摘 要 空难事故调查委员会的组建国在事故调查的各阶段起着决定性作用，其调查的立场和目的攸关事故调查的独立性、客观性和公正性。《芝加哥公约》缔约国领土内发生的空难，一般由失事地所在国组建调查委员会。但马航MH17空难中，乌克兰作为造成事故的嫌疑方所组建的空难事故调查委员会难以保证事故调查独立、客观、公正地进行。此类情形下，由国际民航组织组建空难事故调查委员会进行事故调查更为适宜。

关键词 空难调查 《芝加哥公约》 国际民航组织

作者简介：严骐安，华东政法大学2012级国际法硕士研究生，研究方向：国际航运法。

中图分类号：D920.4                              文献标识码：A           文章編号：1009-0592（2014）12-185-02

空难发生后须组建调查委员会进行事故调查。调查委员会的组建国负责收集、记录和分析事故的所有可获资料，主持调查工作，颁布事故报告;其他参与调查的国家提供部分协助与资料，在组织国的部署下参加调查。①组建国可将调查工作部分或全部委托给其他国家。②调查结束后又发现新的重要证据，其他国家若要重新调查，必须经组建国之同意。③故而空难事故调查委员的组建国在事故调查的各阶段起着决定性作用，其调查的立场和目的攸关事故调查的独立性、客观性和公正性。

马来西亚航空公司MH17号班机2014年7月17日在乌克兰坠毁，证据表明飞机系遭受地空导弹袭击，乌克兰政府与顿涅茨克民间武装是肇事嫌疑人。因此乌克兰组建的调查委员会受多国质疑，也引发诸多讨论和思考，特别是当事故调查国可能是事故责任人，空难事故调查委员会应如何组建以保证事故调查的独立性、客观性和公正性？

一、公约关于事故调查委员会组建的规定

对于发生在缔约国领土内的空难，《国际民用航空公约》（以下简称《芝加哥公约》）第26条及其附件13赋予失事地所在国组建空难调查委员会的权利。公约没有规定除此之外组建调查委员会的国家。④失事地国组建调查委员会的优势在于能够迅速开展工作，查看事故现场、检查残骸、剖检尸体，从而快速准确地确定事故原因。一般而言，马航MH17空难应由事故发生地乌克兰组建调查委员会。《芝加哥公约》明确事故调查的唯一目的在于防止事故。⑤空难事故可能是恶劣天气或技术故障导致，也可能是人为所致。人为因素导致的空难一般牵涉航空公司、飞机制造商等公司企业，与国家政府没有直接的利益关系。与国家政府没有利益关系，是保证调查不受政府干扰、持有中立态度、理性得出结论的重要因素。所以，大多数不牵涉政府利益的空难调查，以失事地所在国为主导组建起的空难调查委员会，能够独立、客观和公正地进行事故调查。

《芝加哥公约》虽只明列了失事地所在国，实际未排除其他国家或者组织组建调查委员会的可能性。例如，1983年大韩航空公司007号班机和1988年伊朗航空公司655号班机分别被苏联和美国击落，皆由国际民航组织组建独立调查委员会进行事故调查;2014年阿尔及利亚航空5017号班机在马里坠毁，法国负责事故调查。因此特殊情况下，其他国家或国际民航组织组建空难调查委员会也有先例可循。

二、特殊情况下组建空难调查委员会的适格主体

空难事故调查委员会的组成包括失事地所在国、航空器登记国、经营人所在国、设计国或制造国、蒙受公民死亡或重伤的国家以及国际民用航空组织。《芝加哥公约》缔约国领土内发生的空难事故，如若失事地所在国不宜组建调查委员会，理论上航空器登记国、经营人所在国、设计国或制造国、蒙受公民死亡或重伤的国家以及国际民用航空组织皆可代之。空难原因可能是多方因素导致，即便为导弹击落责任者也极有可能不止一方。1983年大韩航空公司007号班机被苏联击落，驾驶疏忽和苏联战机驾驶员误判情势同是主要原因。多方因素意味着涉事国家都可能因与空难调查存有利益关系，所以替代失事地所在国、在空难调查涉及相关国家利益时调查委员会的组建者，以国际民用航空组织最为适格。

首先，国际民航组织是专门性国际组织，不受国家政权干扰。国际民航组织不附属于联合国，有自己的组织规章、机关体系、议事规则和经费来源，在整个联合国体系中享有自主地位。联合国承认国际民航组织在其职权范围内行使职能，无权对国际民航组织的工作直接干预。其次，作为联合国系统中专责管理和发展国际民航事务的机构，国际民航组织与任何国家或集团没有利益关系，与空难事故也不存在利益联系。再者，国际民航组织具备空难调查的专业性和技术经验。最后，国际民航组织的职责是通过事故调查知悉现有航空技术或意识的不足，提供安全建议。查明现有航空技术或意识的不足，使其提供的安全建议具有权威性和可信性，就要求国际民航组织公布的“最后报告”真实记录事实情况，客观分析事故原因并得出公正的结论。

比之国际民航组织国家组建的调查委员会在特殊情况下调查的独立性、客观性或者公正性上可能有所缺失。航空器登记国通常也是航空公司所在国，若飞机登记国组建调查委员会，机组误操作等属于航空公司责任可能会推脱于恶劣天气;航空器制造国、设计国也将极力避免事故主因是飞机制造上或设计上的重大过失。《芝加哥公约》附件13强调“国家必须建立独立于国家航空当局和可能干预调查进行或客观性的其他实体的事故调查部门”，实际上仍有一些国家缺乏相关立法和规章，未能建立起富有成效的调查体系，无法确保空难调查机构的独立性。⑥无法判断哪些国家存有利益关系、哪些国家可保证调查独立时，国际民航组织拥有的独立地位和中立立场，可为空难事故提供独立、客观、公正的调查。

