职业设定和分类管理找到法律渊源，至于“检察官助理”和“检察技术人员”均在现行法律中难觅其踪。当然这是由历史原因造成的，然而现行立法的缺位一方面使得检察人员分类管理的职位划分依据略显单薄，另一方面使得将来被划分为“检察官助理”和“检察技术人员”的同志因无法在基本法中找到自身定位依据而心存疑虑，从而影响其响应支持分类管理改革的积极性。长远看来，“检察官助理”和“检察技术人员”的立法缺位在检察人员分类管理立法依据上存在明显瑕疵，在检察人员分类管理实践中存在不小隐患。

2.检察人员员额比例的立法不到位。检察人员分类管理改革需要明确各类检察人员的员额比例，然而现行法律文本中除《检察官法》第53条对员额比例的设置有授权立法外，现行立法并没有对此加以明确规范。时至今日，此法条中明示的被授权主体——最高人民检察院也尚未行使该项授权立法权，换言之，检察人员员额比例的立法设置不到位。值得注意的是，在推行检察人员分类管理过程中，检察人员员额比例是分类的根基，管理的前提。因此我们不难预见：如果没有明确的员额比例，那么分类管理改革的力度将受到极大影响，因为既然没有比例限制，那么检察官的比例仍然可以很高，检察辅助人员和检察行政人员比例依旧可以很低。而这种情况一旦发生就严重违背了检察人员分类管理改革的初衷。

3.检察人员跨职系乃至跨职组交流存在立法缺陷。检察人员之间是否可以交流？在韩国，检察人员因选拨机制等立法设置的不同，都被牢牢固定在各自的序列中，没有相互交流的可能性 ，而我国检察人员分类管理则倾向于允许检察人员之间的交流。《改革意见》中便提到完善检察人员交流机制问题：“根据工作需要，完善检察官、检察辅助人员和司法行政人员的交流机制，一般在各自类别内交流，也可以跨类别交流”，“检察官可以转任司法行政人员、检察辅助人员”，检察辅助人员和司法行政人员之间可以相互转任”。这就为检察人员跨职系乃至跨职组进行交流提供了明确的政策依据。此外，《公务员法》中规定：公务员在不同职位之间转任应当具备拟任职位所要求的资格条件，在规定的编制限额和职数内进行 ，这为不同职位的公务员之间的交流提供了基本法律依据。检察人员分类管理的推行必然使相当数量的检察官“下岗”，继而转任“检察辅助人员”或“司法行政人员”，而转任后的原检察官是否有机会再次被任命为检察官、在何种情形下才可以被重新任命等问题都亟需立法回应，因为只有让利益的分配有章可循、有法可依才能真正了却检察人员的后顾之忧。但现实情况是在《检察院组织法》和《检察官法》中虽对检察机关中的书记员、司法警察、司法行政人员有所提及，但均未对各种职位间的交流机制做出具体的立法规范。笔者认为，政策依据和一般法依据（《公务员法》）固然重要，但在检察人员分类管理改革中，检察人员之间的交流机制不仅要通过完善相关法规、规章或管理制度来加以规范，而且宜将其上升至检察机关基本法层面，作为一项长效机制固定在《检察院组织法》中。因此，对于推进检察人员分类管理改革而言，当前检察人员交流机制的相关立法保障是存在瑕疵而亟需立法确认和完善的。

4.检察人员分类管理所需的配套立法尚不健全。健全而完备的配套立法是改革的有力保障。从目前相关立法实际来看，检察人员（检察官、检察官辅助人员和司法行政人員）的分类管理所需的配套立法尚未健全。除司法行政人员可按照《中华人民共和国公务员法》及配套法规进行管理外，检察官和检察辅助人员的管理配套立法均存在薄弱之处：首先是检察官配套立法问题。以何种标准过滤现有庞大的检察官队伍进而选拔出符合检察人员分类管理初衷的精英检察官？对精英检察官的考评问题如何解决？当精英检察官沦为平庸时如何处理？检察官人员空缺时如何高标准、高效率填充精英队伍？这些都是需要深思熟虑和系统规范的现实问题。其次，检察辅助人员的职务设置及管理尚没有相应的规定。检察人员分类管理改革全面施行后，必然会有相当数量的“下岗后再就业”的原任检察官们充实到检察辅助人员岗位上来，如果在配套制度上又无法保障他们的切身权益，将会极大影响其工作积极性，久而久之将不利于整个检察事业的发展。因此，检察辅助人员的相关配套立法必须尽早提上改革日程。