三、国际民航组织组建事故调查委员会面临的问题

一般情形下失事地国组建空难事故调查委员会有《芝加哥公约》为依据，特殊情况下国际民航组织组建调查委员会却只有实例而缺乏法律支撑。由此产生了特殊情况界定不明、国际民航组织组建工作的开展方式不定等问题。

（一）特殊情况的界定

以1983年和1988年国际民航组织调查的空难事故为参照，事故原因都是被导弹击落，背景分别为美苏冷战和两伊战争时期，若依照《芝加哥公约》组建调查委员会无法保障事故调查独立、客观且公正。⑦2014年7月24日阿尔及利亚航空空难的失事地位于地区分离主义武装控制区域，马里政府缺乏实际控制力且调查技术、设备和人力有局限，使得调查委员会的组建以法国为主。因而需要其他国家或国际民航组织组建调查委员会的特殊情况应当包括事故调查涉及政治利益，特别是调查委员会的组建国可能利用事故调查来取得某种政治利益或避免政治上的不利;或者原组建国无力或不便组建调查委员会，却没有将工作部分或全部委托给其他國家。

马航MH17空难是遭对空导弹击落，乌克兰政府与民间武装组织互相指责对方袭击马航MH17客机。倘若乌克兰成立事故调查委员会，空难调查是否会被政府操控，进而影响调查的独立性;是否会以证明民间武装造成空难为基点进行调查，进而影响调查的客观性;是否会掩盖事故真相，进而影响调查的公正性都是未知。此外，空难失事地位于乌克兰民间武装控制区域，由乌克兰政府组建起的调查委员会能否顺利进入事故现场，检查残骸、询问目击者，并获得相关的证据存有疑虑。这会对调查工作产生影响，甚至可能造成调查结果因资料不足而片面、武断。上述因素使马航MH17空难的调查可归为特殊情况，由国际民航组织组建调查委员会。

（二）国际民航组织组建调查委员会的启动

国际民航组织成立调查委员会通常是被动的：发生空难后，某一（些）国家提出国际民航组织负责调查的意见，再召开会议通过某项决议，最后落实国际民航组织组建调查委员会。1988年伊朗航空公司655号班机空难，安理会通过616号决议“欢迎”国际民航组织应伊朗要求进行空难调查;1983年大韩航空公司007号班机被苏联击落，应韩国和加拿大的请求，国际民航组织于1983年9月举行特别理事会，通过决议敦促国际民航组织调查事故。

空难调查非国际民航组织主要工作，国际民航组织被动的启动方式一定程度上减少了国际民航组织负责的空难调查，却可能遗漏一些本应由国际民航组织组建调查委员会的事故调查。即使事故与组建国存在利益关系，只要没有要求国际民航组织组建调查委员会的国家，或者无法通过相关决议，最终调查委员会仍将由原本不适宜的国家组建。这对调查的独立性、客观性、公正性来说无疑是巨大的损害。所以应允许明确原组建国与空难事故存有利益联系时，由国际民航组织主动组建调查委员会。为此，《芝加哥公约》需增加补充条款，在附件13中特别列明国际民航组织组建空难调查委员会的情形;或者不修改《芝加哥公约》但国际民航组织在章程中明确一旦空难事故与组建国有利益关系，将由国际民航组织组建调查委员会。

四、结语

2014年9月9日，荷兰安全委员公布马航MH17号班机空难事故初步报告，将事故原因归结为多个高能量物体直接刺穿飞机造成结构性的损伤，导致飞机在空中解体。用语虽然隐晦，但马航MH17班机遭导弹击落已基本确认。

从乌克兰成立调查委员会到国际社会呼吁国际民用航空组织领导空难调查，乃至最终荷兰安全委员会接手调查，马航MH17空难事故调查委员会历经波折，终于尘埃落定。本起事故为调查委员会的组建问题敲响了警钟：为保证空难事故调查的独立性、客观性、公正性，是时候对现有公约规定做出改变——在事故调查涉及原组建国利益时，由国际民航组织组建调查委员会进行空难事故调查。

注释：

①②③⑤《芝加哥公约》附件13第5.25条.第5.1条.5.13条.第3.1条.

④《芝加哥公约》第26条、附件13第5.1条。

⑥国际民航组织普遍安全监督审计计划的审计表明，约有26.8%的国家未在立法或规章中指定一个特定机构进行空难事故调查。

⑦1983年大韩航空班机被苏联击落坠入公海，按公约应由飞机登记国韩国组建调查委员会，但冷战期间韩国和美国是同盟，与苏联有利益冲突。1988年伊朗航空班机被美国击落坠入公海，飞机登记国伊朗作为敌对方与调查有利益关系。

参考文献：

[1]王敏.美媒：美高空卫星或“目击”导弹击中MH17航班.http：//world.canka oxiaox i.co m/2014/0721/430850.shtml，2014-07-21.

[2]赵旭望、秦永红.民用航空法基础[M].北京：科学出版社，2013.155-156.

[3]Dr. Michael Milde， Aircraft accident investigation in international law， Air Law， Volume IX， number 1， 1984， p.63.

[4]Dutch Safety Board， Priliminary report Crash involving Malaysia Airlines Boeing 777- 200 flight MH17， Hrabove， Ukraine – 17 July 2014， p. 30.