二、 检察人员分类管理的立法完善

（一）《检察院组织法》中检察人员分类管理的立法完善

1.增加对“检察官助理”和“检察技术人员”的相应表述。在修订《检察院组织法》时，宜将“检察官助理”和“检察技术人员”的基本表述和分类管理理念包涵其中。具体说来，可以在总则部分增设一条：我国检察人员实行分类管理。检察人员具体划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员。检察辅助人员包括：检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等。

2.增加检察人员员额比例的法条设置。实现当前我国检察官队伍精英化、职业化的一个重要举措就是严格限制检察官在检察人员中所占比例。而正如前文所述，检察官员额比例因授权立法权的搁置不用而导致此方面的立法空白 。从授权立法技术上讲，虽然全国人大常委会将此处立法权授权给最高人民检察院及有关部门，但全国人大常委会作为授权者可随时收回授权，自行设置相关法律条文加以规范。因此，在修订《检察院组织法》时，全国人大常委会可径行增加检察人员员额比例的相关设置。具体说来，可在人民检察院组织主体一章中明确表述，具体表述可参照《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》中的有关部分。

3.增加检察人员之间交流机制的法条设置。正如前文所述，我国检察人员分类管理允许检察人员之间有所交流，这必然要求建立健全检察人员交流机制。笔者认为，具体的实施办法可以由最高人民检察院会同有关部门制定，但在修订《检察院组织法》时可以效仿《公务员法》第11章的有关规定将检察人员之间的交流机制以法律的形式固定下来。具体说来，可以在检察院组织主体一章加以设置，如：检察人员实行交流制度。一般在各自类别内交流，也可以跨类别交流。其他相关表述可参照《改革意见》来进行设置。

（二）重要配套法律法规及规章的立法完善

1.设置系统科学的、可操作性强的检察官选拔、准入、考评等规则。要在遵循现有《检察官法》所设定的检察官任职条件的基础上，坚持公平、公正、公开的原则，进一步细化遴选要求，如可采取法学知识专业考试与业务实绩考核相结合、政治思想觉悟与道德品行相结合的方式，多方考察、综合考量，最终选拔出组织放心、同事认可、群众满意的精英检察官。值得注意的是，严把“新检察官”入口关的同时，也要制定相应规则将那些被选拔到新检察官队伍后因放松自身要求而逐渐流于平庸的、一定时期内办案效果差、错案率高的等等已不符合精英检察官标准的人员及时清除出新检察官队伍，同时也要考虑设置何种规制来确保在检察官出现空缺时能够优质、高效地充实检察官队伍。笔者认为，对上述一系列问题的规制宜由最高人民检察院会同有关部门以部门规章的形式制定实施，在时机成熟以后再将其上升为法律规范。

2.建立并完善检察辅助人员的职务设置和管理规范。分类管理全面推行后，检察辅助人员无论在职系种类上还是在人员数量上都将超越同一职组的检察官和不同职组的司法行政人员。然而正如前文所述，检察辅助人员的职务设置和管理存在很大立法空白，而无论从加快检察人员分类管理改革进程角度还是从保障检察辅助人员合法权益角度考虑，这部分人员的职务设置和管理都亟需相关法规、规章来规范。《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》对检察辅助人员提出的规范设想是：检察辅助人员中，司法警察按照《中华人民共和国人民警察法》、《人民检察院司法警察条例》进行管理;检察官助理、书记员、检察技术人员等检察辅助人员的任职资格条件、任免、考核、培训、奖惩等管理办法，根据其职位特点和管理需要，由最高人民检察院商中央公务员主管部门进行规范。有了国家政策的支持和指导，笔者相信，检察辅助人员的配套立法必将一步步完善起来。

注释：

《检察官法》第14条：检察官有下列情形之一的，应当依法提请免除其职务：（三）职务变动不需要保留原职务的。

此种论断在法学理论界有一定争议，有部分学者认为根据授权立法权而制定的规范在法律位阶上处于法律与法规之间，有“准法律”的效力。笔者对此持不同看法，详见笔者硕士毕业论文《法律文本中授权立法条款设置论析》。

张建军，郑建秋，张步洪.韩国检察人员分类管理制度.人民检察.2005（1）.

摘自《公务员法》第65条第1款。

最高人民检察院至今尚未依据《检察官法》第53条对检察官员额比例进行立法实践。